- L'ESSENTIEL
- I. DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES QUI SUBISSENT UNE
PRESSION DE MOINS EN MOINS SUPPORTABLE
- A. LES PROMESSES DE LA DÉCENTRALISATION ONT
FAIT LONG FEU ET L'ÉTAT CONTRAINT CHAQUE JOUR UN PEU PLUS LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
- B. LE REFLET IMPLACABLE D'UN CADRE JURIDIQUE
INSUFFISAMMENT PROTECTEUR...
- C. LES LEVIERS DE FINANCEMENT DONT DISPOSENT LES
COLLECTIVITÉS NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX D'AVENIR
- A. LES PROMESSES DE LA DÉCENTRALISATION ONT
FAIT LONG FEU ET L'ÉTAT CONTRAINT CHAQUE JOUR UN PEU PLUS LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
- II. REDONNER UN CADRE PROTECTEUR ET RÉTABLIR
LA CONFIANCE, POUR FAIRE DE LA FRANCE, ENFIN, UNE RÉPUBLIQUE
VÉRITABLEMENT DÉCENTRALISÉE
- III. RENDRE DES CAPACITÉS D'ACTION AUX
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LEUR PERMETTRE D'ASSUMER LEURS
RESPONSABILITÉS
- A. DES DOTATIONS MIEUX CIBLÉES,
SANCTUARISÉES ET À LA MAIN DES COLLECTIVITÉS
- 1. Identifier et prioriser les dispositifs les plus
efficaces et les plus efficients : l'exemple du « fonds chaleur
»
- 2. S'appuyer sur la fusion des dotations
d'investissement pour garantir un niveau de financement pour des dotations plus
transparentes et mieux articulées
- 3. Des financements enfin à la main des
collectivités
- 1. Identifier et prioriser les dispositifs les plus
efficaces et les plus efficients : l'exemple du « fonds chaleur
»
- B. UNE FISCALITÉ MIEUX ADAPTÉE AUX
COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, POUR DONNER À
CHAQUE STRATE LES MOYENS D'AGIR
- C. LE LEVIER DE LA DETTE : POUR UNE DETTE
VERTE MAÎTRISÉE
- A. DES DOTATIONS MIEUX CIBLÉES,
SANCTUARISÉES ET À LA MAIN DES COLLECTIVITÉS
- I. DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES QUI SUBISSENT UNE
PRESSION DE MOINS EN MOINS SUPPORTABLE
- AVANT-PROPOS
- LISTE DES RECOMMANDATIONS
DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
- I. DES RÉFORMES FISCALES QUI ONT FAIT
RECULER L'AUTONOMIE BUDGÉTAIRE ET FISCALE DES COLLECTIVITÉS
LOCALES
- A. DES RÉFORMES NOMBREUSES ET UN
SYSTÈME DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES À BOUT DE
SOUFFLE
- 1. Une succession de réformes qui au mieux,
ignorent l'autonomie financière des collectivités, au pire visent
à la contraindre
- a) Des réformes engagées avant tout
pour les contribuables
- (1) Sans surprise et contrairement à son
ambition affichée, la suppression de la taxe d'habitation sur les
résidences principales a principalement bénéficié
aux ménages les plus aisés
- (2) La suppression annoncée de la
cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) pour doper les marges des
entreprises
- (3) La réduction des bases locatives des
impôts industriels, deuxième volet de la baisse des impôts
de production
- b) Contraindre les dépenses locales
- (1) De nombreux rapports ont prôné
des mesures d'encadrement des dépenses locales
- (2) Fixer un objectif d'évolution des
dépenses des collectivités locales
- (3) Des solutions contestables pour une
compensation des réformes de la taxe d'habitation et de la CVAE
- a) Des réformes engagées avant tout
pour les contribuables
- 2. Des réformes aux conséquences
délétères sur la situation financière des
collectivités territoriales
- a) Des réformes dont le coût
démesuré reposera in fine sur les
collectivités
- b) Un lien contributif rompu qui s'affaiblit entre
collectivités territoriales et administrés
- (1) Une concentration croissante des contributions
sur un nombre de plus en plus restreint de contribuables qui peut affecter tant
le consentement à l'impôt que le souci de la bonne gestion
financière
- (2) La nécessité de réaligner
les ressources des collectivités sur leurs compétences pour
appuyer les élus qui développent leur territoire
- a) Des réformes dont le coût
démesuré reposera in fine sur les
collectivités
- 1. Une succession de réformes qui au mieux,
ignorent l'autonomie financière des collectivités, au pire visent
à la contraindre
- B. UNE SITUATION QUI NÉCESSITE DE REDONNER
UN CADRE PROTECTEUR AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
- 1. Le rendez-vous manqué de la protection
constitutionnelle de l'autonomie financière des collectivités
territoriales
- a) Un cadre constitutionnel peu protecteur,
à rebours des ambitions initiales de la révision de 2003
- (1) Les ambitions initiales du constituant de
2003 : protéger l'autonomie fiscale des collectivités
