II. DE MULTIPLES SOUTIENS INDIRECTS PRIS EN CHARGE PAR L'ÉTAT OU PAR DES OPÉRATEURS PRIVÉS FINANCÉS PAR DES FONDS PUBLICS
A. LES AUTRES AIDES À LA FILIÈRE DU LIVRE : UN ENSEMBLE DE DISPOSITIFS DONT LE COÛT EST TRÈS LARGEMENT SUPÉRIEUR À CELUI DES AIDES DIRECTES
1. Une prise en charge par l'État d'une partie de l'assurance vieillesse des artistes auteurs dont le coût est en hausse constante et qui doit être réévaluée
Les artistes-auteurs sont rattachés à un régime social particulier mais affiliés au régime général de la sécurité sociale. Ils s'acquittent à ce titre des prélèvements sociaux équivalent à ceux dues par les salariés du régime général.
Le régime social des artistes-auteurs repose d'une part, sur une participation des diffuseurs et exploitants d'oeuvres d'art et sur un dispositif d'exonération spécifique en faveur des artistes-auteurs, d'autre part. Afin de diminuer le manque à gagner qui en résulte pour l'Assurance vieillesse, l'État prend à sa charge depuis 2020 une fraction de la part des cotisations vieillesse de l'ensemble des artistes-auteurs.
Il finance la totalité de la cotisation à l'assurance vieillesse déplafonnée (0,40 % des revenus) et une fraction égale à 0,75 % de la cotisation à l'assurance vieillesse plafonnée précomptée (6,90 % pour la partie des revenus en droits d'auteur), ainsi ramenée à 6,15 %. Cette participation prend la forme d'une compensation du ministère de la culture à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
Cette mesure s'inscrivait dans la volonté de soutenir le pouvoir d'achat des artistes-auteurs face à l'augmentation de la CSG décidée le 1er janvier 2018 pour l'ensemble du régime général. Les artistes-auteurs n'étant pas affiliés à l'assurance-chômage, cette mesure s'est traduite par une hausse de leur taux global de cotisation et, en conséquence, par une baisse de pouvoir d'achat de 0,95 % de leurs revenus artistiques. Une première solution de soutien se traduisant par des aides ciblées avait été adoptée par décret en 201822(*) et 201923(*). Ce dispositif transitoire a par la suite été pérennisé à partir du 1er janvier 2020, à travers une prise en charge par l'État d'une fraction des cotisations d'assurance vieillesse à la charge des auteurs et autrices.
Ce dispositif cible l'ensemble des artistes-auteurs tels que définis à l'article L. 382-1 du code de la Sécurité sociale. Il ne concerne donc pas uniquement les auteurs de livres.
Depuis son entrée en vigueur, ce dispositif connaît une hausse continue tant de ses effectifs que de son coût annuel. En 2020, le coût annuel était de 17,78 millions d'euros pour un effectif de 222 718 artistes-auteurs. En 2023, il bénéficiait à 389 790 artistes-auteurs, pour un coût annuel s'élevant à 24,27 millions d'euros. Pour 2024, l'estimation du coût annuel était en hausse de 6,5 millions d'euros par rapport à 2023, soit une progression équivalente à celle de la période 2020-2023.
En conséquence, malgré une progression du coût total du dispositif de 6,5 millions d'euros en trois ans, la hausse du nombre de bénéficiaires est allée de pair avec la diminution du coût unitaire. Ce dernier est passé de 80 euros par bénéficiaire en 2020 à 62 euros en 2023.
Des critiques récurrentes à l'encontre du régime spécifique des artistes auteurs
Le régime d'assurance retraite des artistes auteurs a fait l'objet d'une récente analyse de la Cour des comptes24(*), qui soulignait des distorsions selon le revenu des auteurs au détriment de ceux aux revenus les plus modestes, alors que près de 60 % des artistes-auteurs perçoivent un revenu annuel inférieur à 1 054 euros. Seulement 3 000 artistes-auteurs ont touché un revenu supérieur à 101 472 euros.
