B. L'AGENCIFICATION CONDUIT À DES CIRCUITS DE FINANCEMENT INUTILEMENT COMPLEXES
1. France 2030 : quand il devient nécessaire de créer un comité de pilotage et un comité d'amélioration continue
La gestion du plan France 2030 illustre de manière évidente la complexité administrative qui peut résulter de la multiplication des structures et des agences, pour un bénéfice incertain.
Le plan France 2030 a succédé aux programmes d'investissements d'avenir (PIA) et consacre des moyens considérables, s'élevant au total à 54 milliards d'euros256(*), au développement de projets innovants. Ces projets sont mis en oeuvre par des entreprises industrielles, des organismes de recherche, des établissements publics ou des collectivités territoriales : à la fin du premier semestre 2024, 4 900 structures avaient bénéficié des aides, dont, en proportion du montant d'aide accordée, 34 % de grandes entreprises, 22 % d'organismes de recherche, collectivités et établissements publics et 19 % de petites et moyennes entreprises257(*).
Si les sommes versées proviennent toutes de crédits budgétaires, elles ne sont pas distribuées directement par l'État, mais par quatre organismes désignés comme opérateurs du plan parmi ceux qui avaient été sélectionnés en 2010 lors du lancement des PIA258(*), à savoir l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), l'Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
Ces opérateurs sont placés chacun sous la tutelle de ministères métier pour leurs autres activités259(*), mais leurs activités dans le cadre de France 2030 font l'objet d'une convention avec un organisme créé ad hoc, le secrétariat général pour l'investissement (SGPI), qui est placé sous l'autorité du Premier ministre. Les quatre opérateurs lancent des appels à projets ou des appels à manifestation d'intérêt sur la base des instructions et priorités définies par le SGPI, en lien avec les ministères concernés. La décision d'investissement est toutefois prise par le Premier ministre.
L'État entretient ainsi des relations multiples avec chacun de ces opérateurs, d'une part par l'intermédiaire des ministères chargés de leur tutelle (métier ou financière), d'autre part par le SGPI qui sélectionne, pour chaque régime d'aide, l'opérateur le plus approprié.
Le SGPI ne joue toutefois, selon ses propres mots, qu'un rôle de « chef d'orchestre », vis-à-vis des opérateurs comme des autres ministères.
S'agissant des opérateurs, ceux-ci, selon les réponses apportées au questionnaire du rapporteur, contribuent activement à la conception des dispositifs d'aide, alors que, dans la perspective de l'État stratège décrite précédemment, cette conception devrait relever des ministères eux-mêmes. Selon les mêmes réponses, l'expertise juridique de ces opérateurs est nécessaire pour assurer au mieux le respect des règles d'encadrement des règles d'État au regard des règles européennes, compétence qui, là encore, devrait appartenir pleinement à l'administration centrale.
Quant aux ministères, leur participation est requise à chaque étape du fonctionnement de France 2030, car il faut assurer la cohérence entre les dispositifs soutenus par ce véhicule budgétaire ad hoc et les politiques de droit commun définies et mises en oeuvre par ces ministères, telles que la stratégie nationale bas carbone, la stratégie hydrogène ou les projets de développement du numérique. Certaines de ces politiques font d'ailleurs l'objet d'une coordination interministérielle par une autre structure qui est le secrétariat général à la planification écologique (SGPE).
Ces ministères sont donc associés au SGPI et aux opérateurs dans le cadre d'un comité de pilotage ou comité stratégique pour chaque action majeure de France 2030, soit 14 comités de pilotage au total260(*). En outre un comité d'amélioration continue a été mis en place entre les mêmes acteurs afin d'évoquer les difficultés éventuelles, simplifications ou améliorations qui pourraient être apportées au dispositif.
Exemple de relations entre acteurs du plan France
2030
pour une thématique
échanges
convention
tutelle pour activités
en compte propre
tutelle financière
État
Un comité ministériel de pilotage pour chacune des 14 thématiques France 2030
Ministère
sectoriel
SGPI
Opérateur
Direction du budget
Bénéficiaire
Bénéficiaire
Bénéficiaire
Bénéficiaire
sélectionne et contractualise
Source : commission d'enquête
Dans ces conditions, l'exercice du contrôle par l'administration centrale est dispersé entre les ministères sectoriels et le SGPI, qui a insisté, lors de son audition par la commission d'enquête, sur le fait qu'il avait une relation conventionnelle et non de tutelle avec les opérateurs.
L'existence d'une liste prédéfinie d'opérateurs, dont il n'est pas possible de s'écarter, conduit d'ailleurs occasionnellement le SGPI à sélectionner un opérateur qui n'a pas de réelle compétence sur le domaine envisagé. L'Ademe a ainsi été chargée d'une mission de renouvellement forestier alors que l'opérateur ne disposait pas de cette compétence.
