Transparence et évaluation des aides publiques aux entreprises : une attente démocratique, un gage d'efficacité économique - Rapport

B. DES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES MAL DÉFINIES JURIDIQUEMENT MAIS ENCADRÉES PAR LES RÈGLES STRICTES SUR LES AIDES D'ÉTAT

1. Faute de définition transversale en droit interne, des définitions ciblées et multiples des aides aux entreprises fixées le plus souvent au niveau législatif

Il n'existe pas en droit interne de définition unique et transversale des aides publiques, comme l'a confirmé Mme Anémone Cartier-Bresson, professeur de droit public à l'Université Paris Cité, lors de son audition par la commission d'enquête le 4 février 2025.

Il convient toutefois de souligner que le code général des collectivités territoriales prévoit une définition assez large des aides publiques aux entreprises : « Ces aides revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêts, de prêts et d'avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que les conditions du marché »^180(*).

En première analyse, une aide publique à une entreprise désigne le plus souvent un soutien financier, voire un soutien non financier, accordé par une personne publique (État, organisme de sécurité sociale, collectivités territoriales, Union européenne) ou une personne assimilée (personne privée chargée d'une mission de service public) visant à modifier son comportement conformément à des objectifs de politique publique (afin de favoriser la création d'entreprise, l'investissement, l'innovation, l'emploi, la formation, l'export ou encore la transition écologique pour ne prendre que ces exemples).

Les aides publiques peuvent soit encourager des comportements engendrant des externalités positives (comme la recherche et développement) ou lutter contre des externalités négatives (comme la pollution).

Certaines aides publiques peuvent être conjoncturelles en cas de crise (ce fut le cas pendant la crise du covid ou de la crise énergétique liée à la guerre d'agression de la Russie en Ukraine). D'autres aides sont plus durables : elles sont applicables soit pendant une durée limitée (comme le crédit d'impôt en faveur des créateurs de jeux vidéo, applicable jusqu'au 31 décembre 2026^181(*)) soit sans limitation de durée (à l'instar des exonérations de cotisations sociales).

Elles peuvent être accordées automatiquement à une entreprise qui remplit les conditions d'obtention (comme les taux réduits de TVA) ou faire l'objet d'une décision discrétionnaire de l'administration (par exemple en cas d'appel à projets pour une subvention liée à l'innovation).

Comme l'indiquait M. Maxime Combes lors de son audition, les aides publiques aux entreprises constituent le « principal outil dont disposent le législateur et l'exécutif pour influer sur l'économie et la conduire là où il veut l'amener », et constituent à ce titre « un extraordinaire levier pour accompagner la transformation de l'économie française ».

Parmi les aides publiques non financières, également appelées de manière générique « accompagnement en matière économique »^182(*), on distingue :

- le conseil et l'expertise ;

- l'appui (par exemple dans le cadre des incubateurs ou pépinières d'entreprises) ;

- l'intermédiation (mise en relation de l'entreprise avec des organismes publics ou privés appropriés).

Sans viser à l'exhaustivité, le droit interne distingue les principales formes d'aides publiques financières aux entreprises suivantes :

- la subvention (décaissement à « fonds perdu » d'une somme sans contrepartie) ;

- les dépenses fiscales (entraînant un moindre rendement de l'impôt) ;

- la réduction voire l'exonération de cotisations sociales (conduisant à un moindre rendement des cotisations) ;

- la bonification d'intérêt (le taux d'intérêt est inférieur à celui du marché grâce à une prise en charge par un tiers) ;

- le prêt et l'avance remboursable (les prêts sont destinés à être systématiquement remboursés par l'entreprise, à la différence des avances remboursables qui ne seront remboursées intégralement qu'en cas de projet couronné de succès^183(*)) ;

- les garanties (engagement permettant au créancier d'une obligation de se prémunir contre le risque de défaillance du débiteur^184(*)) ;

- les prises de participation dans des entreprises si la personne concernée ne se comporte pas comme un acteur privé normal (ces prises de participation peuvent être ponctuelles ou pérennes, à l'initiative de l'État ou d'une région) ;

- les ventes d'un bien à un prix inférieur à celui du marché (en particulier la vente d'un terrain ou d'immeuble dans les communes).

De manière générale, il n'existe aucune obligation juridique pour une personne publique de créer un régime d'aide à une entreprise. Dans le respect des règles internationales et européennes, des lois et règlements, les personnes publiques et les personnes assimilées fixent librement les conditions d'éligibilité, le montant de l'aide, le cas échéant les contreparties immédiates ou à court et moyen terme exigées du bénéficiaire, ainsi que ses modalités de versement, de contrôle et de remboursement.

La commission d'enquête n'entend pas présenter de manière approfondie le régime juridique de chaque aide publique financière, car cette question a été traitée par le Conseil d'État dans son guide des outils d'action économique, élaboré en 2015 et actualisé récemment. En revanche, la commission d'enquête présentera les principales règles de ces aides financières, ainsi que les enjeux associés à chacune d'elle, avant de rappeler les grandes lignes des aides issues des fonds européens.

a) Les subventions supérieures à 23 000 euros peuvent s'accompagner de contreparties à l'encontre des actionnaires et des mandataires sociaux

(1) La subvention se distingue du marché public

Introduit par l'article 59 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, l'article 9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (loi DCRA) définit ainsi la subvention, applicable aux entreprises comme aux associations :

« Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en oeuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires.

Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent. »

La subvention ne doit donc pas être confondue avec un marché public. Le juge administratif n'hésite pas le cas échéant à requalifier une subvention en marché public s'il constate que la somme versée à l'organisme privé doit être assimilée à une rémunération constituant la contrepartie directe, exclusive et équivalente d'une prestation individualisée.

(2) Toute subvention supérieure à 23 000 euros par an doit donner lieu à la conclusion d'une convention, assortie le cas échéant de conditions portant sur les dividendes ou la rémunération et les avantages des mandataires sociaux

Aux termes de l'article 10 de la loi DCRA^185(*), une convention doit être signée avec l'organisme de droit privé qui bénéficie d'une subvention dépassant 23 000 euros par an^186(*), et définir :

- l'objet de l'aide ;

- son montant ;

- ses modalités de versement ;

- les conditions d'utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ;

- les conditions dans lesquelles l'entreprise peut conserver tout ou partie de la subvention si elle n'a pas été intégralement consommée.

Lorsque la subvention supérieure à 23 000 euros a été versée à une société commerciale, cette convention peut en outre prévoir une clause :

- portant sur le versement de dividendes ;

- ou sur le versement de rémunérations ou avantages de toute nature accordés aux mandataires sociaux.

Cette clause est applicable pendant toute la durée de la convention et jusqu'à trois ans après son terme.

Elle semble toutefois très peu appliquée, dans la mesure où aucun dirigeant auditionné par la commission d'enquête ne l'a évoquée, alors que ce sujet avait été abordé dans le questionnaire préparatoire envoyé systématiquement en amont de chaque audition.

La personne publique qui a accordé une subvention peut émettre un titre exécutoire pour obtenir son remboursement partiel ou intégral si le montant des versements dépasse le montant maximal fixé par la convention. Le montant du remboursement ne peut excéder le montant total des versements effectués par la personne publique depuis le début de la convention.

(3) Les subventions en période de crise

Pendant la crise du covid, un « fonds de solidarité » a été institué afin de verser des « aides financières aux personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales » de la propagation du virus^187(*). Ses conditions de mise en oeuvre ont été précisées par un décret du 30 mars 2020^188(*).

Seules les petites entreprises étaient éligibles : elles devaient notamment compter au plus dix salariés et générer un chiffre d'affaires annuel inférieur à un million d'euros. D'autres conditions étaient prévues, comme leur ancienneté (leur activité devait avoir commencé avant le 1^er février 2020), et une chute du chiffre d'affaires d'au moins 70 % durant la période comprise entre le 1^er mars 2020 et le 31 mars 2020. Les subventions variaient selon la baisse du chiffre d'affaires car elles s'élevaient :

- à un montant forfaitaire de 1 500 euros quand la perte de chiffre d'affaires était supérieure ou égale à 1 500 euros ;

- au montant réel de la perte quand celle-ci était inférieure à 1 500 euros.

Une subvention supplémentaire de 2 000 euros pouvait être versée sous conditions.

Plus récemment, une aide a été instituée afin d'aider les entreprises confrontées à la hausse du coût de l'énergie à la suite de la guerre en Ukraine^189(*). L'aide était accordée à toute entreprise, sans condition de taille de l'effectif, et était plafonnée entre 2 et 150 millions d'euros selon la situation de l'entreprise. De manière générale, les conditions fixées pour l'obtention de cette aide sont sensiblement plus complexes que celles prévues pour le fonds de solidarité pendant la crise sanitaire.

b) Les dépenses fiscales : une volonté ancienne mais inaboutie du législateur d'encadrer leur foisonnement

(1) Une définition complexe car évolutive des dépenses fiscales

Selon l'annexe « Voies et moyens, tome II », qui accompagne chaque projet de loi de finances, les dépenses fiscales sont les « dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la norme, c'est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français »^190(*).

La norme fiscale faisant l'objet d'interprétation évolutive au fil du temps, caractérisée par des « changements de périmètre », un même dispositif peut devenir une dépense fiscale ou au contraire perdre cette qualité. En tout état de cause, les dépenses fiscales ne doivent pas être confondues avec les remboursements, dégrèvements et les dépenses en atténuation de recette.

Les dépenses fiscales classées se définissent comme « les mesures créées avant la parution de l'annexe [précitée] et regardées pour la première fois comme des dépenses fiscales »^191(*).

Le tome II de l'annexe « Voies et moyens » présente notamment les dépenses fiscales portant sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés^192(*).

En pratique, ces dépenses fiscales sont définies par le législateur car aux termes de l'article 34 de la Constitution, lui seul est compétent pour fixer « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

Ainsi, les réductions d'impôt, les crédits d'impôt et les taux réduits de taxe, pour ne prendre que ces quelques exemples, sont fixés uniquement par voie législative.

Il en allait ainsi du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, qui était défini à l'article 244 quater C du code général des impôts (CGI), ou aujourd'hui du crédit d'impôt recherche mentionné à l'article 244 quater B du même code. Quant aux taux réduits de TVA, ils sont définis aux articles 278-0 bis à 279 bis du même CGI.

Comme le relève le Conseil d'État, en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales défini par l'article 72 de la Constitution, celles-ci disposent de ressources, notamment fiscales, définies par le législateur et peuvent fixer l'assiette ou le taux des impositions qui leur sont affectées dans les conditions strictes prévues par la loi, en modulant par exemple un taux au sein d'une fourchette^193(*). Toutefois, M. Xavier Bertrand, président du conseil régional des Hauts-de-France, a considéré, lors de son audition par la commission d'enquête le 11 juin dernier, que les régions ne disposaient d'aucune ressource fiscale à leur discrétion : « Ce dont je souffre aujourd'hui, [...] c'est de n'avoir quasiment aucun levier fiscal. Je peux moduler, à la marge, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et la carte grise. C'est ridicule, mais c'est tout. »

(2) La volonté contrariée du législateur

Comme le relève la Cour des comptes, le nombre de dépenses fiscales ne cesse d'augmenter : les 467 dépenses fiscales recensées dans l'annexe au PLF pour 2024, qui concernent aussi bien les entreprises que les ménages, induisent une diminution des recettes fiscales de l'État estimées à 83,29 milliards en 2024, représentant plus du quart des recettes fiscales de l'État^194(*). En 2016, on comptait 449 dépenses fiscales^195(*), pour un coût de 85,76 milliards^196(*), étant précisé qu'à l'époque le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) pesait lourdement dans les comptes publics^197(*).

Selon les informations fournies par le Gouvernement à la commission d'enquête, on comptait en 2023 pas moins de 255 dépenses fiscales en faveur des entreprises, pour un coût supérieur à 43 milliards d'euros en 2023.

Le législateur a pourtant tenté de longue date de juguler le foisonnement des dépenses fiscales. Ainsi, « la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2009-2012 avait conduit à la mise en place d'un « comité d'évaluation » en vue d'évaluer le stock existant avant le 30 juin 2011 (soit 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales) », de sorte que « 72 % des mesures avaient ainsi été évaluées »^198(*). La Cour des comptes considère que les lois de programmation ont été ensuite moins ambitieuses^199(*), et que « les outils de pilotage des dépenses fiscales n'ont pas permis de réduire le coût des différents dispositifs ni d'en réduire significativement le nombre »^200(*). En particulier, le « plafond prévu par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 est resté inopérant, car non contraignant »^201(*).

La loi de programmation actuelle, applicable à la période 2023-2027^202(*), n'a pas repris d'obligation de plafonnement des dépenses fiscales et se révèle effectivement peu ambitieuse.

D'une part, l'article 6 de la loi se borne à limiter la croissance du montant des dépenses fiscales à 500 millions d'euros chaque année entre 2023 et 2026, puis 1 milliard d'euros en 2027.

D'autre part, l'article 7 tente d'encadrer uniquement les dépenses fiscales nouvelles, c'est-à-dire instituées par une loi promulguée après le 1^er janvier 2024. Leur applicabilité ne peut excéder trois ans. Elles ne peuvent être prorogées que pour une période maximale de trois ans et à la condition d'avoir fait l'objet d'une évaluation, présentée par le Gouvernement au Parlement, des principales caractéristiques des bénéficiaires des mesures, et précisant leur efficacité et leur coût.

La Cour des comptes avait en conséquence manifesté un sentiment d'insatisfaction face à ce cadre juridique peu contraignant : « Si la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023-2027 porte notamment l'ambition d'un renforcement de l'évaluation et du plafonnement de l'évolution des dépenses fiscales, les instruments dont elle se dote afin d'y parvenir demeurent encore modestes et gagnent à trouver rapidement une traduction opérationnelle »^203(*).

c) Les réductions et exonérations de cotisations sociales employeurs se sont multipliées au risque de l'illisibilité

Le rapporteur entend présenter l'historique des allègements de cotisations sociales et les justifications données par les gouvernements successifs. Cette présentation ne signifie pas qu'il partage les objectifs de ces réformes, comme il a souvent eu l'occasion de l'indiquer lors des auditions de la commission d'enquête. Le rapporteur est convaincu que les cotisations sociales ne sont pas une « charge » pour les entreprises, comme certains chefs d'entreprise le pensent, mais un ensemble de droits précieux pour les salariés et un levier pour la croissance de l'économie française.

(1) Un empilement des allègements généraux de cotisations employeurs

Afin de limiter le « coût du travail » et de renforcer la compétitivité des entreprises, les allègements de cotisations employeurs ont été plébiscités dès le début des années 1990, et se sont empilés depuis. En multipliant les périmètres et les cotisations visées par ces exonérations, le législateur a in fine réduit la lisibilité du financement de la protection sociale.

Courbe des allègements généraux de cotisations sociales patronales

Source : Annexe PLFSS pour 2025

• La réduction générale de cotisations sur les bas salaires constitue la première et principale mesure en matière de cotisations sociales, et se concentrait initialement uniquement sur les travailleurs rémunérés au niveau du Smic. Dès 1993, les cotisations d'allocations familiales ont ainsi été supprimées^204(*) entre 1 et 1,1 Smic, puis réduites de moitié jusqu'à 1,2 Smic. Cette logique de réduction du coût du travail peu qualifié a été étendue jusqu'à 1,6 Smic en 2003 avec les allègements dits « Fillon »^205(*).

Synthèse des allègements généraux de cotisations sociales successifs

Date	Dispositif	Allègement	Périmètre
1995	« Ristourne Juppé »^206(*)	Modifie l'allègement de 1993 avec une exonération de cotisations sociales patronale dégressive pouvant aller jusqu'à 18,2 %	Jusqu'à 1,33 puis 1,3 Smic
2000	Accompagnement de la réduction du temps de travail^207(*)	Dispositif additionnel d'exonération dont le taux maximal est de 26 % pour les entreprises réduisant leur temps de travail	Jusqu'à 1,8 Smic
2003	Allègements Fillon^208(*)	Fusion des dispositifs préexistants en une réduction unique avec un taux maximal d'exonération de 26 %	Jusqu'à 1,6 Smic
2014	Allègements généraux dits « zéro charge Urssaf au niveau du Smic »^209(*)	Extension du champ des cotisations concernées par le taux maximal à la somme des taux des cotisations maladie, vieillesse, famille, AT-MP (part hors accidentalité), de la contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL) et de la contribution solidarité autonomie (CSA)	Jusqu'à 1,6 Smic
2019	Extension des exonérations hors champs du champ des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss)^210(*)	Extension du champ de cette réduction générale aux cotisations de retraite complémentaire et aux contributions patronales d'assurance chômage	Jusqu'à 1,6 Smic

• L'exonération de cotisations d'assurance maladie, parfois appelée « bandeau maladie », a succédé au dispositif du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) qui avait été mis en place en 2012 pour améliorer la compétitivité des entreprises et favoriser l'emploi^211(*). Ce crédit d'impôt représentait d'abord 4 %, puis 6 % à partir du 1^er janvier 2014, de la masse salariale en dessous de 2,5 Smic, avant d'être porté à 7 % le 1^er janvier 2017.