En outre, les artistes-auteurs, affiliés au régime général de la sécurité sociale, bénéficient d'exonération de certaines cotisations patronales et s'acquittent des prélèvements sociaux équivalents à ceux dus par les salariés du régime général. Cette configuration entraîne un manque à gagner important pour la Sécurité sociale. Une mission commune de l'IGAS-IGF (25(*)) a souligné la nécessité d'ajuster ce calcul de l'assiette des cotisations pour mieux refléter les réalités économiques et les spécificités du secteur.
Enfin, le financement du régime social des artistes-auteurs repose sur une contribution spécifique des diffuseurs et exploitants d'oeuvres d'art, ces derniers ne pouvant être assimilés à des employeurs relevant du régime général. Ainsi, ils n'acquittent pas les mêmes cotisations que les employeurs du régime général, avec un taux réduit de 1 % et 0,10 % pour la formation professionnelle. Depuis 1976, le caractère spécifique des artistes-auteurs et de leurs diffuseurs et exploitants fait peser le financement de la protection sociale des artistes-auteurs sur l'ensemble des cotisants au régime général.
Le coût total de l'absence de cotisation patronale pour les artistes auteurs est en effet de 571 millions d'euros en 2022 d'après le projet de loi d'approbation des comptes de la Sécurité sociale de l'année 2024.
Source : commission des finances d'après
La Cour des comptes met en avant dans le rapport précité « l'indispensable restructuration de la gestion de la retraite des artistes-auteurs ». Elle indique notamment que, « dans le respect des principes de solidarité et d'équité du régime général, le taux de cotisation vieillesse sur les revenus supérieurs au plafond de la sécurité sociale pourrait être relevé au-delà du niveau pris en charge par l'État ». Une telle évolution devrait entraîner une modification de la prise en charge par l'État d'une part des exonérations.
2. Les prêts à taux zéro accordés par le CNL, un dispositif spécifique qui ne semble pas justifié
Le CNL accorde des prêts aux éditeurs depuis 1992 et aux librairies depuis 1993, qui constituent une aide complémentaire aux subventions grâce à des conditions avantageuses : taux zéro, absence de garantie, période de franchise, échéanciers longs.
Le règlement des aides du CNL prévoit que toute subvention au titre de l'aide à l'investissement des librairies d'un montant supérieur à 15 000 euros est obligatoirement assortie d'un prêt. En cas d'obtention simultanée d'un prêt et d'une subvention, le montant minimal du prêt est au moins égal à celui de la subvention. Le CNL indique dans ses réponses au rapporteur spécial que cette proportion est généralement plus proche de deux tiers de subventions pour un tiers d'investissement.
La Cour des comptes était relativement sceptique dans son rapport de 2022 précédemment mentionné sur les prêts du CNL. En effet, le nombre et le montant de prêts avait continuellement diminué au cours de la décennie 2010 : « le volume des prêts octroyés a décru de manière quasi continue sans que cela résulte d'une sélectivité accrue : 6 par an de 2015 à 2017, 3 en 2018, 5 en 2019 et 2 en 2020. Le montant moyen a été de 26 600 euros en 2019 et 18 000 euros en 2020, comparé à 78 333 euros en 2016 ».
La dynamique s'est cependant inversée après la crise sanitaire, du fait notamment d'une forte hausse de créations de librairies. Il n'en reste pas moins que le volume de prêts reste réduit (2,3 millions d'euros en 2024 pour 67 projets, pourtant un maximum historique, soit un montant moyen de 33 000 euros). Le taux de sinistralité est faible : sur les 5 dernières années, les pertes enregistrées représentent 1,34 % du montant total de prêts engagés sur la même période.