L'Ademe et le renouvellement forestier
L'Ademe a été désigné comme opérateur du secteur forêt-bois dans le cadre du plan France 2030, pour les mesures de soutien à l'aval de la filière dès 2022 et pour les mesures de soutien au renouvellement forestier dès 2023261(*). Le président-directeur général de l'Ademe a ainsi expliqué que, le 31 juillet 2024, le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et l'Ademe avaient signé une convention visant à confier à cet opérateur une mission de souveraineté forestier afin de planter des arbres avant l'automne. L'Ademe a alors recruté en deux mois une équipe de 23 personnes, dont des intérimaires compte tenu de la rapidité du projet.
L'Ademe n'a pas été choisi en raison de ses compétences, mais parce que les mesures du plan France 2030 ne peuvent être confiées qu'à une liste de quatre opérateurs, difficile à modifier car fixée par un décret en Conseil d'État. En conséquence, l'Ademe a pris en charge l'aide pour les propriétés privées, tandis que les fonds transitaient par l'Ademe pour être reversés à l'ONF en ce qui concerne les forêts publiques.
Le dispositif ne s'inscrivant pas dans la logique de France 2030, il y a été mis un terme et il a été repris par le ministère de l'agriculture.
Source : commission d'enquête, à partir de l'audition de l'Ademe et du secrétariat général pour l'investissement
La multiplicité des acteurs se reflète dans la dispersion de l'information sur les projets bénéficiaires.
L'Ademe publie ainsi un jeu de données sur les projets auxquelles elle attribue des aides de France 2030 sur le portail gouvernemental data.gouv.fr262(*) portail sur lequel la Caisse des dépôts publie un jeu de données distinct263(*). L'ANR fait le choix de publier ses jeux de données sur son propre portail de données264(*). Le Gouvernement, pour sa part, présente une liste de projets bénéficiaires, mais l'absence de date de mise à jour et le caractère très limité des informations données indique que cette liste a surtout un objectif de communication265(*).
Au total, l'architecture générale de France 2030 ajoute un acteur supplémentaire, le SGPI, dans un paysage des agences déjà passablement complexe, alors même qu'il connaît nécessairement moins bien ces agences que les ministères qui assurent leur tutelle. Les liens avec cet intermédiaire impliquent nécessairement des coûts de coordination (rédaction de conventions, comités et réunions, etc.) avec de multiples acteurs et politiques sans constituer un gage en termes de transparence sur les opérations financées par l'État.
Le suivi budgétaire est particulièrement difficile car les crédits sortent du budget de l'État selon un calendrier déconnecté du versement des aides par les opérateurs à leurs bénéficiaires. La Cour des comptes souligne les faiblesses du pilotage par le SGPI, qui n'est pas en mesure de mesurer les retours financiers qui sont censés remonter au budget de l'État par les opérateurs, alors que le « retour sur investissement » pour l'État est l'une des justifications d'un plan doté de montants aussi considérables266(*).
Une telle organisation ne saurait constituer un modèle pour l'organisation de futurs systèmes d'aide. Lorsque le recours aux opérateurs s'avère nécessaire pour bénéficier de leur expertise technique ou de leur capacité à ajuster la taille de leurs équipes au traitement de nombreux dossiers, il convient de limiter le nombre des acteurs, côté État, chargés de les orienter et de les contrôler.
Recommandation : Supprimer le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) et confier ses missions aux administrations de tutelle des opérateurs concernés.
À l'avenir, organiser d'éventuels plans d'investissements similaires dans le cadre budgétaire de droit commun, tout en assurant leur traçabilité par des documents budgétaires spécifiques, indiquant l'exécution des crédits par l'État comme par les opérateurs.
2. Le financement de l'OFB et des parcs nationaux : quand une taxe affectée est réaffectée en cascade
Le mode de financement des agences de l'eau, de l'Office français de la biodiversité (OFB) et des parcs nationaux présente des caractéristiques qui relèvent plus de l'histoire que de motifs objectifs.
Les agences de l'eau reçoivent le produit de neuf taxes affectées267(*), pour un montant estimé à 2,2 milliards d'euros en loi de finances pour 2025. Parmi ces taxes, sept sont en relation directe avec la préservation de la ressource en eau et la lutte contre la pollution268(*) alors que deux concernent en fait l'exercice de la chasse (redevances cynégétiques et droit de validation du permis de chasse269(*)). Le produit de ces taxes est réparti entre les six agences de l'eau selon des règles fixées par le code de l'environnement.