La complexité de ce crédit d'impôt a conduit à le transformer à compter de 2019 en une réduction pérenne de cotisations sociales d'assurance maladie à due concurrence, soit 6 points, en dessous de 2,5 Smic^212(*).

• L'exonération de cotisations d'allocations familiales, aussi appelée « bandeau famille », devait initialement concourir à la création d'emploi prévue dans le cadre du « Pacte de responsabilité et de solidarité » mis en place en 2014^213(*). Cet allègement, applicable depuis 2016, a pris la forme d'une réduction du taux de cotisations d'allocations familiales de 1,8 point pour les salariés dont la rémunération annuelle n'excède pas 3,5 Smic.

En cumulé, ces allègements successifs ont abouti à ce que la part des cotisations sociales sur un salaire au niveau du Smic soit très faible, de l'ordre de 6,9 % aujourd'hui, contre 42,6 % en 1991.

Évolution des taux effectifs de prélèvement à la charge des employeurs
pour une rémunération équivalente au Smic

Source : Direction de la sécurité sociale

Le cadre organique des exonérations de cotisations sociales

Afin de limiter les conséquences des exonérations de cotisations sociales sur le financement de la sécurité sociale, le législateur a entendu les encadrer au niveau organique.

La loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale^214(*) a mis en place un principe général de « compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée »^215(*) de l'exonération de cotisations de sécurité sociale, qu'elle soit totale ou partielle. Les seules exonérations qui ne sont pas concernées par cette compensation sont donc antérieures à 1994, ou doivent être explicitement mentionnées dans la loi.

Par ailleurs, l'article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale, créé à l'initiative d'une proposition de loi du député Thomas Mesnier en 2022^216(*), confère aux lois de financement de la sécurité sociale le monopole des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales de plus de trois années.

(2) De multiples régimes d'exonération de cotisations employeurs spécifiques à certains secteurs

Des régimes d'exonérations de cotisations sociales patronales spécifiques viennent s'ajouter aux allègements généraux.

Ces régimes spécifiques concernent d'abord les éléments complémentaires de rémunération, tels que l'intéressement et la participation, la prévoyance et la retraite complémentaire ainsi que les accessoires de salaires (titres restaurants, chèque vacances ou services à domicile). La prime pour le partage de la valeur (PPV)^217(*) fait également l'objet d'un régime social favorable.

Par ailleurs, il existe des exonérations spécifiques pour certaines zones géographiques. C'est le cas du dispositif pour les employeurs d'outre-mer (Lodéom) ou des régimes propres aux zones de revitalisation rurale (ZRR)^218(*), aux bassins d'emploi à redynamiser (BER), aux zones franches urbaines ou de restructuration de la défense (ZRD).

Des régimes spécifiques existent également pour certains secteurs d'activité, comme pour les travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi (Tode) ou pour l'aide à domicile.

Enfin, une exonération spécifique a été mise en place par la loi du 21 août 2007^219(*) sur les heures supplémentaires.

· Lors de son audition, le 22 octobre 2024, par la commission des affaires sociales du Sénat à l'occasion de la publication du rapport dont il était co-rapporteur sur les allègements de cotisations patronales^220(*), M. Antoine Bozio a souligné à quel point la multiplication des régimes d'exonérations a abouti à une architecture illisible :

« La situation actuelle est marquée par une complexité considérable. À titre d'exemple, lorsque j'ai échangé avec la direction de la sécurité sociale pour voir comment nous pourrions simplifier le barème [d'exonérations], cette dernière m'a répondu (...) qu'il en existait des milliers. À ma demande, ce chiffre a été précisé : il existe 1,7 milliard de combinaisons de barèmes possibles ! Il existe en particulier 3 066 définitions différentes de l'assiette des cotisations sociales, et 18 barèmes d'allègements de cotisations sociales, dont la pente varie. »

d) Les autres aides publiques aux entreprises relèvent souvent du pouvoir réglementaire

Chaque dispositif d'aide publique aux entreprises est institué par un texte spécifique, le plus souvent un acte administratif individuel ou une convention.

Ainsi, les aides versées par les collectivités territoriales donnent souvent lieu à la conclusion de conventions (par exemple lors de la vente d'un terrain à un prix inférieur à celui du marché) ou à l'édiction d'un acte administratif individuel.

S'agissant des prêts garantis par l'État (PGE), ils ont été institués par la loi^221(*) mais précisés par un texte réglementaire^222(*).

Certains prêts bonifiés ont été instaurés par la loi, et précisés par décret, par exemple pour les entreprises qui n'ont pas pu bénéficier d'un PGE et avaient des besoins de liquidité à la suite de la guerre en Ukraine^223(*).

Dans le secteur de l'agriculture, des prêts bonifiés ont été pris sur le fondement d'un règlement européen et mis en oeuvre par décret^224(*).

e) Les aides issues des fonds européens sont régies par des règlements européens spécifiques et un règlement commun

(1) Présentation générale des fonds européens

L'Union européenne (UE), par l'intermédiaire de la Commission européenne, accorde des subventions à un certain nombre de bénéficiaires, dont les entreprises^225(*), pour mettre en oeuvre des projets ou des activités en rapport avec les politiques publiques de l'Union européenne.

Ces subventions accordées par l'UE répondent aux grandes orientations européennes définies dans la programmation budgétaire pluriannuelle de l'UE sur sept ans, dite « cadre financier pluriannuel » (CFP).

Les aides aux entreprises participent à la compétitivité pour la croissance et l'emploi, ainsi qu'à la cohésion économique, sociale et territoriale, qui sont deux des sept rubriques de crédits d'engagement du CFP actuel : en l'espèce, il s'agit de la première rubrique « Marché unique, innovation et numérique » et de la seconde « Cohésion, résilience et valeurs » (dont la sous-rubrique « 2a Cohésion économique, sociale et territoriale »).

Ces subventions, appelées « fonds européens », s'organisent en programmes qui, compte tenu de la diversité des domaines couverts, répondent chacun à des conditions spécifiques. Ils obéissent toutefois à quelques « grands principes »^226(*) :

- le cofinancement : les fonds européens sont, en grande majorité, un complément de financement de projet, excepté dans quelques cas particuliers comme dans la recherche et le développement (R&D). Le taux maximal d'aide publique est fixé à 50 % pour les grandes entreprises ;

- l'absence de rétroactivité des fonds : les subventions européennes ne peuvent être accordées rétroactivement à des actions achevées ;

- l'aide à la compensation : les aides ne visent qu'à équilibrer financièrement une opération donnée, sans pouvoir conduire à un profit pour leurs bénéficiaires.

(2) Gestion directe versus gestion partagée

Malgré la diversité des fonds, une classification majeure est retenue en fonction des modalités de gestion : les fonds européens en gestion directe, et ceux en gestion partagée.

La gestion directe est administrée par la Commission européenne ou ses agences, assurant une mise en oeuvre centralisée des programmes.

La gestion partagée, en revanche, implique une collaboration entre la Commission et les autorités nationales ou régionales, permettant une adaptation locale des initiatives financées.

Ces deux approches sont censées permettre une administration flexible et efficace des fonds en fonction des besoins spécifiques et des priorités de l'Union européenne.

Enfin, la gestion indirecte consiste à confier à un pays extérieur à l'Union européenne ou à une organisation internationale la gestion de fonds européens.

(3) Les règles des fonds européens en gestion partagée

Comme l'a souligné Mme Anémone Cartier-Bresson, professeur de droit public à l'Université Paris Cité, lors de son audition par la commission d'enquête le 4 février 2025, les fonds européens « relèvent non pas d'une approche concurrentielle, mais d'une approche d'efficience des aides, dans le respect du budget de l'Union » et sont administrés dans le cadre d'une « gestion décentralisée ».

Au début de chaque période de programmation budgétaire pluriannuelle, un règlement européen, dénommé « règlement portant sur les dispositions communes » (RPDC), établit un certain nombre de règles communes pour l'utilisation des principaux fonds structurels européens suivants :

- le fonds européen de développement régional (Feder) ;

- le fonds social européen plus (FSE+) ;

- le fonds de cohésion (FC) ;

- le fonds pour une transition juste (FTJ) ;

- le fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (Feampa).

Pour la programmation 2021-2027, il s'agit du règlement (UE) n° 2021/1060 du 24 juin 2021, adopté sur la base de l'article 177 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) relatif à la politique régionale.

Ce règlement vise à améliorer la coordination et à harmoniser la mise en oeuvre de ces fonds entre les États membres, dont une partie est allouée aux entreprises. Par exemple, le règlement précise que les États membres doivent élaborer des stratégies de développement qui sont alignées avec les objectifs de l'UE et qu'ils doivent mettre en place des mécanismes de suivi et d'évaluation pour garantir que les fonds sont utilisés efficacement et atteignent leurs objectifs.

Des règlements spécifiques viennent préciser les modalités particulières de mise en oeuvre de chaque fonds. À titre d'exemple, le règlement (UE) 2021/1057 du 24 juin 2021 fixe les objectifs du FSE+^227(*), son budget pour la période 2021-2027, les règles de sa mise en oeuvre, les formes de financement de l'UE et les règles d'octroi de ce financement.

D'autres règlements particuliers peuvent modifier le RPDC en cours de programmation. C'est le cas du règlement (UE) 2021/1059, relatif à l'objectif de « Coopération territoriale européenne » (Interreg), également connu sous le nom de règlement CTE, ou plus récemment du règlement modificatif (UE) 2024/795 du 29 février 2024 établissant la plateforme « Technologies stratégiques pour l'Europe » (STEP) à partir de fonds européens existants, afin de financer des projets renforçant la souveraineté et la sécurité de l'UE.

De nouveaux règlements européens, dont celui sur les dispositions communes, viendront remplacer ceux en vigueur lors de l'adoption du prochain cadre financier pluriannuel 2028-2034. Ils feront partie du paquet relatif au cadre financier pluriannuel pour l'après-2027, qui doit être présenté par la Commission européenne à l'été 2025 et adopté au plus tard le 31 décembre 2027, date limite de la programmation budgétaire actuelle.

(4) Les règles des fonds européens en gestion directe

Les fonds européens en gestion directe sont des instruments financiers administrés directement par la Commission européenne ou par des agences exécutives de l'Union européenne.

Ils sont souvent utilisés pour des programmes nécessitant une approche uniforme et cohérente à travers l'UE, tels que les projets de recherche et d'innovation ou les initiatives environnementales.

En outre, ils se distinguent des fonds européens en gestion directe en ce qu'ils constituent des programmes attribués « au mérite » et à « l'excellence ». En d'autres termes, les États membres sont en concurrence entre eux sur les appels à projet pour l'attribution des fonds, à rebours des fonds structurels qui sont des fonds pré-alloués aux États membres, sans risque d'être réattribués à un autre État membre.

Aujourd'hui, en vertu du cadre financier pluriannuel 2021-2027, 29 fonds européens, pour un montant total de 227,6 milliards d'euros (hors action extérieure) sont administrés en gestion directe, dont notamment les programmes Horizon Europe (représentant à lui seul 40 % du montant total), Erasmus+ ou encore les programmes de Mécanismes pour l'interconnexion en Europe (MIE) pour le numérique, l'énergie ou bien les transports.

La Commission européenne est entièrement responsable du processus de sélection des projets et de conventionnement, ainsi que du suivi, du contrôle et du paiement. Chaque fonds européen en gestion directe dispose d'une base juridique propre par le biais de règlements^228(*). Des articles du Traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) justifient l'action directe de l'UE dans le domaine de la recherche (articles 173, 182 et 183) ou bien des infrastructures de transport (articles 170 à 172).

Le fonds Horizon Europe

Horizon Europe est le programme-cadre de l'UE pour la recherche et l'innovation, doté d'un budget de 95,5 milliards d'euros pour la période 2021-2027, soit le plus important programme de recherche financé par l'Union européenne.

Le pilier 3 du programme (13,5 milliards d'euros) cible principalement les entreprises.

Lors du précédent programme, « Horizon2020 », les équipes de recherche françaises ont bénéficié en moyenne de 1,1 milliard d'euros par an, faisant de la France le troisième pays bénéficiaire de ces aides européennes^229(*).

(5) Le cas particulier des aides européennes via le plan de relance « Next Generation EU »

Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 est marqué par l'intégration inédite du fonds « Next Generation EU » (NGEU), un instrument temporaire de relance, d'un montant d'environ 800 milliards d'euros (réparti à parts égales entre des prêts et des subventions).

Le plan de relance NGEU consiste en une injection massive de liquidités dans les économies des États membres par l'intermédiaire de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), en échange de l'engagement pris par chaque État membre de tenir un plan de réformes. Pour bénéficier d'un soutien au titre de la FRR, les gouvernements nationaux ont présenté des plans nationaux pour la reprise et la résilience (PNRR), décrivant les réformes et les investissements à mettre en oeuvre d'ici la fin de l'année 2026, assortis de jalons et de cibles. La Commission n'a versé les subventions, par tranches, que lorsqu'un certain nombre de jalons et de cibles prévus dans le plan avait été atteint.

Les entreprises françaises, dont les grandes entreprises, ont pu massivement bénéficier de ces aides européennes. Parmi les cent premiers bénéficiaires du Plan national de relance et de résilience (PNRR) de la France figurent par exemple les sociétés Lafarge Ciments (19 millions d'euros), ArcelorMittal Méditerranée (15 millions d'euros), Arkema (14,5 millions d'euros) ou encore Orange (13 millions d'euros)^230(*).

Le plan national de reprise et de résilience de la France

Le plan national de reprise et de résilience de la France est doté d'un budget total de 40,3 milliards d'euros en subventions uniquement.

Le 27 mai 2025, la Commission européenne a effectué un quatrième versement de subventions, s'élevant à 3,26 milliards d'euros (nets des préfinancements), dans le cadre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Ce paiement fait suite à des évaluations positives et à l'approbation du Comité économique et financier du Conseil de l'Union européenne.

Le versement couvre 7 étapes clés et 10 cibles, portant sur l'efficacité énergétique, les transports durables, la numérisation, les infrastructures culturelles et de santé, ainsi que des réformes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à améliorer la qualité des dépenses publiques.

Avec ce dernier versement, le montant total déjà versé s'élève à 34,13 milliards d'euros.

En 2026, la France soumettra une cinquième et dernière demande de paiement afin de mobiliser la totalité des 40,3 milliards d'euros alloués par le plan de relance européen.

2. Une multitude d'acteurs octroient des aides publiques aux entreprises

a) Au niveau national, les ministères sont concurrencés par différents acteurs institutionnels

Aux termes de l'article 74 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les ministres sont « seuls ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, pour les crédits mis à leur disposition ». Par conséquent, ils sont compétents pour attribuer des subventions à partir des enveloppes budgétaires ouvertes en loi de finances.

En application de l'article 1^er du décret n° 2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet, le préfet de région ou de département « peut déroger à des normes arrêtées par l'administration de l'État pour prendre des décisions non réglementaires relevant de sa compétence dans les matières suivantes : / 1° Subventions, concours financiers et dispositifs de soutien en faveur des acteurs économiques (...). Cette dérogation doit prendre la forme d'un arrêté motivé et respecter les conditions cumulatives suivantes :

- existence d'un motif d'intérêt général et de circonstances locales ;

- allègement des démarches administratives, réduction des délais de procédure ou accès facilité aux aides publiques ;

- compatibilité avec les engagements européens et internationaux de la France ;

- préservation des intérêts de la défense ou de la sécurité des personnes et des biens, et absence d'atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé.

La commission d'enquête constate qu'il existe parfois une concurrence regrettable entre ministères en matière de soutien aux entreprises en raison d'un défaut de coordination. Lors de son audition le 3 mars 2025, Mme Mathilde Lignot-Leloup, présidente de section de la première chambre de la Cour des comptes, a en effet déclaré que « l'octroi d'aides aux entreprises pendant la crise énergétique a aussi mis en lumière la nécessité de renforcer la coopération des administrations chargées de l'économie et de l'énergie, dès lors qu'elles conçoivent et mettent en oeuvre des aides qui visent un objectif identique et concernent les mêmes entreprises avec des instruments différents. Je pense au soutien aux entreprises énergo-intensives mis en oeuvre à la fois par le ministère chargé de l'industrie et le ministère chargé de l'énergie. »

La cohérence dans la répartition des aides entre ministères et acteurs institutionnels est en outre parfois problématique. Par exemple, les aides en matière de soutien à l'export sont gérées par la direction générale du Trésor et Business France^231(*).

b) Au niveau local, les régions ont le monopole de principe des aides aux entreprises, mais doivent composer avec d'autres collectivités territoriales

(1) Le monopole de principe des régions pour les aides aux entreprises

Jusqu'en 2014, la répartition des rôles entre collectivités territoriales en matière d'intervention économique était régie par la clause de compétence générale et l'intérêt à agir de chaque collectivité concernée.