Prêts accordés par le CNL aux librairies et aux éditeurs
(en euros et en %)
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
Montants de prêts engagés |
955 000 |
1 422 000 |
1 669 000 |
2 163 000 |
2 251 000 |
|
Nombre total de prêts accordés |
34 |
49 |
68 |
58 |
67 |
|
Perte |
15 000 |
32 441 |
0 |
42 900 |
23 000 |
|
Part de perte |
1,57 % |
2,28 % |
0,00 % |
1,98 % |
1,02 % |
Source : CNL
La Cour des comptes notait que les prêts économiques étaient « toujours source d'interrogations ». Elle soulignait que la cible de l'indicateur d'impact des prêts à taux zéro dans le COP précédent du CNL n'avait jamais été atteinte. Or le COP 2022-2026 ne comporte plus aucun indicateur relatif aux prêts.
Le CNL défend le principe de ses prêts, qu'il justifie par sa connaissance du secteur. Il faut cependant noter que l'octroi de prêts par l'opérateur culturel chargé des subventions est une anomalie : ni le Centre national du cinéma, ni le Centre national de la musique n'octroient de prêts, tous deux s'en remettant à l'IFCIC. Le CNL indique que « les autres acteurs se positionnent et/ou conditionnent souvent leur intervention en fonction, et dès l'amont, du possible soutien et de la décision du CNL ».
D'après le CNL, les autres acteurs susceptibles d'intervenir et de consolider un projet sont complémentaires des aides de l'établissement. Rien n'oblige cependant à ce que le soutien du CNL prenne la forme d'un prêt complémentaire. Par ailleurs, le prêt au développement des maisons d'édition n'est pas cumulable avec l'obtention d'un prêt auprès de l'IFCIC : l'argument de l'effet levier du prêt du CNL sur d'autres investisseurs est donc moins pertinent.
On voit mal l'utilité de coupler toute subvention à l'investissement aux librairies d'un montant supérieur à 15 000 euros à un prêt, comme le prévoit le règlement des aides du CNL. Un conditionnement des dossiers à modèle de financement solide et un plafonnement des aides du CNL aurait le même effet.
La Cour des comptes appelait en 2022 à une évaluation très rapide du dispositif, ce qui était déjà le cas dans son précédent rapport. Or, cette évaluation qui devait avoir lieu en 2023 n'a visiblement pas été mise en place. Le rapporteur spécial appelle donc le CNL à supprimer l'octroi de prêt et à recentrer son action sur l'octroi de subventions, qui constituent son coeur de métier et qui permettent tout autant d'affirmer la qualité professionnelle du projet soutenu.
Recommandation n° 6 : mettre fin à l'octroi de prêts par le CNL, notamment en communiquant davantage sur le rôle de l'institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), et ainsi recentrer le rôle de soutien économique du CNL sur l'octroi de subventions complémentaires, constituant une garantie de financement des projets (CNL, IFCIC)
3. Le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée : un manque à gagner pour l'État de 600 millions d'euros dont la moitié bénéficie au dernier décile de revenus
Le 3° du A de l'article 278-0 bis du code général des impôts (CGI) prévoit que la vente et la location de livres bénéficient d'un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 %. La cession de droit d'auteurs est taxée à hauteur de 10 % (article 279 du CGI). Ces taux sont aménagés en Corse et dans les territoires ultra-marins.
Présentation des taux de TVA applicables au livre
|
Opération |
France métropolitaine |
Corse |
Outre-mer |
|
Vente et location de livres |
5,5 % |
2,1 % |
2,1 % |
|
Cessions des droits d'auteurs et les droits portant sur les livres |
10 % |
10 % |
2,1 % |
Source : commission des finances
La doctrine fiscale définit ainsi le livre : il s'agit d'un « ensemble imprimé, illustré ou non, publié sous un titre, ayant pour objet la reproduction d'une oeuvre de l'esprit d'un ou plusieurs auteurs en vue de l'enseignement ou de la diffusion de la pensée et de la culture »26(*).