Chacune de ces agences reverse toutefois une partie du produit de ces taxes, pour un montant total de 418 millions d'euros en 2025270(*), à l'Office français de la biodiversité (OFB), qui est par ailleurs affectataire d'autres taxes liées à l'exercice de la chasse (droit d'examen et redevance pour délivrance initiale du permis de chasse, pour un montant respectif de 600 et 900 millions d'euros) ainsi qu'à l'énergie éolienne en mer pour un montant de 2,9 millions d'euros271(*).
L'OFB verse à son tour une contribution financière aux établissements publics des parcs nationaux, pour un montant de 74,7 millions d'euros272(*).
Schéma de financement par taxes affectées des agences de l'eau, de l'OFB et des parcs nationaux
Taxes affectées
aux 6 agences
de
l'eau : 2 161 M€
Contribution des
6 agences de l'eau
à
l'OFB : 418 M€
(en millions d'euros)
Contribution de
l'OFB aux 11 parcs nationaux :
74,7 M€
Agence de l'eau
Agence de l'eau
Agence de l'eau
Agence de l'eau
Agence de l'eau
Parcs nationaux
Parcs nationaux
Parcs nationaux
Parcs nationaux
Parcs nationaux
Parcs nationaux
Parcs nationaux
Parc national
Parc national
Parcs nationaux
Parcs nationaux
OFB
Agence de l'eau
État
Source : commission d'enquête, à partir des documents budgétaires et des arrêtés de fixation des contributions
On est ainsi face à un transfert en cascades de crédits qui proviennent pourtant tous de la même source, à savoir l'État sous la forme de taxes affectées. Un schéma plus lisible serait celui où l'ensemble de ces organismes - s'ils restent séparés - recevraient un financement direct de la part de l'État, que ce financement prenne la forme de crédits budgétaires ou de l'affectation du produit ou d'une part du produit d'une taxe. C'est en effet l'État qui décide, par arrêté, du montant précis affecté à chacun d'entre eux et même de l'échéancier de versement en cours d'année et c'est également l'État qui recouvre les taxes et peut donc facilement en distribuer le produit aux établissements concernés.
Les agences de l'eau ont indiqué que, depuis 2023, la contribution des agences de l'eau à l'OFB ne portait plus sur le financement de la dynamique relative à la stratégie nationale biodiversité (SNB), mais uniquement sur des actions relatives à l'eau en outre-mer au titre de la solidarité interbassins.
Ce schéma de financement résulte d'un montage financier contestable. Pour mémoire, l'article 135 de la loi de finances pour 2018 a supprimé la subvention pour charge de services publics (SCSP) dont bénéficiaient auparavant les parcs nationaux et a créé simultanément une contribution annuelle des agences de l'eau au profit, d'une part, de l'Agence française pour la biodiversité (AFB), et, d'autre part, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), deux organismes qui ont été fusionnés par la suite pour former l'OFB. En outre, l'article 137 de la même loi de finances pour 2018 a institué une contribution annuelle de l'AFB au profit des établissements publics chargés des parcs nationaux.
Ce schéma de financement apparaissait, dès sa création, comme inutilement complexe, conduisant à substituer une taxe affectée à une dépense budgétaire de l'État. Le Sénat l'avait d'ailleurs rejeté lors de l'examen du projet de loi de finances, au motif, notamment, que la contribution de l'agence de l'eau au financement de l'AFB et de l'ONFS rompait avec le principe selon lequel « l'eau paye l'eau »273(*).
Recommandation : Rationaliser le schéma de financement des agences de l'eau, de l'Office français de la biodiversité et des parcs nationaux par une attribution directe des crédits aux agences qui les utilisent.
3. Ademe et région : quand un opérateur délègue à un tiers des fonds qu'il a reçus de l'État alors qu'il existe par ailleurs un lien contractuel direct entre l'État et ce même tiers
Un autre exemple de financement à plusieurs étages est la possibilité, introduite par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (loi 3DS), de déléguer aux régions des crédits attribués à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe)274(*).
Sur demande de la région, l'Ademe lui délègue l'attribution de subventions et de concours financiers en matière de transition énergétique et d'économie circulaire prévus au titre de sa contribution au contrat de plan État-Région (CPER). Une « convention de transition écologique régionale », conclue entre l'agence et la région, définit la durée de la délégation, le montant des subventions et concours délégués, les critères d'attribution des aides, les objectifs à atteindre ainsi que les modalités de règlement des charges afférentes à cette délégation.
Lors de son audition devant la commission d'enquête, le président-directeur général de l'Ademe a indiqué que les régions Grand Est, Nouvelle-Aquitaine, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Bretagne avaient fait ce choix.