Une clarification des compétences des collectivités territoriales a été apportée par la loi du 27 janvier 2014 dite loi MAPTAM^232(*) et la loi du 7 août 2015 dite loi NOTRe^233(*).

Responsable, sur son territoire, de la « définition des orientations en matière de développement économique »^234(*), la région doit élaborer un « schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation »^235(*), qui définit notamment « les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional ».

Le conseil régional est « seul compétent pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides aux entreprises dans la région », mais de nombreuses exceptions sont prévues dans le code général des collectivités territoriales (voir infra)^236(*).

Le schéma doit donc organiser la complémentarité des actions menées par la région en matière d'aides aux entreprises avec celles initiées par les autres collectivités territoriales et leurs groupements^237(*).

Seul le conseil régional peut accorder des aides à des entreprises en difficulté, sous réserve que la protection des intérêts économiques et sociaux de la population l'exige, et sans préjudice des compétences de l'État (le Comité interministériel de restructuration industrielle et la Banque de France par exemple). Les modalités de versement des aides et les mesures qui en sont la contrepartie doivent faire l'objet d'une convention entre la région et l'entreprise. En outre, « en cas de reprise de l'activité ou de retour à meilleure fortune, la convention peut prévoir le remboursement de tout ou partie des aides de la région ». Lors de son audition par la commission d'enquête le 11 juin dernier, M. Xavier Bertrand, président du conseil régional des Hauts-de-France, a indiqué qu'il avait « mis en place des dispositifs spécifiques tels que le Fonds 1^er secours et Hauts-de-France Prévention. Ces outils ne visent pas tant le retournement que le traitement des difficultés immédiates que peuvent rencontrer les entreprises, notamment en lien avec les tribunaux de commerce. »

Le conseil régional doit établir au plus tard le 30 mars un rapport relatif aux aides et régimes d'aides mis en oeuvre sur son territoire au cours de l'année précédente, recensant ainsi toutes les aides octroyées par les autres collectivités territoriales^238(*). Ce rapport doit en évaluer les « conséquences économiques et sociales » et donner lieu à un débat devant le conseil régional. Il est également remis au préfet^239(*), afin de permettre au Gouvernement de notifier à la Commission européenne les aides relevant du régime des aides d'État^240(*) (voir infra).

(2) Le rôle mineur des départements

Le département ne peut pas participer au financement des aides régionales^241(*).

Il peut en revanche obtenir délégation de la part des communes, de la métropole de Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en matière d'investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d'immeubles (voir infra)^242(*).

Le département peut en outre verser des subventions ciblées dans deux domaines :

- l'exploitation de petites salles de cinéma^243(*) ;

- les activités de production, de commercialisation et de transformation de produits agricoles, de produits de la forêt ou de produits de pêche^244(*).

Dans sa réponse au questionnaire du rapporteur, l'Association des départements de France indique que le département « peut, in fine, exclusivement dans le cadre d'une convention avec la région, octroyer des aides aux entreprises agricoles, forestières et halieutiques. Le département apporte également des aides à l'installation et au maintien des professionnels de santé dans les zones où l'offre de soins est insuffisante, des aides aux vétérinaires pour la protection de la santé publique ou encore un appui aux entreprises après une catastrophe naturelle ».

D'autres compétences ont également été identifiées par la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2023^245(*) :

« Le département est également compétent pour contribuer au financement des projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande. Il peut, pour des raisons de solidarité territoriale et lorsque l'initiative privée est défaillante ou absente, contribuer au financement des opérations d'investissement en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par des communes ou des EPCI. »

(3) Le rôle des métropoles

La métropole de Lyon peut participer au financement des aides régionales^246(*).

Elle peut également octroyer ces aides par délégation de la région^247(*).

La métropole de Lyon a la compétence de principe pour octroyer des aides sur son territoire en matière d'investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d'immeubles^248(*).

Toute métropole, et pas seulement celle de Lyon, peut verser des subventions aux organismes qui participent à la création ou à la reprise d'entreprises^249(*).

(4) Le rôle cantonné des communes

C'est la commune qui a la compétence de principe pour octroyer des aides en matière d'investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d'immeubles^250(*). Il en va de même des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et de la métropole de Lyon.

Comme l'indique la direction générale des collectivités locales, cette compétence était à l'origine limitée à des « rabais sur le prix de vente ou de location de bâtiments »^251(*). La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a permis « l'octroi de subventions aux entreprises pour la location, l'acquisition, la construction ou la rénovation de bâtiments ». La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a étendu cette compétence aux « prêts, avances remboursables et crédits-baux ».

Désormais, le droit en vigueur prévoit que les aides du bloc communal regroupent les subventions, des rabais sur le prix de vente, des locations ou des locations-ventes de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés, des prêts, des avances remboursables ou des crédit-bail à des conditions plus favorables que celles du marché^252(*).

En outre, des aides immobilières peuvent être octroyées sur le fondement des dispositifs sectoriels suivants :

- subventions à des entreprises existantes ayant pour objet l'exploitation ou la création de petites salles de cinéma^253(*) ;

- subventions à des établissements existants ayant pour objet la vente au détail de livres neufs^254(*) ;

- installation et maintien de professionnels de santé dans les zones sous-denses en offre de soins^255(*) ;

- aide aux vétérinaires qui contribuent à la protection de la santé publique et assurent la continuité des soins aux animaux d'élevage^256(*).

La région peut également déléguer sa compétence aux communes en matière de création ou de reprise d'entreprises^257(*).

Lors de son audition par la commission d'enquête le 11 juin dernier, M. Xavier Bertrand, président du conseil régional des Hauts-de-France, a indiqué que les communes « ont la plupart du temps délégué la compétence économique aux intercommunalités - communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines ou métropoles », précisant que « les seules collectivités avec lesquelles nous partageons véritablement notre action sont les intercommunalités, en particulier en ce qui concerne le foncier, qui constitue bien souvent l'élément clé de leur intervention ».

(5) Un cadre juridique complexe entraînant un défaut de pilotage régional et un manque de coordination avec l'État

À l'issue de la présentation des compétences des collectivités territoriales en matière d'aides publiques aux entreprises, la commission d'enquête ne peut que partager le constat de la Cour des comptes qui déplorait, dans son rapport annuel de 2023, le « chantier inachevé de la clarification des compétences »^258(*). De fait, le monopole de principe des régions pour octroyer des aides publiques aux entreprises souffre plusieurs exceptions, au profit essentiellement du bloc communal (communes et EPCI), et il est assorti de nombreuses possibilités de délégation de compétences, tandis que la compétence « tourisme » est partagée entre la région, le département et le bloc communal.

Le cadre juridique actuel entraîne un défaut de pilotage régional des aides publiques aux entreprises octroyées par les collectivités territoriales et un manque de coordination avec l'État.

À lui seul, le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation n'est pas en mesure de conférer une cohérence d'ensemble aux aides publiques aux entreprises versées par les collectivités territoriales, compte tenu du cadre juridique actuel. La loi ne précise pas si ses « orientations » concernent uniquement la région ou toutes les collectivités territoriales, étant rappelé que le schéma n'a pas de caractère prescriptif^259(*). Comme le relève la Cour des comptes, si le schéma est adopté après échanges avec les élus locaux au sein de la conférence territoriales de l'action publique (CTAP), les débats « sont un exercice sans autre valeur que la validation formelle »^260(*) du schéma.

La faiblesse du schéma régional n'est pas compensée par le fait que la moitié des EPCI ont conclu des conventionnements avec les régions métropolitaines^261(*), ni par l'existence d'un accord-cadre conclu en 2016 entre l'Assemblée des communautés de France (AdCF) et Régions de France, dont l'un des objectifs était de mieux articuler les compétences des acteurs locaux en matière d'aides aux entreprises, justifiant le constat sévère de la Cour des comptes : « Les SRDEII et les conventions entre collectivités n'ont pas permis de pallier la complexité de l'organisation des compétences, même s'ils ont pu, dans certains cas, renforcer la coordination de l'action économique des régions, des métropoles et des EPCI ».

S'agissant de la coordination de l'action des régions avec l'État, la Cour des comptes a relevé qu'elle restait perfectible malgré les progrès récents, la conduisant à réitérer « sa recommandation de pérenniser les modalités de coordination entre l'État et les collectivités territoriales apparues les plus efficaces lors de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir (PIA), du plan d'urgence et du plan de relance »^262(*). Force est en effet de constater que les aides versées par les régions sont souvent redondantes avec celles octroyées par l'État. Lors de son audition par la commission d'enquête le 22 avril dernier, Mme Carole Delga, présidente du conseil régional d'Occitanie, a déploré « l'organisation des services de l'État » qui devrait « être revue pour optimiser la dépense publique, notamment en matière d'aides à l'emploi et à la réindustrialisation, ainsi que pour la reconquête de la souveraineté industrielle », et dont « le fonctionnement en silo à l'échelle de l'État est particulièrement préjudiciable ». Elle a reconnu que les présidents de conseil régional devaient souvent « contrer des initiatives qui n'auraient pas été concertées », et qu'elle veillait constamment à éviter « les doublons entre les aides régionales et étatiques » grâce à « un dialogue hebdomadaire avec le Secrétariat général pour les affaires régionales ».

M. Éric Lombard, ministre de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, a fait état de ses échanges réguliers avec les présidents de conseil régional lors de son audition le 15 mai dernier devant la commission d'enquête : « Nous essayons de nous coordonner au maximum. Un président d'une grande région industrielle m'a envoyé un message il y a quelques jours précisément pour discuter de cette coordination sur les aides. »

Lors de son audition le 11 juin dernier, M. Xavier Bertrand, président du conseil régional des Hauts-de-France, s'est lui aussi montré très critique à l'encontre de l'État. Il a en effet estimé que « lors du plan France Relance, mis en place après la crise covid, le sentiment dominant a été que l'État cherchait à agir au maximum de son côté, sans réellement associer les régions, alors qu'il aurait été possible de faire autrement ». Il reconnaît que dans le cadre du plan France 2030, les relations entre l'État et les collectivités territoriales sont plus apaisées : « France 2030, sous l'autorité de M. Bruno Bonnell, veille à respecter la place, les compétences et les projets des collectivités locales - c'est en tout cas vrai pour la région des Hauts-de-France ».

Lors de son audition le 17 juin 2025, M. Emmanuel Besnier, président-directeur général de Lactalis, a pointé du doigt l'hétérogénéité des décisions d'attribution d'aides au sein d'une même région : « Je pourrais citer l'exemple de deux sites industriels du groupe, distants de seulement 30 kilomètres, situés dans une même région. Sur la même année, l'un a bénéficié d'une aide à l'investissement, l'autre non, pour des raisons strictement administratives. Cette situation nuit à l'attractivité du territoire. » Il a ajouté que « dans certains cas, le pouvoir discrétionnaire au niveau régional peut porter à confusion », concluant que « si nous voulons une politique industrielle lisible, cohérente et équitable, il devient impératif de mieux harmoniser les dispositifs régionaux, voire de les coordonner ».

c) Des fonds européens en partie seulement gérés par les régions et qui profitent peu aux grandes entreprises

(1) Les régions occupent un rôle secondaire par rapport à l'État

Les fonds européens en gestion partagée sont mis en oeuvre par les États membres ou les régions, à partir d'un cadre négocié avec la Commission, intitulé « accord de partenariat ». Ce document définit la stratégie d'investissement des fonds européens structurels et d'investissement (FESI) pour une période de programmation donnée. Il permet également la désignation, par l'État, de l'autorité de gestion chargée de la mise en oeuvre des fonds européens pour chaque programme.

L'autorité de gestion occupe donc un rôle central dans le fonctionnement des fonds en gestion partagée. Elle est responsable de la bonne gouvernance, de l'exécution opérationnelle des programmes, ainsi que de la sélection des projets à financer. Elle veille à ce que les dépenses soient éligibles et conformes aux règles européennes et nationales, assure le suivi et le contrôle de la mise en oeuvre, et évalue les résultats des projets financés, qu'elle communique à la Commission européenne à travers des rapports annuels et la transmission régulière de données financières.

En France, les autorités de gestion ont longtemps été essentiellement des acteurs étatiques (ministères, préfets, services déconcentrés). La loi MAPTAM du 27 janvier 2014^263(*) a consacré le rôle des régions comme chefs de file pour plusieurs politiques publiques, notamment celle du développement économique. Ce positionnement légitime leur désignation en tant qu'autorités de gestion pour certains fonds structurels européens, tels que le Feder et le FSE+.

Néanmoins, l'État conserve la gestion de la majorité des fonds structurels européens. Pour la programmation 2021-2027, 24 % seulement des fonds européens sont gérés par les régions, le reste étant administré par l'État^264(*). À titre d'exemple, les fonds de la politique agricole commune (PAC), particulièrement le Feaga, sont administrés par le ministère de l'agriculture. Les fonds de cohésion, dans leur volet Feder, sont majoritairement confiés aux régions, tandis que le FSE+ fait l'objet d'une gestion partagée entre les régions et le ministère du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, chacun agissant comme autorité de gestion dans le cadre de programmes spécifiques relevant de leur périmètre respectif. La loi MAPTAM a également ouvert la possibilité aux autorités de gestion de confier une part de leurs attributions à un organisme intermédiaire comme les départements, ou bien les collectivités locales dans le cadre des PLIE (Plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi) financés par le FSE+.

Répartition de la gestion des fonds en gestion partagée
entre État et Régions 2021-2027

Source : SGAE

(2) Les fonds européens profitent peu aux grandes entreprises

Lors de son audition le 11 juin dernier, M. Xavier Bertrand, président du conseil régional des Hauts-de-France, a indiqué que « contrairement à la programmation 2014-2020, la programmation actuelle 2021-2027 a, par principe, exclu les grandes entreprises du bénéfice des aides européennes. »

Dans le cadre de la politique de cohésion pour la programmation budgétaire 2021-2027, la Commission européenne avait initialement exclu les grandes entreprises du champ des aides européennes, privilégiant un soutien ciblé en faveur du tissu des TPE/PME, considéré comme prioritaire pour la cohésion économique et sociale de l'Union.

Cependant, cette orientation a partiellement évolué avec l'adoption, en 2023, de la plateforme STEP précitée qui vise à renforcer les capacités d'investissement européennes dans des domaines technologiques jugés critiques : technologies numériques, biotechnologies innovantes et technologies propres.

Dotée d'une enveloppe de 1,5 milliard d'euros sur la programmation en cours, cette initiative permet désormais d'ouvrir certaines aides européennes aux grandes entreprises, sous conditions, dans le cadre de projets stratégiques pour la souveraineté technologique de l'Union. Le financement de STEP repose sur une réorientation de crédits issus de programmes existants tels que Horizon Europe, InvestEU, ou encore le Fonds européen de défense, mais il inclut également des ressources du Feder dans le cadre des fonds de cohésion. À ce titre, les régions, en tant qu'autorités de gestion du Feder, peuvent être associées à la mise en oeuvre de cette nouvelle dynamique d'investissement.

Par ailleurs, ce cadre pourrait encore évoluer à la faveur de la révision à mi-parcours de la politique de cohésion, présentée par la Commission européenne le 1^er avril 2025^265(*). Cette révision pourrait entraîner une ouverture plus large des aides européennes aux grandes entreprises, pour autant que celles-ci s'inscrivent dans les nouvelles priorités stratégiques de l'Union : défense, logement abordable, gestion de l'eau, énergies renouvelables, recherche et innovation.

De nouvelles orientations de financement en faveur des grandes entreprises, notamment via les fonds Feder^266(*) gérés par les régions, pourraient être définies dans le cadre des négociations du prochain cadre financier pluriannuel 2028-2034.

3. Des aides publiques aux entreprises encadrés à de nombreux niveaux

a) L'encadrement des aides publiques aux entreprises par le Conseil constitutionnel

Toute aide publique aux entreprises doit respecter le principe de la liberté d'entreprendre ainsi que le principe d'égalité^267(*), étant rappelé que les personnes publiques doivent également protéger les deniers publics.

(1) Le principe de la liberté d'entreprendre

Aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, « le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression ». L'article 4 de la Déclaration dispose quant à lui que « la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi ».

Le Conseil constitutionnel en a déduit que la liberté ne saurait être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d'entreprendre^268(*).

Le Conseil constitutionnel a précisé que « la liberté d'entreprendre comprend non seulement la liberté d'accéder à une profession ou à une activité économique mais également la liberté dans l'exercice de cette profession ou de cette activité »^269(*).

Comme l'a jugé le Conseil constitutionnel lorsqu'il a examiné le montant des indemnités versées à un salarié victime d'un licenciement sans cause réelle et sérieuse, « il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789 des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi »^270(*).