Depuis la loi de finances pour 202027(*), les livres numériques et audio bénéficient également du taux réduit, dès lors que peuvent en bénéficier les livres « sur tout type de support physique et à ceux qui sont fournis par téléchargement ».
La dernière évaluation faite par la direction de la législation fiscale chiffrait le coût du taux réduit à 5,5 % sur la vente et la livraison de livre autour de 600 millions d'euros par an. Cette estimation était de 500 millions d'euros dans le rapport du Sénat de 201028(*). La direction de la législation fiscale indique que le taux réduit sur les droits d'auteurs, est probablement très faible car il concerne des situations où la TVA est normalement intégralement déductible.
Comme pour de nombreux taux réduits de TVA, le taux de 5,5 % applicable au livre ne constitue pas un instrument pertinent en termes de justice fiscale. En effet, le Conseil des prélèvements obligatoire considère dans un rapport de 202229(*) que les dépenses d'achat de livres représentent la même proportion (1 %) des dépenses des ménages les moins aisés et des ménages les plus riches. Cependant, le décile de population le plus riche achète des livres à hauteur de 294 millions d'euros par an, contre 84 millions d'euros pour le premier décile.
Ni le ministère de la culture ni celui des comptes publics ne suivent précisément le taux réduit de TVA, dès lors que celui-ci n'est pas considéré comme une dépense fiscale : l'absence de qualification comme dépense fiscale implique que le coût du dispositif pour les finances publiques n'est pas calculé ni son impact évalué.
La qualification de dépense fiscale est pourtant loin d'être formalisée. Le CPO le critiquait déjà en 2022 : « alors que les taux réduits sur l'audiovisuel public et les livres ne sont pas considérés comme des dépenses fiscales, ceux sur l'accès aux salles de cinéma, aux musées, aux expositions ou aux réunions sportives et ceux relatifs aux publications de presse le sont. Pour autant, l'ensemble de ces mesures combinent un double objectif de soutien au secteur culturel et d'accès facilité à la culture. Dès lors, la qualification ou non de dépense fiscale peut apparaître arbitraire dans la présentation de ces taux et superfétatoire comme critère pour déterminer la précision de leur suivi ».
Or, « le suivi des objectifs des mesures de TVA, du nombre de leurs bénéficiaires (voire de leur répartition par décile), de leur coût pour les finances publiques, des résultats de leur évaluation au travers d'un tableau de suivi actualisé chaque année, permettrait d'estimer leur efficacité et leur efficience »30(*).
Le rapporteur spécial considère qu'au vu du coût de ce dispositif, qui est sans commune mesure avec les soutiens directs à la filière du livre, il est impératif de disposer d'une analyse plus fine. Celle-ci doit porter à la fois sur l'évolution dans le temps du coût de la dépense fiscale, le nombre de bénéficiaires, leurs revenus et l'impact éventuel sur l'incitation à la lecture. Afin d'être accessibles au Parlement comme aux citoyens, ces données devraient figurer, au même titre que d'autres taux réduits de TVA dans le secteur culturel, dans le Tome 2 de l'annexe des voies et moyens au projet de loi de finances de l'année.
Outre que les catégories sociales les plus favorisées bénéficient plus largement du taux réduit à 5,5 % sur le livre, il faut également avoir à l'esprit que, comme indiqué en première partie, le coût moyen d'un livre a évolué largement en-deçà de l'inflation au cours des dernières années.
Recommandation n 7 : évaluer davantage le coût et l'impact du taux réduit à 5,5 % sur le livre, notamment en termes de redistribution et d'incitation à la lecture, et suivre le dispositif au sein du tome 2 de l'évaluations des voies et moyens en annexe des projets de loi de finances (ministère des comptes publics)
4. Le Pass Culture, un impact fondamental sur la filière du livre : vers l'explosion d'une « bulle » Pass culture dans les librairies ?
Le livre est, depuis la création du Pass culture en 2019, le produit le plus consommé sur la plateforme d'achats. Depuis 2019, 28 millions de livres ont été achetés à travers le Pass culture. Le montant cumulé d'achats de livres financés par le Pass culture s'élève à 359 millions d'euros depuis 201931(*).