Or l'Ademe est financée presque exclusivement par des subventions de l'État275(*), au point qu'il est d'ailleurs permis de s'interroger sur le statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC) attribué à un organisme qui ne perçoit presque pas de recettes propres.
En conséquence, la délégation de ces crédits aux régions revient à transférer de l'Ademe aux régions des fonds auparavant transférés par l'État à l'Ademe, alors que ces fonds pourraient aussi bien être transférés directement de l'État à la collectivité régionale. La convention serait alors signée par l'État et non par une agence et s'articulerait plus naturellement avec le CPER. Elle pourrait même en constituer un simple volet, réduisant ainsi les coûts et les délais induits par la négociation, la conclusion et le suivi d'une convention séparée, tout en donnant aux services de l'État, notamment au niveau du préfet de région, une meilleure visibilité sur l'action respective de l'État et des collectivités en matière de transition écologique.
Il existe d'autres systèmes de délégation de gestion d'aides dans lesquels c'est l'État, et non l'agence, qui contractualise avec l'autorité locale.
S'agissant de la délégation des aides à la pierre relative au logement social, bien que les règles générales de répartition de celles-ci soient définies au niveau national par un établissement public spécifique276(*), l'attribution au niveau local peut être déléguée à une intercommunalité ou au département par une convention signée par celui-ci avec l'État277(*). Les aides en faveur de l'habitat privé, pour leur part, peuvent faire l'objet d'une délégation de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) à l'intercommunalité, mais l'ANAH continuer à en assurer le paiement.
Recommandation : Déléguer directement de l'État aux régions les crédits qui transitent actuellement par l'Ademe.
* 253 Voir l'enquête de l'AMF, « Les relations des communes et des intercommunalités avec la DGFiP », octobre 2024.
* 254 Rapport précité des députés Firmin Le Bodo et Grelier.
* 255 Fonds d'intervention régionale, Rapport annuel 2023.
* 256 34 milliards d'euros ont été votés en loi de finances initiale pour 2022 et 20 milliards d'euros ont été transférés du quatrième PIA au plan France 2030.
* 257 Rapport spécial de Laurent Somon et Thomas Dossus pour la mission « Investir pour la France de 2030 », annexé au rapport général n° 144 (2024-2025), tome III, annexe 17, déposé le 21 novembre 2024.
* 258 Article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 et décret n° 2010-442 du 3 mai 2010 fixant la liste des établissements et sociétés mentionnés à cet article.
* 259 Sauf la Caisse des dépôts et consignations, qui est « placée, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative » ( article L. 518-2 du code monétaire et financier).
* 260 Comité de surveillance des investissements d'avenir, Première évaluation in itinere du plan France 2030, juin 2023, p. 61.
* 261 Gouvernement, Clôture des assises de la forêt et du bois, 16 mars 2022.
* 262 France 2030 - Projets financés par l'Ademe et France 2030 - Partenaires des projets financés par l'Ademe.
* 263 Liste des lauréats "Démonstrateurs ville durable" - France 2030.
* 264 Plateforme des données ouvertes de l'ANR.
* 265 Service d'information du Gouvernement, Lauréats des appels à candidature. Ce site n'indique ni le montant attribué, ni même l'opérateur qui a sélectionné le bénéficiaire. Le jeu de données de l'Ademe donne avec précision le type d'aide attribué et les montants versés.
* 266 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Investir pour la France de 2030 », exercice 2024.
* 267 Ces taxes sont prévues par les articles L. 213-10 à L. 213-10-12 du code de l'environnement.
* 268 Redevance pour obstacle sur les cours d'eau, redevance pour stockage d'eau en période d'étiage, redevance pour la protection du milieu aquatique, redevance pour pollutions diffuses, redevances pour prélèvement sur la ressource en eau, redevances pour pollution de l'eau et redevances pour modernisation des réseaux de collecte.
* 269 Respectivement articles L. 423-6 et R. 423-11 du code de l'environnement.
* 270 Arrêté du 7 février 2025 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Office français de la biodiversité.
* 271 Taxe sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou dans la mer territoriale.
* 272 Arrêté du 17 février 2025 relatif à la contribution financière de l'Office français de la biodiversité aux établissements publics de parcs nationaux pour l'année 2025. La contribution a été instituée par l'article 137 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.
* 273 Voir le rapport de Jean-François Husson, rapporteur spécial des crédits de l'écologie, annexé au rapport général n° 108 (2017-2018), tome III, annexe 11, volume 1, déposé le 23 novembre 2017.
* 274 Article 131-6 du code de l'environnement, résultant de l'article 57 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.