B. LE REFLET IMPLACABLE D'UN CADRE JURIDIQUE INSUFFISAMMENT PROTECTEUR...
1. Le principe d'autonomie financière issu de la révision constitutionnelle de 2003 : une « coquille vide »
Telle qu'initialement envisagée par le constituant, la révision du 28 mars 2003 poursuivait un objectif clairement identifié : l'instauration d'un cadre constitutionnel plus protecteur pour les finances locales et le pouvoir fiscal des collectivités territoriales.
Alors qu'il était censé constituer un frein à la recentralisation financière et au recul de la fiscalité locale, le principe d'autonomie financière inscrit à l'article 72-2 de la Constitution a été vidé de sa substance par la loi organique de 2004. En effet, ont été artificiellement incluses dans la catégorie des « ressources propres » des collectivités des impositions sur lesquelles elles n'ont pas leur mot à dire et ne disposent d'aucun pouvoir de taux ou d'assiette.
Inaptes à protéger le pouvoir fiscal des collectivités, ces nouvelles dispositions juridiques ont, de surcroît, souffert d'une interprétation très restrictive de la part du Conseil constitutionnel.
2. Une jurisprudence constitutionnelle peu protectrice et des ratios d'autonomie financière totalement déconnectés de la réalité
Se refusant à reconnaître un principe d'autonomie fiscale, le juge constitutionnel s'est en outre borné, depuis deux décennies, à considérer que la réduction des ressources propres des collectivités résultant des lois qui lui ont été déférées n'était pas d'une ampleur suffisante pour entraver leur libre administration.
Parallèlement, le juge constitutionnel s'est abstenu d'exiger que les transferts ou extensions de compétences fassent l'objet d'une compensation financière intégrale et actualisée, en s'appuyant sur un principe de « compensation au coût historique » hautement préjudiciable aux collectivités dans la durée.
Résultat : le législateur a pu, au fil des réformes de la fiscalité locale, réduire de manière croissante et ininterrompue les marges de manoeuvre fiscales et financières des collectivités, sans risquer la moindre censure de la part du Conseil constitutionnel, dont le contrôle s'est restreint à vérifier le respect des fameux « ratios d'autonomie financière ».
« La réforme constitutionnelle de 2003 a suscité des incompréhensions, des malentendus et peut-être même quelques tromperies ».
Xavier Cabannes, professeur de droit public
En effet, à mesure que s'effaçaient les marges de manoeuvre fiscales des collectivités et que progressait le sentiment de perte de maîtrise des élus locaux, les ratios d'autonomie définis par la loi organique de 2004 n'ont fait que grimper.