(2) Le principe d'égalité devant les charges publiques

Aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Aux termes de l'article 13 de la même Déclaration, « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit^271(*).

Le législateur ne peut déroger au principe d'égalité que s'il dispose de critères objectifs et rationnels en lien avec le but qu'il s'est assigné et sous réserve d'absence de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques : « En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques »^272(*).

En pratique, le Conseil constitutionnel exerce une forme de contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation du législateur entre l'atteinte au principe d'égalité et le but poursuivi par ce dernier lorsqu'il instaure un avantage fiscal : « Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que le crédit d'impôt résultant de la construction ou de l'acquisition d'une habitation principale antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi tend à soutenir la consommation et le pouvoir d'achat ; que, toutefois, en décidant d'accroître le pouvoir d'achat des seuls contribuables ayant acquis ou construit leur habitation principale depuis moins de cinq ans, le législateur a instauré, entre les contribuables, une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif qu'il s'est assigné ; que cet avantage fiscal fait supporter à l'État des charges manifestement hors de proportion avec l'effet incitatif attendu ; qu'il en résulte une rupture caractérisée de l'égalité des contribuables devant les charges publiques »^273(*).

Le Conseil constitutionnel a censuré en 2010 l'ensemble du dispositif relatif à la taxe carbone au motif que les régimes d'exemption étaient trop nombreux et par suite étaient « contraires à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique » et créaient « une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques »^274(*).

À l'inverse, le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur s'était fondé sur un « critère objectif et rationnel » en réservant le bénéfice du crédit d'impôt recherche aux seules entreprises industrielles du secteur « textile-habillement-cuir » qui engageaient des dépenses pour leurs nouvelles collections, et en excluant par conséquent les sociétés commerciales : « Les dispositions contestées permettent aux entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir de bénéficier d'un crédit d'impôt au titre des dépenses exposées pour l'élaboration de nouvelles collections. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu, par l'octroi d'un avantage fiscal, soutenir l'industrie manufacturière en favorisant les systèmes économiques intégrés qui allient la conception et la fabrication de nouvelles collections. En réservant le bénéfice de cet avantage aux entreprises industrielles, qui sont dans une situation différente des entreprises commerciales, le législateur s'est fondé sur un critère objectif et rationnel en rapport avec l'objet de la loi »^275(*).

Le Conseil constitutionnel accepte le principe de contributions plus élevées de la part des grandes entreprises que des petites en matière de revitalisation d'un bassin d'emploi après un plan social. Le Conseil rappelle en effet qu'il est « loisible au législateur, sous réserve de ne pas créer de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, d'obliger les grandes entreprises qui procèdent à des licenciements économiques susceptibles d'affecter l'équilibre d'un bassin d'emploi à réaliser des dépenses destinées à atténuer les effets de la fermeture partielle ou totale d'un site ». Après avoir constaté que le législateur avait « plafonné le montant des dépenses à quatre fois la valeur mensuelle du salaire minimum de croissance par emploi supprimé et autorisé sa modulation, entre deux et quatre fois cette valeur, en fonction notamment des "capacités financières" de l'entreprise concernée », le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur n'avait pas « méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques énoncé à l'article 13 de la Déclaration de 1789 »^276(*).

À titre d'illustration, le Conseil constitutionnel a ainsi refusé de censurer la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés applicable aux grandes entreprises : « En prévoyant que sont assujettis à la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés les redevables de l'impôt sur les sociétés réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros, le législateur a entendu imposer spécialement les grandes entreprises (...) En retenant comme seuil d'assujettissement la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres du groupe fiscalement intégré, le législateur s'est fondé sur un critère objectif et rationnel en rapport avec l'objectif poursuivi ». Le Conseil constitutionnel en a conclu que les dispositions contestées ne faisaient « pas peser sur la société mère une charge excessive au regard de ses facultés contributives » et par suite qu'elles n'entraînaient « pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques »^277(*).

(3) La protection des deniers publics

Le Conseil constitutionnel a jugé que le bon usage des deniers publics était une exigence de valeur constitutionnelle. En effet, examinant l'habilitation à légiférer par ordonnance en vue de créer les contrats de partenariat, le Conseil constitutionnel a considéré que « la généralisation de telles dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique serait susceptible de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics »^278(*).

Le Conseil constitutionnel a ensuite fait application de cette réserve d'interprétation pour censurer une disposition de la loi sur les contrats de partenariat. De fait, « en présumant satisfaite la condition d'urgence sous la seule réserve que l'évaluation préalable ne soit pas défavorable », les dispositions contestées de l'ordonnance du 17 juin 2004 modifiée sur les contrats de partenariat ont eu « pour effet de limiter la portée de l'évaluation préalable et d'empêcher le juge d'exercer son contrôle sur le caractère d'urgence » et ont ainsi privé « de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics »^279(*).

Le bon usage des deniers publics constitue un motif d'intérêt général justifiant une limitation de l'exercice du droit de propriété. En l'espèce, le Conseil constitutionnel n'a pas censuré une disposition interdisant au juge de l'expropriation, lorsqu'il fixe l'indemnité à verser à un propriétaire, de tenir compte de la hausse de la valeur de son bien résultant de l'annonce de travaux déclarés d'utilité publique, afin de protéger le bon usage des deniers publics^280(*).

La commission d'enquête n'a pas identifié de décision du Conseil constitutionnel censurant un dispositif législatif d'aide aux entreprises au motif du non-respect du principe de bon usage des deniers publics.

b) Le contrôle exercé par le juge administratif sur les aides publiques aux entreprises

Le juge administratif peut être amené à contrôler la constitutionnalité d'un dispositif réglementaire d'aide aux entreprises si des moyens sont soulevés en ce sens par le requérant.

Le plus souvent, le juge administratif, saisi dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, contrôle la conformité du dispositif réglementaire qui lui est soumis avec le dispositif légal ou réglementaire qui lui sert de fondement juridique, ou avec les principes généraux du droit. Ces principes, dégagés par la jurisprudence du Conseil d'État, ont en effet une valeur supra-réglementaire et infra-législative, et convergent souvent avec les principes dégagés par le Conseil constitutionnel.

Dès 1974, le Conseil d'État avait reconnu le « principe de l'égalité de traitement entre les entreprises se trouvant dans la même situation »^281(*).

Le Conseil d'État utilise une définition de l'égalité très proche de celle dégagée par le Conseil constitutionnel : « Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier »^282(*).

c) Des règles du commerce international peu contraignantes et très fragilisées aujourd'hui

(1) Une conception extensive de la notion de subvention

C'est l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC) de 1995, issu du cycle de négociation de l'Uruguay et conclu au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), qui a défini les subventions dans un cadre multilatéral, car cette définition était absente de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1947 (GATT en anglais).

L'article 1^er de l'accord sur les SMC^283(*) définit une subvention de la manière suivante, sans préjudice de la définition prévue dans l'Accord sur l'agriculture.

Il faut tout d'abord qu'un « avantage soit conféré » à l'entreprise.

Il faut ensuite que l'une des deux conditions suivantes soit remplie.

Soit l'entreprise bénéficie d'une « contribution financière des pouvoirs publics ou de tout organisme public du ressort territorial » d'un État signataire de l'accord, cette contribution financière pouvant prendre plusieurs formes :

- un « transfert direct de fonds (par exemple, sous la forme de dons, prêts et participation au capital social) ou des transferts directs potentiels de fonds ou de passif (par exemple, des garanties de prêt) » ;

- des « recettes publiques normalement exigibles sont abandonnées ou ne sont pas perçues (comme dans le cas des incitations fiscales telles que les crédits d'impôt) » ;

- de la fourniture par les pouvoirs publics de « biens ou des services autres qu'une infrastructure générale », ou de l'achat de biens au profit d'une entreprise en particulier ;

- « des versements à un mécanisme de financement » effectués par les pouvoirs publics, ou bien ces derniers « chargent » ou « ordonnent » à un « organisme privé » d'exécuter une ou plusieurs des contributions financières précitées qui sont normalement de leur ressort, ou lui ordonnent de le faire, sous réserve que « la pratique suivie » par cet organisme privé ne diffère pas « véritablement de la pratique normale des pouvoirs publics ».

Soit il existe une « forme quelconque de soutien des revenus ou des prix au sens de l'article XVI du GATT de 1994 » : autrement dit, les définitions de soutien des revenus ou des prix appliqués par le GATT entre 1947 et 1994 restent valides^284(*).

L'article 1^er de l'accord sur les SMC retient donc une définition volontairement très large des subventions, puisqu'elle vise les pouvoirs publics en général, sans se concentrer sur l'État stricto sensu, et englobe par exemple les prêts garantis par une personne publique, les niches fiscales ou sociales, les terrains ou les locaux qu'une collectivité publique peut vendre à prix réduit à une entreprise ou encore les aides au financement.

Aux termes de l'article 3 de l'accord sur les SMC, les subventions subordonnées aux « résultats à l'exportation », que cette subordination soit juridique ou non, sont interdites, quand bien même d'autres conditions seraient également fixées par les pouvoirs publics. Sont également interdites les subventions subordonnées « à l'utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés », même si d'autres conditions sont prévues par les pouvoirs publics. Confronté à une subvention prohibée, un État signataire peut demander des explications à l'État concerné, et en cas de « consultations » infructueuses dans un délai de 30 jours, l'Organe de règlement des différends (ORD) peut être saisi. Des règles complexes sont prévues, impliquant « un groupe spécial » assisté d'un « groupe d'experts permanent ». En cas de blocage persistant, l'ORD peut autoriser l'État plaignant à « prendre des contre-mesures appropriées ».

Si un État signataire constate qu'une subvention « spécifique » (ne visant donc que certaines entreprises en fonction de leur production ou de leur localisation) « cause un dommage à une branche de sa production nationale, annule ou compromet certains de ses avantages ou cause un préjudice grave », il pourra engager des « consultations » avec l'État concerné et, en cas d'absence d'accord dans un délai de 60 jours, saisir l'ORD, conformément à l'article 7 de l'accord sur les SMC. Comme pour les subventions prohibées, en cas de désaccord persistant et en l'absence d'accord sur une « compensation », l'ORD doit autoriser l'État plaignant à « prendre des contre-mesures proportionnelles au degré et à la nature des effets défavorables dont l'existence aura été déterminée ».

Le site internet de l'OMC indique que la France n'a fait l'objet d'un différend qu'à cinq reprises depuis 1995 : quatre différends avaient été introduits par les États-Unis, un par la Malaisie, comme indiqué dans l'annexe 3.

(2) Une institution internationale très fragilisée

L'Organisation mondiale du commerce n'est pas une institution spécialisée des Nations Unies mais elle a conclu des accords et des pratiques de coopération avec cette organisation^285(*).

Déjà affaiblie sous le mandat du président Barack Obama, l'OMC a été paralysée par la première administration Trump en raison de son refus de nommer les juges qui siègent dans l'organe d'appel^286(*).

L'imposition de droits de douane début 2025 par la nouvelle administration Trump a entraîné non seulement la riposte des grandes économies concernées, comme l'Union européenne, la Chine, le Canada et le Mexique, qui ont augmenté leurs droits de douane sur les produits américains, mais aussi l'octroi de subventions massives. Ainsi, le 15 avril dernier, le gouvernement sud-coréen a annoncé qu'il comptait injecter 4,9 milliards de dollars supplémentaires dans l'industrie des semi-conducteurs du pays, invoquant « l'incertitude croissante » concernant les droits de douane américains^287(*).

Lors de son audition par la commission d'enquête le 4 février 2025, Mme Anémone Cartier-Bresson, professeur de droit public à l'Université Paris Cité, avait déclaré : « Je ne suis pas certaine que les règles internationales de l'OMC - je pense à l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires - soient très contraignantes au regard du sujet qui vous occupe. En outre, elles souffrent actuellement de la crise du multilatéralisme. ».

Elle avait en revanche estimé que « la principale contrainte, à [s]on sens, provient du droit européen, qui s'articule autour du droit des aides d'État, obéissant à une logique concurrentielle, et du droit des fonds européens, répondant plus à une logique de politiques publiques. » De fait, lors de son audition le 14 mai 2025, M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne a estimé que, d'une certaine manière, le contrôle des aides d'État « agit comme une Organisation mondiale du commerce interne à l'Union ».

d) La prohibition des aides d'État : la défense singulière et rigoureuse des règles de la concurrence au sein du marché intérieur européen

Les règles relatives aux aides sont essentiellement définies aux articles 107 à 109 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

La réglementation sur les aides d'État est singulière dans le monde : aucun État ou ensemble d'États n'est doté d'un arsenal juridique aussi strict en matière de respect de la concurrence et, par suite, d'encadrement des aides publiques aux entreprises. Lors de son audition précitée du 14 mai 2025, M. Olivier Guersent a rappelé que le contrôle des aides d'État est « une spécificité de l'Union européenne : aucun autre ensemble régional dans le monde ne dispose d'un tel dispositif », dans la mesure où « nous sommes les seuls à constituer à la fois un marché unique - c'est à dire bien plus qu'une simple zone de libre-échange -, et une union de vingt-sept États souverains ».

L'article 107 du TFUE précité pose une interdiction de principe des aides publiques aux entreprises, dans la mesure où elles affectent les échanges au sein du marché intérieur, tout en prévoyant de nombreuses exceptions. En d'autres termes, le Traité interdit la « course aux subventions entre États membres », pour reprendre les propos de M. Olivier Guersent.

Les chiffres clefs en matière d'aides d'État

Lors de son audition du 14 mai 2025, M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne, a rappelé que sa direction compte 1 000 agents, dont la moitié environ effectue le contrôle des aides d'État dans toute l'Europe, et il a fourni plusieurs données chiffrées sur l'activité de sa direction.

• En 2023, 186 milliards d'euros d'aides d'État ont été dépensés par les 27 États membres.

L'examen des aides par la Commission européenne effectué dans le cadre des dispositions du Traité porte sur 56 % de cette enveloppe, soit 116 milliards d'euros.

Les aides octroyées sur le fondement du règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) et les règlements similaires applicables pour l'agriculture et la pêche, qui représentent 44 % de l'enveloppe, soit 70 milliards d'euros, ont fait l'objet d'une simple information auprès de la Commission.

En définitive, 93 % des aides non liées à une crise qui ont été introduites en 2023 par les États membres ne font l'objet d'aucune notification auprès de la Commission européenne, ce taux étant stable depuis cinq ans (90 %), étant précisé que ces aides ne représentent que 38 % du budget total d'aides accordées.

• En 2023, 36 milliards d'euros d'aides d'État ont été dépensés par la France :

- environ 15 milliards d'euros ont été accordés dans le cadre des régimes d'exemption généraux (RGEC et textes analogues applicables pour la pêche et l'agriculture), sans notification ni approbation préalable de la Commission européenne ;

- 21 milliards d'euros environ ont fait l'objet d'une notification auprès de la Commission européenne.

(1) La notion d'aide d'État : une lecture extensive de la Commission européenne

Toutes les aides publiques aux entreprises ne sont pas nécessairement constitutives d'aides d'État.

Aux termes du premier paragraphe de l'article 107 du TFUE, « sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

La Commission européenne et la Cour de justice des Communautés européennes, devenue la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) depuis le 1^er décembre 2009, ont défini progressivement les contours de la notion d'aide d'État, qui est aujourd'hui particulièrement large, et que l'on peut présenter à travers les quatre conditions suivantes.

En premier lieu, l'aide doit être accordée par une personne publique et avoir des conséquences directes sur les finances publiques : il peut s'agir évidemment d'une aide accordée par l'État stricto sensu, mais aussi par une collectivité territoriale^288(*), un établissement public ou une entreprise publique^289(*). En revanche, les aides issues des fonds européens ne sont pas assimilées à des aides d'État si l'État membre ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation^290(*).

En deuxième lieu, l'aide doit bénéficier à une entreprise, étant rappelé qu'en droit européen la notion d'entreprise est très large puisqu'elle comprend « toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement »^291(*). Cette activité économique doit s'exercer sur un marché et donner lieu à une rémunération^292(*). Une entité poursuivant un but non lucratif peut donc, selon les circonstances, être considérée comme une entreprise.

Toutefois, la Cour de justice a exclu du champ des activités économiques, d'une part, les activités exclusivement sociales répondant à des exigences de solidarité nationale et dépourvues de tout but lucratif^293(*) et, d'autre part, les activités liées à l'exercice d'une « prérogative de puissance publique »^294(*).

En troisième lieu, l'entreprise doit bénéficier d'avantages spécifiques au profit de certaines entreprises ou certaines productions. Par conséquent, un dispositif bénéficiant à l'ensemble des entreprises, comme les exonérations de cotisations sociales en France, ne peut pas être qualifié d'aide d'État.