Bien que cette proportion se réduise, le livre reste actuellement majoritaire parmi les achats du Pass culture, soit 58 % des achats en 2024 (contre 82 % la première année du Pass culture). Il faut d'ailleurs noter un rééquilibrage au sein du Pass culture. Si les mangas représentaient près de 40 % des achats de livres dans le pass Culture au 3ème trimestre 2021, ils ne représentent début 2024 plus que 20 %.
Les achats de livres par le Pass culture représentaient en 2024 89 millions d'euros, soit près de trois fois le montant des aides directes du CNL à la filière du livre. L'impact économique du Pass culture sur la filière du livre peut donc s'apparenter à une aide d'État massive : le Pass culture a représenté 2,6 % des livres achetés en 2023, mais cette part peut représenter jusqu'à 15 % du chiffre d'affaires de certaines librairies indépendantes. Les librairies indépendantes représentent 33 % des achats de livres avec le Pass culture.
En conséquence, si le Pass culture a été présenté en audition comme « une très bonne chose pour la filière du livre », d'autres craignent avec la réduction des crédits progressive du Pass culture l'explosion d'une « bulle d'achats ».
La réforme mise en place par décret en février 202532(*) concentre l'essentiel du dispositif sur les jeunes âgés de 18 ans et plus. Désormais, les jeunes de 15 à 16 ans sont exclus du dispositif, alors que les jeunes de 18 ans bénéficient toujours de 150 euros, toujours sans condition de ressources. Or, 82 % des dépenses d'achats de livres en 2024 ont été effectués par des jeunes de 18 ans et plus. La réforme devrait donc avoir des conséquences minimes.
Il faut cependant rappeler que le Pass culture n'a jamais eu vocation à subventionner les industries culturelles. Par conséquent, alors que les critiques à l'encontre du dispositif s'accumulent et que la Cour des comptes33(*) comme l'inspection générale des affaires culturelles34(*) soulignent le faible impact du Pass culture en termes d'accès à la culture des moins favorisés, le subventionnement indirect à la filière du livre ne saurait constituer un argument en faveur du maintien de la part individuelle du Pass culture.
Par ailleurs, la part collective du Pass culture finance également des actions pour le livre. La SAS Pass culture indique ainsi que 17 millions d'euros cumulés depuis la création de la part collective y ont été consacrés. Le Pass culture a financé en 2024 1 300 interventions d'auteurs en établissement.
Nombre de masterclass d'auteurs en
établissement financées
par la part collective du Pass
culture
|
2022 |
2023 |
2024 |
|
470 |
1 030 |
1 300 |
Source : commission des finances d'après le COP du CNL
* (22) Décret n° 2018-356 du 15 mai 2018 instituant une mesure de soutien au pouvoir d'achat des artistes-auteurs pour l'année 2018.
* (23) Décret n° 2019-422 du 7 mai 2019 instituant des mesures de soutien au pouvoir d'achat des artistes-auteurs.
* (24) Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2025, Cour des comptes, mai 2025.
* (25) IGAS-IGF, mai 2015, Revues de dépenses, Les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques.
* 26 BOI-TVA-LIQ-30-10-40.
* 27 Article 35 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 28 Rapport d'information fait par M. Yann Gaillard au nom de la commission des finances sur la politique du livre face au défi du numérique, février 2010.
* 29 La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) comme outil de politique économique, CPO, décembre 2022.
* 30 La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) comme outil de politique économique, CPO, décembre 2022.
* 31 Audition de la présidente de la SAS Pass culture.
* 32 Décret n° 2025-195 du 27 février 2025 relatif au « pass Culture ».
* 33 Premier bilan du pass Culture, Cour des comptes, 17 décembre 2024.
* 34 Les impacts de la part individuelle du Pass Culture, IGAC 2024 - N° 2024-15.