Compte tenu de l'expression « sous quelque forme que ce soit » mentionnée au premier paragraphe de l'article 107 du TFUE, la Cour de justice adopte une interprétation extensive de la notion d'aide : « selon une jurisprudence constante, la notion d'aide est plus générale que celle de subvention, étant donné qu'elle comprend non seulement des prestations positives, telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions d'État qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques »^295(*). Parmi les mesures « positives », figurent les primes liées à la production, les prestations à un prix inférieur à celui du marché, les apports en capital quand la personne publique ne se comporte pas comme un « investisseur privé agissant dans des conditions normales d'une économie de marché ». Parmi les mesures indirectes figurent notamment la prise en charge des cotisations sociales de certaines entreprises, toutes les mesures qui encouragent l'exportation (par exemple les bonifications de taux pour les crédits à l'exportation) ou encore les réductions fiscales accordées aux redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune investissant dans des petites et moyennes entreprises.

En dernier lieu, une aide est interdite si elle affecte « les échanges entre États membres » et « fausse [...] ou [...] menace [...] de fausser la concurrence ». S'agissant du premier critère, il est presque toujours reconnu, la Commission européenne estimant qu'une société ayant un champ d'activité régional et bénéficiant d'une aide risque de faire obstacle à l'entrée sur le marché de concurrents européens^296(*). Quant au critère relatif à la concurrence, il est par construction presque toujours rempli dès lors que l'atteinte à la concurrence peut n'être que virtuelle. En pratique, il suffit à la Commission de motiver suffisamment sa décision sur ce point.

Si l'une de ces quatre conditions n'est pas remplie, l'aide n'est pas qualifiée d'aide d'État et elle est donc compatible avec le marché intérieur.

Les participations de l'État au capital des entreprises

Lorsque l'Agence des participations de l'État (APE) envisage de prendre une participation dans le capital d'une entreprise, elle examine si un « acteur privé agissant dans des conditions normales d'une économie de marché » qui recherche une « rentabilité à long terme » aurait agi de la même manière.

Si la réponse est positive, l'APE ne notifie pas la participation à la Commission européenne.

Si la réponse est négative, l'agence notifie le dispositif sur le fondement de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

La France s'est vue autorisée en 2021 par la Commission européenne à accorder jusqu'à 4 milliards d'euros pour la recapitalisation d'Air France, à travers sa holding, durant la crise sanitaire.

Le dispositif a été annulé par le tribunal de l'Union européenne le 20 décembre 2023, au motif que la Commission européenne aurait commis une erreur manifeste d'appréciation dans l'identification des bénéficiaires de la mesure d'aide.

La Commission européenne, Air France et KLM ont formé un pourvoi contre ce jugement, qui est actuellement pendant devant la Cour de justice de l'Union européenne.

(2) Certaines aides sont présumées compatibles avec le marché intérieur, d'autres nécessitent une décision de la Commission, d'autres aides enfin peuvent être déclarées compatibles en raison de « circonstances exceptionnelles »

• Certaines aides sont présumées compatibles avec le marché intérieur. Compte tenu de l'objet de la commission d'enquête, ce sont uniquement les dispositions du b) du paragraphe 2 de l'article 107 du TFUE qui méritent d'être mentionnées, car elles visent « les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires »^297(*).

Comme l'a indiqué M. Olivier Guersent lors son audition du 14 mai 2025, il s'agit d'une « aide de plein droit, en quelque sorte ». Plus exactement, même les aides prises sur ce fondement juridique doivent être notifiées à la Commission européenne et faire l'objet d'une décision d'autorisation avant d'être octroyées. Selon la Commission européenne, 349 000 euros d'aides ont été accordés par la France sur cette base juridique en 2023.

• D'autres aides peuvent être considérées par la Commission européenne comme compatibles avec le marché intérieur en application du paragraphe 3 de l'article 107 du TFUE. Il s'agit des aides destinées à :

- favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi que celui des régions ultrapériphériques^298(*), compte tenu de leur situation structurelle, économique et sociale (4,96 milliards d'euros en 2023 ont été dépensés par la France en 2023 selon la Commission européenne) ;

- promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun (Piiec)^299(*), à hauteur de 792,67 millions d'euros en 2023 pour la France selon la Commission européenne, ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, pour un montant de 6,14 milliards d'euros en France en 2023 selon la même source (c'est sur ce dernier fondement juridique que les aides d'État ont été accordées lors de la crise du covid puis de la crise de l'énergie à la suite de la guerre d'agression de la Russie en Ukraine) ;

Les projets importants d'intérêt européen commun (Piiec)

Depuis 2018, la Commission européenne a autorisé plusieurs Piiec afin d'encourager la constitution d'une politique industrielle verticale à l'échelle européenne. En effet, face aux aléas d'approvisionnement rencontrés durant la crise sanitaire, la Commission a ciblé certaines chaînes de valeur afin de renforcer l'autonomie stratégique européenne.

Ces projets, qui prennent la forme de contrats d'aides publiques coordonnés au niveau européen, ont concerné notamment :

- le Piiec microélectronique et connectivité visant à favoriser la recherche et mettre au point des technologies et des composants innovants en matière de semi-conducteurs ;

- les Piiec batteries afin de permettre l'électrification des usages ;

- le Piiec hydrogène qui vise à renforcer la production, le stockage, le transport et la distribution de l'hydrogène ;

- le Piiec cloud qui doit permettre un traitement de données interopérables et libres d'accès.

La liste des Piiec concernant la France figure à l'annexe 4.

- faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun (comme l'a indiqué M. Olivier Guersent lors de son audition, c'est ce fondement juridique qui est le plus souvent mobilisé pour examiner la comptabilité d'une aide avec le marché intérieur^300(*)) ;

- promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, sous réserve que les aides n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'Union dans une mesure contraire à l'intérêt commun (ces aides sont octroyées en France par le ministère de la culture) ;

- peuvent également être considérées comme compatibles les autres catégories d'aides déterminées par décision du Conseil sur proposition de la Commission européenne (la Commission européenne précise que la France n'a pas fait usage de cette base légale ces dernières années).

• En outre, il existe une troisième possibilité qu'une aide soit considérée comme compatible avec le marché intérieur s'il existe des « circonstances exceptionnelles ». En effet, en application du paragraphe 2 de l'article 108 du TFUE, le Conseil, statuant à l'unanimité après avoir été saisi d'une demande d'un État membre, peut décider qu'une aide, en vigueur ou envisagée, doit être considérée comme compatible avec le marché intérieur, par dérogation aux règles de droit commun, en cas de « circonstances exceptionnelles ». Aucune aide n'a été mise en oeuvre par la direction générale des entreprises sur ce fondement juridique.

• La Commission européenne peut déclarer, soit dans le cadre d'un examen individuel, soit en application de lignes directrices, qu'une aide est compatible avec le Traité si elle respecte les quatre principes suivants, rappelés par M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne, lors de son audition du 14 mai 2025 :

- l'aide doit être nécessaire, soit parce qu'elle corrige une défaillance du marché, soit parce qu'elle finance un investissement répondant à un objectif d'intérêt commun ;

- elle doit ensuite être proportionnée, et se limiter à ce qui est strictement nécessaire pour rendre le projet rentable (l'aide ne doit pas dépasser le funding gap, afin de ne pas être assimilée à un transfert d'argent public vers un acteur privé et entraîner une distorsion de concurrence) ;

- l'aide doit avoir un effet incitatif, ce qui implique que les aides ex post sont interdites ;

- enfin, l'aide doit être additionnelle au financement que les marchés financiers et les investisseurs privés peuvent fournir.

Par ailleurs, la Commission européenne examine si l'aide a « des effets positifs éventuels » sur les objectifs poursuivis par l'Union européenne.

(3) Le rôle de vigie de la Commission européenne

En application de l'article 108 du TFUE, la Commission procède avec les États membres à un « examen permanent des régimes d'aides existant dans ces États ». Elle doit même leur proposer les « mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché intérieur ».

Après mise en demeure de l'État membre de présenter ses observations, la Commission peut lui imposer de supprimer ou modifier une aide dans un délai qu'elle fixe si elle constate que cette aide :

- n'est pas compatible avec le marché intérieur ;

- ou qu'elle est appliquée de façon abusive.

Si l'État en cause ne se conforme pas à cette décision dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir directement la Cour de justice de l'Union européenne, cette faculté étant ouverte également à tout État membre.

Quand une aide d'État a été accordée de manière illégale (par exemple si elle n'a pas été notifiée à la Commission européenne ou si elle a été octroyée avant que celle-ci ait statué sur sa compatibilité) puis déclarée incompatible par la Commission, elle doit être récupérée afin de rétablir la situation économique existant avant le versement de l'aide. La récupération de l'aide par l'État ne peut pas engager sa responsabilité^301(*).

Interrogé par la commission d'enquête, le ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique a indiqué que la France avait accordé quatre aides incompatibles avec le marché unique depuis 2015 ayant entraîné la récupération des sommes versées^302(*).

La plus significative concerne EDF qui a bénéficié d'une aide fiscale illégale (exonération d'impôt en 1997), ce qui a conduit au remboursement de 1,37 milliard d'euros (dont 488 millions d'intérêt)^303(*).

La Commission a également exigé le remboursement de l'aide versée à l'entreprise Mory-Ducros SAS et à MoryGlobal par le Fonds de développement économique et social (FDES)^304(*). En l'espèce, la France ne pouvait pas accorder en 2014 un prêt de 17,5 millions à un taux fixe annuel de 1 % par an, car ce taux était inférieur à celui du marché. En conséquence, la France a dû récupérer dans un délai de deux mois le différentiel du prêt accordé, ainsi que les intérêts afférents.

Dans le secteur aérien, la Commission a exigé la récupération de l'aide versée à Ryanair DAC et à l'aéroport de Montpellier^305(*). Il s'agissait en l'espèce d'avantages économiques conférés à Ryanair par des contrats de service marketing conclus avec l'aéroport. Dans une autre affaire, la Commission a considéré que diverses contributions publiques^306(*) en faveur de l'aéroport de La Rochelle constituaient des aides d'État illégales et devaient être remboursées^307(*).

(4) Le régime général d'exemption par catégorie (RGEC)

Aux termes de l'article 109 du TFUE, le Conseil peut déterminer les catégories d'aides qui sont dispensées de l'obligation de notification préalable à la Commission européenne.

Sur ce fondement, le Conseil a habilité la Commission européenne, par le règlement (CE) n° 994/98 du 7 mai 1998, à déclarer que certaines catégories d'aides d'État peuvent être exemptées de l'obligation de notification à certaines conditions. Cinq catégories d'aides en faveur avaient été retenues, comme les aides aux petites et moyennes entreprises (PME) et celles pour la recherche et le développement.

Puis le règlement (UE) n° 733/2013 du Conseil du 22 juillet 2013 a modifié le règlement du 7 mai 1998 précité afin de compléter la liste avec de nouvelles catégories d'aides, comme celles destinées à remédier aux dommages causés par certaines calamités naturelles.

Animé par un souci de clarté et de rationalité du droit, le Conseil a abrogé le règlement du 7 mai 1998 et a adopté le règlement (UE) 2015/1588 du 13 juillet 2015^308(*) qui présente une liste consolidée des catégories d'aides pouvant être exemptées de notification préalable à la Commission européenne. Cette liste a été complétée par le règlement (UE) 2018/1911 du 26 novembre 2018^309(*) par deux nouvelles catégories.

Le tableau qui figure à l'annexe 5 présente les 17 catégories d'aides retenues par le Conseil, ainsi que le règlement du Conseil qui précise le régime de chaque catégorie pour la première fois.

Se fondant sur l'article 108, paragraphe 4, du TFUE, la Commission européenne a adopté plusieurs règlements pour mettre en oeuvre les orientations du Conseil. La Commission a ainsi adopté le règlement n° 651/2014 du 17 juin 2014, également appelé règlement général d'exemption par catégorie (RGEC), applicable jusqu'au 31 décembre 2026^310(*).

La commission d'enquête constate que le RGEC est un texte d'une extrême complexité, qui prévoit une multitude de seuils et de règles spécifiques pour chaque secteur d'activité concerné par une exemption de notification. Comme l'a indiqué M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne, lors de son audition le 14 mai 2025, « la complexité actuelle de ces règles s'explique par plusieurs facteurs. L'un des principaux tient à la nature même de l'Union européenne : chaque fois qu'une règle simple est proposée, une dizaine d'États membres lèvent la main pour signaler une spécificité nationale à prendre en compte. À force de chercher à accommoder les besoins particuliers de chacun, on finit par produire des dispositifs extrêmement complexes. »

Le RGEC du 17 juin 2014 a été modifié à quatre reprises^311(*), comme l'indique le tableau figurant en annexe 6.

Concrètement, le RGEC précise, au sein de chacune des catégories précitées, les aides concernées et le montant à partir duquel une notification à la Commission devient obligatoire.

Il comprend deux parties principales :

- la première, qui regroupe les deux premiers chapitres (articles 1^er à 12), est commune à toutes les catégories d'aides exemptées de notification ;

- la seconde comprend les dispositions spécifiques aux différentes catégories d'aides (chapitre 3, regroupant les articles 13 à 56 septies).

En contrepartie de l'exemption de notification préalable, la Commission européenne exige que les aides :

- soient « transparentes » (autrement dit, l'État membre doit pouvoir calculer, pour chaque catégorie d'aide, son « équivalent-subvention brut » selon la méthodologie mentionnée à l'article 5 du RGEC) ;

- aient un effet « incitatif », conformément aux dispositions de l'article 6 du RGEC.

Pour être réputée « incitative », une aide doit être précédée d'une demande écrite du bénéficiaire adressée à l'État membre, précisant le nom et la taille de l'entreprise, la description du projet (dates de début et de fin), sa localisation, la liste des coûts du projet, ainsi que le type d'aide demandé (« subvention, prêt, garantie, avance récupérable, apport de fonds propres ou autre ») et le montant demandé.

Lorsque l'aide concerne une « grande entreprise » (autrement dit employant plus de 250 salariés conformément à l'article 2 du RGEC^312(*)), celle-ci doit en plus démontrer, documents à l'appui, que l'aide entraînera une augmentation notable de la portée du projet, ou du montant apporté par l'entreprise ou encore un raccourcissement du délai de réalisation du projet.

Si une grande entreprise demande une aide pour un investissement à finalité régionale, elle doit démontrer que ce projet n'aurait pas vu le jour sans cette aide.

L'article 6 du RGEC prévoit notamment une longue liste de situations dans lesquelles l'entreprise n'a pas à démontrer le caractère incitatif d'une aide (par exemple les aides liées aux calamités naturelles ou à la culture).

S'agissant des principales règles du cumul d'aides mentionné à l'article 8 du RGEC^313(*), elles peuvent être présentées de la manière suivante :

- les aides issues des fonds européens ne sont pas prises en compte pour calculer les seuils d'exemption de notification, sous réserve que les plafonds prévus par les fonds européens soient respectés ;

- les aides d'État peuvent se cumuler avec les « aides aux coûts admissibles identifiables exemptées », sous réserve que les seuils d'exemption soient respectés ;

- les aides d'État exemptées peuvent se cumuler avec des aides de minimis, sous réserve du respect des seuils d'exemption.

(5) Les aides exemptées de notification doivent donner lieu cependant à une information de la Commission

En contrepartie de l'absence de notification, les aides doivent être publiées dans les conditions prévues à l'article 9 du RGEC.

Concrètement, chaque État membre doit alimenter soit un site internet spécifique, soit le site tenu par la Commission européenne intitulé « Transparency Award Module » (TAM)^314(*).

• En premier lieu, le site doit comporter les informations relatives aux aides exemptées qui sont mentionnées à l'annexe II du RGEC, lequel comporte deux volets.

D'une part, l'État membre doit présenter les caractéristiques générales de l'aide, notamment :

- la présentation du dispositif et sa base juridique ;

- l'autorité d'octroi ;

- la date de l'octroi et la durée de l'aide ;

- l'entreprise bénéficiaire ;

- la nature de l'aide et son montant ;

- l'existence éventuelle de cofinancement par un ou plusieurs fonds de l'UE.

D'autre part, l'État membre doit indiquer à quelle catégorie d'aide exemptée mentionnée dans le RGEC se rattache l'aide concernée.

• En deuxième lieu, le site doit également mentionner le « texte intégral de chaque mesure d'aide »^315(*), toute modification devant être communiquée à la Commission dans un délai de vingt jours à compter de son entrée en vigueur^316(*).

• En dernier lieu, le site comprend également les aides individuelles supérieures à 100 000 euros^317(*) voire 500 000 euros pour les aides contenues dans les produits financiers bénéficiant d'un soutien du fonds InvestEU. La publication des aides octroyées aux projets de coopération territoriale européenne obéit quant à elle à des règles spécifiques.

Les informations à publier portant sur les aides individuelles sont listées à l'annexe III du RGEC et sont quasiment identiques à celles prévues à l'annexe II précitée relative aux catégories d'aides exemptées.

• Le RGEC n'impose pas aux États membres d'indiquer sur le site internet le montant des aides octroyées à l'euro près quand il s'agit :

- d'un avantage fiscal ;

- d'une aide à finalité régionale en faveur du développement urbain ;

- d'une aide au financement des risques en faveur des PME sous forme d'incitations fiscales destinées à des investisseurs privés qui sont des personnes physiques ;

- d'une aide en faveur des jeunes pousses.

• Les aides sont publiées dans un délai de six mois après leur octroi, ou dans l'année qui suit leur octroi s'agissant des avantages fiscaux.

• Les États membres doivent appliquer les dispositions de l'article 9 du RGEC dans un délai de deux ans à compter de la publication de ce règlement, soit avant le 1^er juillet 2016.

• Un rapport annuel doit être établi par chaque État membre sur l'application du RGEC^318(*).

• La Commission européenne n'a jamais fait usage contre la France de l'article 10 du RGEC, qui prévoit le retrait du bénéfice de l'exemption par catégorie quand un État ne respecte pas les dispositions dudit règlement.

Il ressort des réponses de la direction générale de la concurrence de la Commission européenne au questionnaire du rapporteur que la France a transmis en 2023 des informations sur 76 mesures exonérées de notification, dont 57 en vertu du RGEC, 14 en vertu du règlement d'exemption par catégorie pour l'agriculture et 5 en vertu du règlement d'exemption par catégorie pour la pêche.

(6) Les aides de minimis

Il résulte du paragraphe 3 de l'article 108 du TFUE que toutes les aides doivent préalablement être notifiées à la Commission européenne : l'État membre ne peut pas verser une aide avant de disposer de sa décision expresse.

Toutefois, la Commission européenne considère de longue date que les aides d'un faible montant, également appelées de minimis, ne peuvent ni affecter les échanges entre États membres ni fausser la concurrence, et par suite, ne sont pas soumises à l'obligation de notification préalable.

Le règlement (UE) 2023/2831 de la Commission européenne du 13 décembre 2023, entré en vigueur le 1^er janvier 2024 et applicable jusqu'au 31 décembre 2030, a fixé le cadre juridique des aides de minimis de « droit commun », pour ainsi dire, qui sont dispensées de notification.

De « droit commun », car ce règlement ne s'applique pas :

- aux produits agricoles, de la pêche et de l'aquaculture (production primaire, transformation et commercialisation)^319(*) ;

- aux aides directement liées aux quantités exportées ;

- aux aides subordonnées à l'utilisation de produits et de services nationaux de préférence à des produits et services importés.

Sont considérées comme des aides de minimis les aides dont le montant total octroyé par un État membre à une « entreprise unique » n'excède pas 300 000 euros bruts sur une période glissante de trois ans (contre 200 000 euros sur trois exercices fiscaux dans la précédente réglementation, ce relèvement étant justifié par l'inflation observée ces dernières années).

Par la notion d'« entreprise unique », la Commission entend éviter tout contournement du seuil de 300 000 euros, notamment dans le cas des groupes. Cette qualification d'« entreprise unique » sera retenue quand l'entreprise :

- dispose de la majorité des droits de vote des actionnaires ou associés d'une autre entreprise ;

- a le droit de nommer ou de révoquer la majorité des membres d'un organe de gouvernance d'une entreprise tierce ;

- exerce une influence dominante sur une entreprise en vertu d'un contrat ou de clauses statutaires ;

- dispose de la majorité des droits de vote des actionnaires ou des associés dans une entreprise grâce à un accord conclu avec ceux-ci.

Le plafond de 300 000 euros s'applique uniquement aux aides pour lesquelles une estimation financière peut être réalisée en calculant « l'équivalent-subvention brute », comme indiqué lors de la présentation du RGEC : la Commission utilise là aussi la notion d'« aides de minimis transparentes ».

Des règles complexes et opposables à tous les États membres sont ainsi prévues pour calculer « l'équivalent-subvention brute » des prêts, des apports en capitaux, des financements de risques (investissements en fonds propres ou quasi fonds propres), des garanties, des aides perçues par un intermédiaire financier mettant en oeuvre des régimes d'aides de minimis.

Les aides de minimis de « droit commun » sont cumulables avec :

- les aides de minimis octroyées aux entreprises fournissant des services d'intérêt économique général (Sieg)^320(*) ; dans ce cas, le plafond à respecter est fixé à 750 000 euros sur trois années glissantes ;

- les aides de minimis octroyées dans le secteur de l'agriculture^321(*), de la pêche et de l'aquaculture^322(*) ; dans cette hypothèse, le plafond à respecter demeure celui de 300 000 euros sur trois années glissantes.

À compter du 1^er janvier 2026, les États membres devront avoir mis en place un registre central des aides de minimis, étant précisé que ce registre était une simple faculté sous l'empire de la précédente réglementation^323(*).

Ce registre central devra contenir les informations suivantes :

- l'identification du bénéficiaire ;

- le montant de l'aide ;

- la date d'octroi ;

- l'autorité compétente ;

- le dispositif d'aide concerné ;

- le secteur d'activité concerné, en recourant à la base de la nomenclature statistique des activités économiques dans l'Union.

Il devra donner au public un « accès aisé » aux informations relatives aux aides publiques, tout en respectant les règles de l'Union européenne en matière de protection des données (si besoin en utilisant des pseudonymes).

Selon la Commission européenne, en mai 2025, 16 États membres (dont l'Italie, l'Espagne et Chypre) ont déjà mis en oeuvre un registre national.

La France prévoit de mettre en place ce registre national au 1^er janvier 2026.

Lors de son audition le 11 juin dernier, M. Xavier Bertrand, président du conseil régional des Hauts-de-France, a affirmé que « la règle de minimis pose de réels problèmes. Elle contribue à rendre le système opaque, en particulier dans la distinction entre les grands groupes et les petites structures, ou encore sur ce qui relève ou non d'une extension d'activité. [...] Pour le dire franchement, j'ai du mal à comprendre précisément les mécanismes de cette règle ».

Les aides de minimis en France

La circulaire relative à l'application du règlement n° 1407/2013 de la Commission européenne du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis (« règlement de minimis ») précise les formalités d'octroi préalables à l'octroi d'une aide de minimis.

Le service instructeur doit s'assurer que l'octroi d'une nouvelle aide de minimis à une entreprise n'entraînerait pas un dépassement du plafond total autorisé sur la base d'une simple déclaration fournie par l'entreprise portant sur les autres aides de minimis qu'elle aurait éventuellement reçues, ou demandées mais pas encore reçues, lors de l'exercice fiscal en cours ainsi que des deux précédents.

Aucune liste annuelle spécifique n'est donc établie, en attendant le registre national qui sera mis en place le 1^er janvier 2026. La direction générale des entreprises travaille depuis plusieurs mois, en collaboration avec les autres ministères, à la mise en place de ce registre.

(7) Une succession de mesures d'urgence

(a) Le « cadre temporaire » pendant la crise du covid en 2020

Dès le 19 mars 2020, la Commission européenne a adopté un cadre temporaire autorisant les États membres à utiliser toute la flexibilité prévue par les règles en matière d'aide d'État afin de soutenir leur économie face à la crise du covid.

Prolongé à de nombreuses reprises^324(*), ce cadre temporaire a pris fin le 30 juin 2022, sauf exceptions^325(*).

En définitive, selon la Commission européenne, 33 mesures d'aides proposées par la France ont été approuvées pendant la crise du covid, comme le montre le tableau en annexe 7^326(*), pour un budget total de 322,93 milliards d'euros. Entre 2020 et 2023, deux tiers de ce budget ont effectivement été versés, soit 211,78 milliards, entraînant un « élément d'aide »^327(*) réel de 92,6 milliards d'euros.

(b) L'encadrement temporaire de crise en 2022 à la suite de la guerre en Ukraine

Le 23 mars 2022, la Commission européenne a adopté un encadrement temporaire de crise (également appelé « Temporary crisis framework » ou TCF), permettant aux États membres d'exploiter la flexibilité prévue par les règles d'aides d'État afin de soutenir l'économie dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine par la Russie.

Cet encadrement prévoyait notamment :

- la possibilité pour les États membres d'accorder des aides jusqu'à 35 000 euros aux entreprises touchées par la crise dans les secteurs de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture, et jusqu'à 400 000 euros pour les entreprises touchées dans d'autres secteurs ;

- un soutien de trésorerie sous forme de garanties publiques et de prêts bonifiés ;

- des aides destinées à indemniser les prix élevés de l'énergie, le montant total de l'aide par bénéficiaire ne pouvant dépasser 30 % des coûts admissibles jusqu'à un maximum de 2 millions d'euros.

Selon la Commission européenne, 8 mesures d'aides d'État françaises ont été approuvées comme en témoigne le tableau en annexe 8. En montant nominal, 1,67 milliard d'euros ont été versés aux entreprises en 2022, soit un élément d'aide de 438,71 millions d'euros (en prix de 2023).

(c) L'encadrement temporaire de crise et de transition de 2023 en réponse à l'Inflation Reduction Act

Compte tenu du choc de compétitivité provoqué par l'Inflation Reduction Act (voir supra), la Commission européenne a prolongé et modifié l'encadrement temporaire de crise de 2022, en vue de soutenir les secteurs essentiels à la transition verte dans l'Union européenne.

Ce nouvel encadrement temporaire de crise et de transition (également appelé « Temporary Crises and Transition Framework » ou TCTF) vise à :

- prolonger la possibilité pour les États membres de soutenir les mesures nécessaires à la transition vers une industrie à zéro émission nette et introduire de nouvelles mesures, applicables jusqu'au 31 décembre 2025, pour poursuivre ces objectifs ;

- soutenir les secteurs relatifs aux énergies renouvelables, au stockage d'énergie et à la décarbonation.

C'est dans ce cadre qu'a été adopté la « matching clause » évoquée par M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne, lors de son audition le 14 mai 2025. Dorénavant, un État membre est par principe autorisé à accorder une aide à une entreprise d'un montant équivalent à celui qu'elle pourrait obtenir dans un pays hors de l'Union, afin d'éviter les délocalisations^328(*).

Selon la Commission européenne, 9 mesures d'aides d'État françaises ont été approuvées comme en témoigne le tableau en annexe 9. La France a versé entre 2022 et 2023 environ 3,32 milliards d'euros au titre du TCF et du TCTF, soit un élément d'aide de 2,04 milliards d'euros.

(d) Les règles relatives aux aides d'État qui accompagneront le « pacte pour une industrie propre »

Le 26 février 2025, la Commission européenne a présenté son « pacte pour une industrie propre », destiné à soutenir la compétitivité et la résilience des entreprises européennes en accélérant la décarbonation, ainsi que les grandes lignes des textes « omnibus », destinés à simplifier les normes européennes applicables aux entreprises.

Le 11 mars 2025, la Commission européenne a rendu public son projet d'encadrement des aides d'État à l'appui de ce pacte. Ce projet vise à remplacer l'actuel encadrement temporaire de crise et de transition ; il devrait être adopté au mois de juin 2025 et être applicable jusqu'en 2030.

L'objectif de ce nouvel encadrement est de simplifier les règles actuelles en matière d'aides d'État.

(8) Des aides d'État d'un montant croissant en Europe

Comme l'indique un blog de la Banque de France, après avoir culminé à 2,6 % du PIB de l'UE en 2020, les aides d'État représentent 1,5 % du PIB de l'Union européenne en 2022, contre seulement 0,8 % sur la période 2000-2007^329(*).

Contrairement aux idées reçues, sur la période 2000-2022, l'Allemagne a davantage dépensé pour ses aides d'État (1,3 % de son PIB) que la France (1 %), soit 820 milliards d'euros en cumulé contre 420 milliards d'euros pour la France.

Montant des aides d'État par pays, en valeur absolue et relative,
sur la période 2000-2022

Source : Banque de France, à partir des données de la Commission européenne et d'Eurostat

4. Des obligations de transparence des aides publiques aux entreprises parcellaires

Faute d'une obligation transversale de transparence des aides publiques, plusieurs régimes juridiques à portée limitée ont été adoptés afin de rendre accessibles au public les noms des bénéficiaires et les montants octroyés.

a) Des obligations ambitieuses au niveau européen

(1) La publicité des aides d'État

Comme indiqué supra, en matière d'aide d'État, deux types d'obligations existent afin d'assurer leur publicité :

- les aides appartenant à une catégorie exemptée de notification auprès de la Commission européenne doivent néanmoins faire l'objet d'une information et d'une publication appropriée, actuellement assurée sur le site TAM, étant précisé que ce site mentionne également les aides individuelles supérieures à 100 000 euros voire 500 000 euros ;

- les aides de minimis devront, à partir du 1^er janvier 2026, être mentionnées dans un registre central tenu par chaque État membre.

En outre, les décisions par lesquelles la Commission européenne déclare une aide d'État compatible ou non avec le marché intérieur sont publiques.

La commission d'enquête constate que les obligations de transparence au niveau européen sont plus ambitieuses qu'au niveau national et que leur respect est contrôlé scrupuleusement par la Commission européenne.

La commission d'enquête constate néanmoins que le site TAM ne donne qu'une image partielle des aides publiques versées aux entreprises.

En premier lieu, comme indiqué précédemment, les aides transversales comme les exonérations de cotisations sociales ne sont pas considérées comme des aides d'État et ne figurent donc pas sur le site TAM.

En deuxième lieu, l'objectif de transparence poursuivi par le site TAM est entravé par le recours à des fourchettes très larges lorsqu'il s'agit du montant des aides exemptées de notification, afin de préserver le secret fiscal. En effet, le RGEC impose l'utilisation d'intervalles très étendus, en l'occurrence entre 100 000 et 500 000 euros, entre 500 000 et 1 million d'euros, entre 1 et 2 millions, entre 2 et 5 millions, entre 5 et 10 millions, et entre 10 et 30 millions. Concrètement, un ratio d'un à trois peut exister quand une aide entre dans la fourchette entre 10 et 30 millions d'euros. Au-delà de ce dernier seuil, le public ne peut avoir une vision claire de l'aide en jeu, l'aide pouvant être égale à 31 millions ou 500 millions d'euros par exemple.

En troisième lieu, le site TAM recense les montants octroyés, et non les montants effectivement versés.

En dernier lieu, le site TAM impose des entrées par instrument d'aide et par autorité d'octroi, ce qui ne permet pas d'avoir une vision globale immédiate sur les aides accordées à un seul et même projet.

(2) Les aides issues de la Politique agricole commune (PAC)

Le règlement (CE) n° 259/2008 de la Commission du 18 mars 2008^330(*) avait imposé aux États membres de publier les montants d'aides perçues par chaque bénéficiaire au titre de la PAC.

Aucun plafond ou plancher n'étaient prévus dans ce règlement. Les informations restaient accessibles sur le site web pendant deux ans à compter de la date de leur publication initiale.

En application du règlement européen (UE) n° 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021^331(*), chaque État membre est tenu de publier annuellement un certain nombre d'informations relatives aux bénéficiaires des aides de la PAC, qu'elles relèvent du Fonds européen agricole de garantie (Feaga) ou du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Lorsque la personne reçoit des aides des autres fonds européens, celles-ci doivent être publiées pendant deux ans seulement et à condition qu'elles dépassent 1 250 euros.

La commission d'enquête constate que le site « telepac » est opérationnel et simple d'utilisation^332(*). Il permet notamment de connaître le montant total des aides de la PAC reçues par un bénéficiaire, de sélectionner une mesure en particulier, et de connaître les reversements opérés.

Plus globalement, comme le rappelle Régions de France en réponse à un questionnaire de la commission d'enquête, « en matière de fonds européens, toutes les aides sont publiées sur internet, conformément à l'obligation imposée par les règlements européens ».

(3) Les aides issues du plan de « Facilité pour la reprise et la résilience »

L'Union européenne a mis en place, lors du Conseil européen de juillet 2020, la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) afin de réparer les dommages économiques et sociaux causés par la pandémie de coronavirus. À la mi-octobre 2024, l'enveloppe financière du FRR s'élevait à 650 milliards d'euros : 359 milliards d'euros de subventions et 291 milliards d'euros de prêt^333(*).

La France bénéficiera d'ici 2026 de 40 milliards d'euros de subventions au titre du FFR (aucun prêt n'est sollicité). Cette somme alimentera le plan national de relance et de résilience (PNRR), qui est lui-même issu du plan France relance lancé en septembre 2020^334(*) (voir supra pour une présentation plus détaillée du plan).

Comme l'indique la Commission européenne dans un rapport du 1^er mars 2022, celle-ci « a mis en place le tableau de bord de la reprise et de la résilience, qui est une plateforme publique en ligne, pour qu'il serve d'outil de déclaration de performance de la facilité, affichant de façon transparente les informations disponibles sur la mise en oeuvre de la FRR »^335(*). Une carte interactive de la France permet d'identifier rapidement les 73 projets financés, dont plusieurs concernent des entreprises.

Lors de son audition le 25 mars 2025, M. Patrick Lefas, président de Transparency International France, avait souligné que « lors du déploiement du plan France relance de 2020 à 2022, le ministère de l'Économie et des Finances avait développé un site internet présentant quelques données sur les aides publiques à l'industrie. Cependant, certains jeux de données étaient incomplets, ne présentant que le nombre de bénéficiaires par département sans leur identité, ou l'identité des entreprises bénéficiaires sans les montants attribués. Cette situation n'est pas conforme aux obligations contractées au titre des règlements européens ». M. Patrick Lefas a ajouté qu'une « grande partie des bénéficiaires déclarés étaient en réalité des opérateurs publics chargés de redistribuer les fonds aux entreprises, comme l'Agence de services et de paiement (ASP), qui apparaissait comme le premier bénéficiaire du plan de relance européen en France ». Lors de son audition le 11 février 2025, M. Olivier Petitjean avait déjà dressé ce constat : « Pour ce qui concerne le plan de relance européen, le Parlement européen a exigé que les pays qui en bénéficient publient la liste de leurs 100 premiers bénéficiaires ; certains pays ont joué le jeu - plus ou moins bien -, comme l'Allemagne ou l'Espagne, mais la France s'est contentée de publier la liste des agences publiques qui redistribuaient les fonds ».

Ce constat semble toujours d'actualité si l'on se réfère à la liste actuelle des cent premiers bénéficiaires du PNRR conformément aux obligations européennes. En effet, le tableau Excel, en date de décembre 2024, indique que les premiers bénéficiaires sont des acteurs institutionnels (Bpifrance en 1^ère place, France compétences en 3^ème place, l'Agence nationale de la recherche en 5^ème place) ou des administrations (DDFIP Essonne en 2^ème place). S'agissant des entreprises privées, la première pointe à la 36^ème place (Thales Alenia Space, 28,5 millions d'euros), tandis que les entreprises Lafarge Ciments, ArcelorMittal et Orange, ces deux dernières entreprises ayant été entendues par la commission d'enquête, occupent respectivement les 53^ème, 72^ème et 97^ème places (soit des subventions d'un montant de 19, 14,9 et 13 millions d'euros),

(4) Les aides aux titres de presse

Le ministère de la Culture met en accès libre un tableau qui retrace l'ensemble des aides versées au titre de presse^336(*).

En 2023, 204,7 millions d'aides directes ont été versés, et 84 millions d'aides indirectes.

Le tableau, présenté dans un format Excel, présente les titres de presse par ordre alphabétique, avec le total des aides directes reçues (ventilées en aide au pluralisme, aide à l'exemplaire porté, aide à l'exemplaire posté notamment), les aides à la filière et les aides exceptionnelles « papier ». Ce tableau présente également des éléments de contexte pour éclairer sa lecture : diffusion annuelle, aide par exemplaire, groupe ou société de presse d'appartenance.

b) Les subventions nationales supérieures à 23 000 euros doivent être publiées

Au préalable, il convient de rappeler que tous les actes administratifs des collectivités territoriales doivent être publiés. Depuis le 1^er juillet 2022, les actes réglementaires et les actes ni réglementaires ni individuels doivent être publiés sous format électronique^337(*), et non plus sous format papier (affichage et publication), sauf exceptions^338(*).

L'article 10 précité de la loi DCRA du 12 avril 2000 prévoit en outre des obligations de transparence renforcées tant à l'égard de la personne publique que de l'organisme bénéficiaire d'une subvention.

(1) Les obligations de transparence qui pèsent sur la personne publique

Quel que soit le montant de la subvention octroyée, la personne publique doit communiquer son budget et ses comptes à toute personne qui en fait la demande^339(*) dans les conditions de droit commun^340(*).

Surtout, si la subvention dépasse 23 000 euros par an (ou si le montant cumulé sur un an de plusieurs subventions dépasse ce seuil), la personne publique doit rendre accessible, sous forme électronique, dans un « standard ouvert aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », les données essentielles de la convention de subvention, dans des conditions fixées par voie réglementaire.

En pratique^341(*), les données suivantes doivent être accessibles gratuitement, en consultation ou en téléchargement, sur le site internet de la personne qui a attribué l'aide :

- informations portant sur la personne ayant octroyé l'aide (date de la convention, acte administratif matérialisant la décision d'octroi notamment) ;

- informations relatives à l'attributaire de la subvention (comme le numéro d'inscription au répertoire des entreprises) ;

- informations relatives à la subvention elle-même (objet, montant, durée, conditions de versement par exemple).

En application de l'article 2 du décret du 5 mai 2017 précité, cette obligation de transparence ne s'applique pas aux collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants ni à leurs établissements publics.

Lors de son audition le 25 mars 2025, M. Kévin Gernier, responsable plaidoyer chez Transparency International, a déclaré que « la majorité des grandes communes et régions publient ces données conformément à la loi, et souvent même en deçà du seuil légal de 23 000 euros. Certaines, comme la ville de Paris, vont jusqu'à publier les décisions de refus d'octroi de subventions ».

(2) Les obligations de transparence incombant aux bénéficiaires

Quel que soit le montant de la subvention, l'entreprise bénéficiaire doit rendre communicables son budget, ses comptes et la convention en cas de demande d'un tiers. Cette communication n'est pas directe car elle transite par la personne publique qui a octroyé la subvention.

Si la subvention dépasse 153 000 euros par an^342(*) et est affectée à une « dépense déterminée », l'entreprise bénéficiaire doit produire un « compte rendu financier » qui atteste de « la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention ». Ce compte rendu financier est déposé auprès de l'autorité qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée. L'entreprise doit également déposer à la préfecture du département où se situe son siège social son budget, ses comptes, la ou les conventions concernées, ainsi que les comptes rendus financiers : tous ces documents peuvent être consultés par des tiers.

c) Un accès des tiers aux documents administratifs fortement encadré en raison des secrets protégés par la loi

(1) La législation tente de trouver un point d'équilibre entre transparence et protection des secrets

En application de l'article L. 312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), dans sa rédaction résultant de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, l'administration doit publier en ligne, entre autres :

- les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu'elle produit ou qu'elle reçoit et qui ne fait pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs ;

- les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.

Cette obligation concerne toutes les personnes publiques et assimilées (État, collectivités territoriales, personnes de droit public et personnes de droit privé chargées d'une mission de service public^343(*)), à l'exception, d'une part, des collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants, et, d'autre part, des personnes employant moins de 50 agents ou salariés exprimées en équivalents temps plein^344(*).

Dans le même sens, le périmètre des documents administratifs concernés par l'obligation de mise en ligne est particulièrement large puisqu'il regroupe tous les « documents produits ou reçus par l'administration », quels que soient leur « forme » et leur « support » : « dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions »^345(*). Comme l'a indiqué le ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique en réponse à un questionnaire du rapporteur, entrent dans ce périmètre les subventions et les aides fiscales, les contrats de prêts et d'avance, les conventions de garanties, ainsi que le montant des aides accordées sur le fondement de dispositions législatives ou réglementaires.

Cette obligation de publicité des documents administratifs se heurte à de nombreuses limites, définies par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du CRPA.

En effet, aux termes de l'article L. 311-5 du CRPA, ne sont pas communicables :

- les documents « sensibles » élaborés par des acteurs institutionnels de premier plan (« avis du Conseil d'État et des juridictions administratives » ; « mesures d'instruction, rapports et diverses communications de la Cour des comptes » ou encore les « documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête » pour ne prendre que ces exemples) ;

- les documents qui porteraient atteinte aux activités du Gouvernement (« secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ») et aux activités régaliennes (« secret de la défense nationale », « conduite de la politique extérieure de la France », « sûreté de l'État, [...] sécurité publique, [...] sécurité des personnes [et] sécurité des systèmes d'information des administrations », « monnaie et [...] crédit public ») ;

- les documents qui porteraient atteinte aux activités juridictionnelles (« déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente » et « recherche et [...] prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature ») ;

- ou encore les documents ne respectant pas les « secrets protégés par la loi ».

L'article L. 311-6 du CRPA précise la consistance des secrets protégés par la loi puisqu'il interdit de communiquer à des tiers^346(*) les documents en méconnaissance :

- de la « protection de la vie privée » ;

- du « secret médical » ;

- du « secret des affaires », lequel comprend « le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles »^347(*).

(2) Le secret des affaires cristallise l'attention des acteurs économiques

Comme l'indique la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) sur son site internet^348(*), le secret des affaires repose sur trois piliers :

- le secret des procédés (il comprend « certains secrets protégés par la loi comme le secret qui s'attache aux brevets, le secret de fabrique et l'obligation générale de loyauté qui s'impose aux salariés ») ;

- le secret des informations économiques et financières (« Ne sont ainsi pas communicables : le chiffre d'affaires, les volumes de production, les capacités d'exploitation et le montant des investissements, les volumes de matières premières utilisées et, de manière générale, les bases d'imposition ») ;

- le secret des stratégies commerciales (il comprend notamment les « prix et remises pratiqués », la « liste des fournisseurs » ou encore la « politique de développement à l'exportation »).

Le secret des affaires est également défini à l'article L. 151-1 du code de commerce, qui dispose qu'est protégée au titre de ce secret toute information répondant aux critères cumulatifs suivants :

- elle n'est pas, en elle-même ou dans la configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, « généralement connue ou aisément accessible » pour les personnes familières de ce type d'informations en raison de leur secteur d'activité ;

- elle revêt une « valeur commerciale », effective ou potentielle, du fait de son caractère secret ;

- elle fait l'objet de la part de son détenteur légitime de « mesures de protection raisonnables », compte tenu des circonstances, pour en conserver le caractère secret.

Le secret des affaires doit donc faire l'objet d'une appréciation au cas par cas.

Toute atteinte au secret des affaires engage la responsabilité de son auteur^349(*), la partie qui s'estime lésée pouvant saisir la juridiction compétente en requête ou en référé pour obtenir le prononcé de mesures provisoires et conservatoires^350(*).

La Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) ne s'oppose pas à la communication d'un document administratif à un tiers portant sur une aide publique à une entreprise, y compris le montant de l'aide, « sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d'en déduire une information couverte par le secret des affaires, tel que le montant du chiffre d'affaires ou celui d'un investissement »^351(*).

La Cada avait refusé en 2022 de communiquer à Transparency International France les montants des aides accordées dans le cadre du volet « Industries du futur » du plan de relance, au motif que ces informations auraient permis indirectement à un tiers de connaître « le montant des investissements réalisés par les entreprises concernées, au regard de leur taille, de leur activité ciblée et de leur chiffre d'affaires »^352(*).

(3) Le secret fiscal : un périmètre bien défini

Celui-ci est défini à l'article L. 103 du livre des procédures fiscales.

Sont tenues au secret fiscal toutes les « personnes appelées à l'occasion de leurs fonctions ou attributions à intervenir dans l'assiette, le contrôle, le recouvrement ou le contentieux des impôts, droits, taxes et redevances prévus au code général des impôts ou au code des impositions sur les biens et services ». Le secret fiscal s'étend « à toutes les informations recueillies à l'occasion de ces opérations ».

Toute méconnaissance d'un secret protégé par la loi (comme le secret fiscal mais aussi le secret des affaires) est passible d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

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* ¹⁸⁰ Article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales. La version initiale de cet article était moins large car elle visait, en application de la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales, les primes régionales à la création d'entreprises, les primes régionales à l'emploi, les bonifications d'intérêts ou de prêts et les avances à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations.

* ¹⁸¹ Article 220 terdecies, I, du code général des impôts.

* ¹⁸² Conseil d'État, guide des outils d'action économique, fiche n° 24, « Accompagnement en matière économique », version 2024/2025.

* ¹⁸³ Conseil d'État, guide des outils d'action économique, fiche n° 3, « Prêts et avances remboursables », version 2024/2025.

* ¹⁸⁴ Conseil d'État, guide des outils d'action économique, fiche n° 5, « Garanties », version 2024/2025.

* ¹⁸⁵ Dans sa dernière modification résultant de l'article 165 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹⁸⁶ Décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques, article 1^er.

* ¹⁸⁷ Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, article 1^er.

* ¹⁸⁸ Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* ¹⁸⁹ Décret n° 2022-967 du 1^er juillet 2022 instituant une aide visant à compenser la hausse des coûts d'approvisionnement de gaz naturel et d'électricité des entreprises particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine.

* ¹⁹⁰ Évaluation des voies et moyens, annexe au projet de loi de finances pour 2025, tome II, dépenses fiscales, p. 7.

* ¹⁹¹ Op. cit. p. 30.

* ¹⁹² Op. cit. p. 104 et suivantes.

* ¹⁹³ Conseil d'État, guide des outils d'action économique, fiche n° 1, « Fiscalité incitative », version 2024/2025.

* ¹⁹⁴ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2024 », avril 2025, p. 5.

* ¹⁹⁵ Idem, p. 25.

* ¹⁹⁶ Cour des comptes, Les dépenses fiscales, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, p. 3.

* ¹⁹⁷ Le montant du CICE s'élevait à 12,61 milliards en 2016. Cour des comptes, Les dépenses fiscales, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, p. 14.

* ¹⁹⁸ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2024, avril 2025, p. 47.

* ¹⁹⁹ Idem.

* ²⁰⁰ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2024, avril 2025, p. 54.

* ²⁰¹ Idem.

* ²⁰² Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* ²⁰³ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2024, avril 2025, p. 48.

* ²⁰⁴ Loi n° 93-353 du 27 juillet 1993 relative au développement de l'emploi et de l'apprentissage.

* ²⁰⁵ Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi et loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* ²⁰⁶ Loi n° 95-882 du 4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale.

* ²⁰⁷ Loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail.

* ²⁰⁸ Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi et loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* ²⁰⁹ Loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale.

* ²¹⁰ Lois n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 et n° 2017-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* ²¹¹ Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ²¹² La loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a supprimé le CICE, et la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 a mis en place l'allègement pérenne de cotisations sociales.

* ²¹³ Loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

* ²¹⁴ Loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

* ²¹⁵ Article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁶ Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* ²¹⁷ Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat.

* ²¹⁸ Les ZRR coexistent depuis le 1^er juillet 2024 avec les Zones France Ruralités Revitalisation (ZFRR).

* ²¹⁹ Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* ²²⁰ Antoine Bozio et Etienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, octobre 2024.

* ²²¹ « La garantie de l'État peut être accordée aux prêts consentis par les établissements de crédit et les sociétés de financement, à compter du 16 mars 2020 et jusqu'au 31 décembre 2020 inclus, à des entreprises non financières immatriculées en France », article 6, I, de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ²²² Arrêté du 23 mars 2020 accordant la garantie de l'État aux établissements de crédit et sociétés de financement en application de l'article 4 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ²²³ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 modifiée, notamment par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (article 35) et décret n° 2020-712 du 12 juin 2020 modifié relatif à la création d'un dispositif d'aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise du covid-19 ou par l'agression de la Russie contre l'Ukraine, ce dernier décret ayant été modifié notamment par le décret n° 2022-1601 du 21 décembre 2022.

* ²²⁴ Décret n° 2024-770 du 8 juillet 2024 instituant un dispositif de prêts bonifiés aux entreprises viticoles, pris en application du règlement (UE) 1408/2013 modifié relatif aux aides de minimis applicable dans le secteur de l'agriculture.

* ²²⁵ Selon les statistiques de la Commission européenne, l'UE soutient, chaque année plus de 200 000 entreprises et entrepreneurs par le biais de prêts aux entreprises, de microfinancements, de garanties et de capital-risque.

* ²²⁶ Thierry Cornillet, Guide des aides de l'Union européenne, éditions 5000, mis à jour au 1^er janvier 2019.

* ²²⁷ Le FSE+ poursuit deux objectifs :

- « aider les États membres et les régions de l'UE à atteindre des niveaux d'emploi élevés, à mettre en place des protections sociales équitables et à développer une main-d'oeuvre qualifiée et résiliente prête pour l'avenir, ainsi que des sociétés inclusives et équitables qui visent à éradiquer la pauvreté et à respecter les principes énoncés dans le socle européen des droits sociaux ;

- soutenir, compléter et apporter une valeur ajoutée aux politiques des États membres visant à garantir l'égalité des chances, l'égalité d'accès au marché du travail, des conditions de travail équitables et de qualité, la protection et l'inclusion sociales ».

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:4536659.

* ²²⁸ Par exemple, le règlement (UE) 2021/695 du 28 avril 2021 pour le programme Horizon Europe ou le règlement (UE) 2021/1153 du 7 juillet 2021 pour le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

* ²²⁹ Données fournies sur le site internet de la Représentation permanente de la Commission en France.

* ²³⁰ Page web du ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, « Le plan national de relance et de résilience », à jour au 12 décembre 2024.

* ²³¹ La Team France Export illustre la multiplicité des acteurs en matière d'aide à l'export car il s'agit d'un dispositif public d'accompagnement des entreprises à l'international animé par Business France, les régions, les chambres de commerce et d'industrie et Bpifrance.

* ²³² Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ²³³ Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ²³⁴ Article L. 4251-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* ²³⁵ Article L. 4251-13 du CGCT.

* ²³⁶ Article L. 1511-2 du CGCT.

* ²³⁷ Article L. 4251-13 du CGCT.

* ²³⁸ Article L. 1511-1 du CGCT.

* ²³⁹ Article L. 1511-1 du CGCT.

* ²⁴⁰ Article L. 1511-1-1 du CGCT.

* ²⁴¹ Article L. 1511-2, I, 1^er alinéa du CGCT.

* ²⁴² Article L. 1511-3, I, 4^ème alinéa du CGCT.

* ²⁴³ Article L. 3232-4 du CGCT. Après avis du conseil municipal de la commune où est située l'entreprise concernée, le département peut attribuer des subventions à des entreprises existantes ayant pour objet l'exploitation de salles de spectacle cinématographique. Ces subventions ne peuvent être attribuées qu'aux établissements qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne hebdomadaire moins de 7 500 entrées ou qui font l'objet d'un classement art et essai.

* ²⁴⁴ Article L. 3232-1-2 du CGCT. Ces aides s'inscrivent dans un programme de développement rural et régional ou dans le cadre d'un programme opérationnel de mise en oeuvre des fonds européens liés à la pêche et aux affaires maritimes ou dans un régime d'aides existant au sens du droit européen, notifié ou exempté de notification.

* ²⁴⁵ Cour des comptes, « Les compétences de développement économique des collectivités territoriales : une rationalisation inachevée, un pilotage inachevé », rapport public annuel 2023, mars 2023, p. 216.

* ²⁴⁶ Article L. 1511-2 du CGCT, I, 1^er alinéa.

* ²⁴⁷ Article L. 1511-2 du CGCT, I, 3^ème alinéa.

* ²⁴⁸ Article L. 1511-3 du CGCT,1^er alinéa.

* ²⁴⁹ Article L. 1511-7 du CGCT.

* ²⁵⁰ Article L. 1511-3 du CGCT,1^er alinéa.

* ²⁵¹  https://www.collectivites-locales.gouv.fr/competences/les-aides-limmobilier-dentreprise.

* ²⁵² Article L. 1511-3 du CGCT, 2^ème alinéa.

* ²⁵³ Article L. 2251-4 du CGCT.

* ²⁵⁴ Article L. 2251-5 du CGCT.

* ²⁵⁵ Article L. 1511-8 du CGCT.

* ²⁵⁶ Article L. 1511-9 du CGCT.

* ²⁵⁷ Article L. 1511-7 du CGCT.

* ²⁵⁸ Cour des comptes, « Les compétences de développement économique des collectivités territoriales : une rationalisation inachevée, un pilotage inachevé », rapport public annuel 2023, mars 2023, p. 214.

* ²⁵⁹ Idem, p. 226.

* ²⁶⁰ Idem, p. 226.

* ²⁶¹ Idem, p. 227.

* ²⁶² Idem, p. 231.

* ²⁶³ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ²⁶⁴ Chiffres communiqués par le SGAE à la commission d'enquête.

* ²⁶⁵ COM/2025/163 final.

* ²⁶⁶ Selon la Cour des comptes, dans son rapport annuel 2023, un montant annuel moyen de 276 millions d'euros du fonds Feder (sur un total de 717 millions d'euros) a été consacré par les collectivités territoriales aux aides aux entreprises sur la programmation 2014-2020.

* ²⁶⁷ La liberté d'entreprendre est la seule composante de la liberté du commerce et de l'industrie bénéficiant d'une protection constitutionnelle, le principe de non-concurrence n'ayant qu'une valeur législative. Par conséquent, contrairement à ce que pourrait laisser penser la lecture de l'article L. 2251-1 du CGCT, le principe de la liberté du commerce et de l'industrie n'a pas la même valeur que celui d'égalité : « L'État a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi. Néanmoins, sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l'industrie et du principe d'égalité des citoyens devant la loi, la commune peut intervenir en matière économique et sociale dans les conditions prévues au présent chapitre et à l'article L. 2253-1 ».

* ²⁶⁸ Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, considérant 16.

* ²⁶⁹ Décision n° 2012-285 QPC du 30 novembre 2012, considérant 7.

* ²⁷⁰ Décision n° 2016-582 QPC du 13 octobre 2016, paragraphes 10 à 13.

* ²⁷¹ Décision n° 87-232 DC, 7 janvier 1988, cons. 10. Cette jurisprudence n'a jamais été remise en cause.

* ²⁷² Décision n° 2019-771 QPC du 29 mars 2019, cons. 5.

* ²⁷³ Décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007, cons. 20.

* ²⁷⁴ Comme le relève le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, la contribution carbone aurait porté essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone, dans la mesure où : 93 % des émissions d'origine industrielle, hors carburant, étaient exonérées de contribution carbone ; moins de la moitié des émissions de gaz à effet de serre aurait été soumise à la contribution carbone.

* ²⁷⁵ Décision n° 2016-609 QPC du 27 janvier 2017, cons. 7.

* ²⁷⁶ Décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons. 72.

* ²⁷⁷ Décision n° 2014-456 QPC du 6 mars 2015, cons. 7 à 9.

* ²⁷⁸ Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, cons. 18.

* ²⁷⁹ Décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, cons. 14.

* ²⁸⁰ Décision n° 2021-915/916 QPC du 11 juin 2021, cons. 17. « Le législateur a ainsi entendu éviter que la réalisation d'un projet d'utilité publique soit compromise par une telle hausse de la valeur vénale du bien exproprié, au détriment du bon usage des deniers publics. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d'intérêt général ».

* ²⁸¹ Conseil d'État, 13 novembre 1974, n° 85792.

* ²⁸² Conseil d'État, n° 440330, 17 juin 2021.

* ²⁸³  https://www.wto.org/french/docs_f/legal_f/scm_f.htm.

* ²⁸⁴  https://www.wto.org/french/res_f/booksp_f/wtoagreement_f.pdf (page 22).

* ²⁸⁵  https://www.ungeneva.org/fr/faqs/why-world-trade-organization-wto-list-united-nations-entities.

* ²⁸⁶  https://www.swissinfo.ch/fre/geneve-internationale/lomc-peut-elle-%C3%AAtre-%C3%A0-la-hauteur-de-sa-mission/89033768.

* ²⁸⁷  https://www.rfi.fr/fr/en-bref/20250415-cor%C3%A9e-du-sud-4-9-milliards-de-dollars-d-aide-pour-les-semi-conducteurs-face-aux-droits-de-douane-am%C3%A9ricains.

* ²⁸⁸ CJCE, 14 octobre 1987, Allemagne c/ Commission, aff. C-248/84.

* ²⁸⁹ CJCE, 11 juillet 1996, SFEI c/ La Poste, aff. C-39/94.

* ²⁹⁰ CJCE, 13 octobre 1982, Norddeutsches Vieh - und Fleischkontor, aff. 213-81 à 215-81.

* ²⁹¹ CJCE, 23 avril 1991, Höfner, aff. C-41/90.

* ²⁹² CJCE, 27 septembre 1988, Humbel, 263/86.

* ²⁹³ CJCE, 17 février 1993, Poucet et Pistre, aff. C-159/91 et C-160/91.

* ²⁹⁴ CJUE, 12 juillet 2012, Datenbank GmbH, aff. C-138/11.

* ²⁹⁵ CJCE, 15 juin 2006, Air liquide Industries Belgium, aff. C-393/04 et C-41/05.

* ²⁹⁶ Décision 1999/508/CE de la Commission du 14 octobre 1998 portant approbation conditionnelle des aides accordées par la France à la Société marseillaise de crédit.

* ²⁹⁷ En effet, les deux autres compatibilités de plein droit ne sont pas pertinentes. Le premier cas d'ouverture concerne « les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels », le second les aides octroyées à certaines régions de la république fédérale d'Allemagne.

* ²⁹⁸ Parmi les régions mentionnées à l'article 349 du TFUE, figurent la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

* ²⁹⁹ Lors de son audition du 14 mai 2025 précitée, M. Olivier Guersent a affirmé qu'« entre les montants d'aide notifiés à la Commission par les États membres au titre des Piiec et les montants finalement autorisés, en sachant que tous les projets ont bien vu le jour, la réduction moyenne des aides publiques atteint 25 %. »

* ³⁰⁰ « Toutes les grandes décisions individuelles en matière d'aides d'État s'appuient généralement sur cette base. Ce fut récemment le cas pour les aides à la Française des jeux. »

* ³⁰¹ Conseil d'État, 7 juin 2017, Société Le Muselet Valentin, n° 386627. Son considérant n° 4 dispose que la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne prévoit « qu'une décision de la Commission européenne demandant à un État membre le recouvrement d'une aide déclarée incompatible avec les dispositions du droit de l'Union européenne prohibant les aides d'État s'impose aux autorités comme aux juridictions nationales lorsque sa validité n'a pas été contestée dans le délai devant les juridictions de l'Union européenne par le bénéficiaire de l'aide ».

* ³⁰² Il ressort des réponses apportées par la Commission européenne au questionnaire de la commission d'enquête que trois aides d'État françaises ont été déclarées incompatibles avec le marché intérieur depuis 2015, sans toutefois donner lieu au remboursement des sommes versées : exonération de taxe au tonnage des compagnies maritimes opérant des navires affrétés à temps en 2015 (SA. 14551) ; prêts accordés à des conditions avantageuses à FagorBrandt et à son repreneur dans le cadre d'une procédure de redressement judiciaire en 2016 (SA. 38644) ; exonération d'impôt sur les sociétés des ports français en 2017 (SA. 38398).

* ³⁰³ Décision SA.13869 du 22 juillet 2015.

* ³⁰⁴ Décision SA. 38545 du 6 novembre 2015.

* ³⁰⁵ Décision SA.47867 du 2 août 2019.

* ³⁰⁶ Il s'agissait notamment des avances remboursables octroyées par la chambre de commerce et d'industrie de La Rochelle, ainsi que des contributions financières octroyées par le département de Charente-Maritime, la Communauté d'agglomération de La Rochelle et la Région Poitou-Charentes.

* ³⁰⁷ Décision SA.26494 du 26 juillet 2022.

* ³⁰⁸ Règlement (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 sur l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à certaines catégories d'aides d'État horizontales (texte codifié).

* ³⁰⁹ Règlement (UE) 2018/1911 du Conseil du 26 novembre 2018 modifiant le règlement (UE) 2015/1588 sur l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à certaines catégories d'aides d'État horizontales.

* ³¹⁰ Le RGEC reprend la quasi-totalité des catégories identifiées par le Conseil. Comme l'indique la Commission européenne, il existe des règles distinctes et spécifiques permettant d'exempter de notification les aides dans les secteurs agricole, forestier et celui de la pêche, à savoir le règlement (UE) 2022/2472 de la Commission (pour l'agriculture et le secteur forestier) et le règlement (UE) 2022/2473 de la Commission (pour la pêche et l'aquaculture). En outre, une décision de la Commission exempte les aides pour les services d'intérêt économique général de l'obligation de notification, lorsque ces aides sont plafonnées à un montant annuel de 15 millions d'euros.

* ³¹¹ Deux autres règlements se sont bornés à corriger des erreurs de traduction.

* ³¹² Aux termes de l'article 2 de l'annexe II du RGEC : « La catégorie des micro, petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros ».

* ³¹³ D'autres règles complexes existent, notamment pour le fonds InvestEU, les aides dépourvues de « coûts admissibles identifiables », les aides en faveur des personnes en situation de handicap.

* ³¹⁴ Ce site est accessible à l'adresse suivante : https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public?lang=fr.

* ³¹⁵ Article 9, premier paragraphe, c) du RGEC.

* ³¹⁶ Article 10, premier paragraphe, a) du RGEC.

* ³¹⁷ Dans la version initiale du RGEC, seules les aides individuelles dépassant 500 000 euros devaient être publiées, ce seuil ayant été abaissé par le règlement (UE) 2023/1315 de la Commission du 23 juin 2023.

* ³¹⁸ Article 10, premier paragraphe, b) du RGEC.

* ³¹⁹ Par le règlement (UE) 2024/3118 de la Commission du 10 décembre 2024, le règlement de minimis agricole 1408/2013 a été assoupli, en prévoyant notamment le relèvement de 25 000 à 50 000 euros le plafond de minimis par entreprise sur une période de trois ans.

* ³²⁰ Règlement (UE) 2023/2832 de la Commission du 13 décembre 2023 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis octroyées à des entreprises fournissant des services d'intérêt économique général.

* ³²¹ Règlement (UE) n° 1408/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l'agriculture.

* ³²² Règlement (UE) n° 717/2014 de la Commission du 27 juin 2014 concernant l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture.

* ³²³ Règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis, article 6, paragraphe 2.

* ³²⁴ Le 3 mai, le 8 mai, le 29 juin et le 13 octobre 2020, puis le 28 janvier et le 18 novembre 2021.

* ³²⁵ Les mesures de soutien à l'investissement et à la solvabilité ont été prolongées jusqu'au 31 décembre 2023.

* ³²⁶ La Commission européenne a examiné ces règles soit sur le fondement du cadre temporaire, soit sur le fondement de l'article 107 du TFUE, soit sur une combinaison de ces règles.

* ³²⁷ La notion d'« élément d'aide » utilisée par la Commission européenne évalue l'avantage économique accordé à une entreprise. Dans le cas d'une subvention, l'avantage octroyé au bénéficiaire correspond normalement à la dépense budgétaire. Pour les autres instruments, tels que les prêts ou les garanties, l'avantage correspond à la différence entre les conditions du marché et les conditions fixées par l'aide.

* ³²⁸ Selon M. Olivier Guersent, ce dispositif n'a été utilisé qu'à une seule reprise à ce jour.

* ³²⁹ « L'essor des aides d'État, vers une meilleure coordination européenne ? », Billet de blog 406, Boris Julien-Vauzelle, Pauline Négrin, Banque de France, mis en ligne le 13 juin 2025.

* ³³⁰ Règlement (CE) n° 259/2008 de la Commission du 18 mars 2008 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne la publication des informations relatives aux bénéficiaires de fonds en provenance du Fonds européen agricole de garantie (Feaga) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

* ³³¹ Règlement européen (UE) n° 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) n° 1306/2013, article 98.

* ³³²  https://www.telepac.agriculture.gouv.fr/telepac/tbp/accueil/accueil.action.

* ³³³  https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/index.html?lang=fr.

* ³³⁴  https://www.economie.gouv.fr/plan-national-relance-resilience-pnrr#.

* ³³⁵ Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de la facilité pour la reprise et la résilience, COM (2022) 75 final, p. 10.

* ³³⁶  https://www.culture.gouv.fr/fr/thematiques/presse-ecrite/tableaux-des-titres-de-presse-aides2.

* ³³⁷ Ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021 portant réforme des règles de publicité, d'entrée en vigueur et de conservation des actes pris par les collectivités territoriales et leurs groupements.

* ³³⁸ Les communes de moins de 3 500 habitants, les syndicats de communes et les syndicats mixtes fermés peuvent choisir entre l'affichage, la publication papier et la publication électronique.

* ³³⁹ Article 10, premier alinéa, de la loi DCRA précitée.

* ³⁴⁰ Livre III du code des relations entre le public et l'administration.

* ³⁴¹ Décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l'accès sous forme électronique aux données essentielles des conventions de subvention.

* ³⁴² Décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 précité, article 2.

* ³⁴³ Article L. 300-2 du CRPA, alinéa 1^er.

* ³⁴⁴ Article D. 312-1-1-1 du CRPA.

* ³⁴⁵ Article L. 300-2 du CRPA.

* ³⁴⁶ C'est pourquoi ces secrets sont dits « relatifs », opposables aux tiers mais pas aux personnes intéressées, par opposition aux secrets dits « absolus », opposables à toute personne, mentionnés au 2^ème alinéa de l'article L. 311-5 du CRPA.

* ³⁴⁷ L'article L. 311-6 du CRPA interdit également la communication à des tiers des documents administratifs « portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable » et ceux « faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ».

* ³⁴⁸  https://www.cada.fr/administration/la-protection-des-secrets-prevus-par-la-loi.

* ³⁴⁹ L. 152-1 du code de commerce.

* ³⁵⁰ L. 152-4 du code de commerce.

* ³⁵¹ Cada, avis 20237096, séance du 11 janvier 2024, Conseil départemental des Hauts-de-Seine.

* ³⁵² Cada, avis 20225064 du 22 septembre 2022, Transparency International France.