- (a) L'autonomie financière locale avant la
révision de 2003
- (b) L'intention initiale du constituant :
renforcer la protection du pouvoir fiscal local
- (c) Les principes posés par la
révision constitutionnelle de 2003
- (2) Une réforme qui n'a pas tenu ses
promesses : une protection vidée de sa substance par la loi
organique de 2004
- (a) La loi organique de 2004 : une
définition extensive de la notion de « ressources
propres »
- (b) La notion de « part
déterminante », ou la référence figée
à des ratios de 2003
- (3) Une jurisprudence constitutionnelle peu
protectrice de l'autonomie financière
- (a) L'absence d'autonomie fiscale des
collectivités territoriales
- (b) L'absence de censure de la réduction du
pouvoir fiscal local au gré des réformes successives
- (c) Une appréciation de la
constitutionnalité des mécanismes de compensation des transferts
peu favorable aux collectivités
- b) L'autonomie financière : une
« illusion » source de malentendus et de
perplexité
- a) Un cadre constitutionnel peu protecteur,
à rebours des ambitions initiales de la révision de 2003
- 2. Pour une approche renouvelée de la
liberté financière des collectivités
territoriales
- a) L'impasse d'une approche de l'autonomie
financière exclusivement centrée sur les recettes des
collectivités
- (1) Consacrer un principe constitutionnel
d'autonomie fiscale : une réforme nécessaire, mais
insuffisante
- (2) Pour sanctuariser le pouvoir fiscal des
collectivités : une nécessaire révision de cadre
constitutionnel et organique
- b) Redonner aux collectivités un cadre
protecteur de leur liberté financière : pour une approche
complémentaire centrée sur les dépenses
- (1) Une « autonomie en
dépense » difficile à apprécier et
définir
- (2) L'autonomie financière se mesure
à la capacité des collectivités à financer des
dépenses « facultatives »
- (3) Garantir aux collectivités les
ressources au financement de leurs dépenses contraintes
- (a) Instaurer un réexamen régulier
des ressources attribuées en compensation des transferts ou extensions
de compétences
- (b) Concevoir un système garantissant aux
collectivités une autonomie financière en dépense
- a) L'impasse d'une approche de l'autonomie
financière exclusivement centrée sur les recettes des
collectivités
- 3. Vers une gouvernance qui associe mieux les
collectivités aux décisions financières en matière
de finances publiques locales
- a) Le constat : l'insuffisante association
des élus locaux à la gouvernance des finances publiques
locales
- (1) L'insuffisante association des élus
locaux aux réformes et évolutions des finances locales : un
facteur d'incompréhension et de défiance
- (a) Une relation de confiance entre l'État
et les collectivités territoriales à reconstruire
- (b) Des instances de dialogue qui ne sont pas
parvenues à jouer un véritable rôle de concertation dans
une logique partenariale
- (2) Un manque de lisibilité sur
l'évolution des charges des collectivités et une approche
centrée sur le contrôle de leurs dépenses
- (3) L'insuffisante association des élus
locaux aux décisions d'attribution des dotations
- b) Pour des instances de gouvernance
renouvelées qui associent pleinement les élus locaux aux
décisions financières qui les concernent
- (1) La mise en place d'une instance nationale
d'évaluation et de dialogue pour définir des orientations
partagées des finances locales.
- (a) Une architecture institutionnelle et une
composition destinées à assurer une représentation
équilibrée des différents acteurs et un haut niveau
d'expertise
- (b) Un rôle de production de données
financières et d'élaboration de trajectoires pluriannuelles des
finances locales
- (i) Un rôle d'expertise et de production de
données financières permettant un diagnostic partagé sur
les finances locales
- (ii) Un rôle de définition d'une
trajectoire pluriannuelle et une mission de répartition des recettes
locales
- (c) Une association de la nouvelle instance
à l'élaboration du projet de loi de finances
- (2) La création de conférences
territoriales représentatives de chaque strate de collectivités
territoriales
- a) Le constat : l'insuffisante association
des élus locaux à la gouvernance des finances publiques
locales
- 1. Le rendez-vous manqué de la protection
constitutionnelle de l'autonomie financière des collectivités
territoriales
- A. DES RÉFORMES NOMBREUSES ET UN
SYSTÈME DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES À BOUT DE
SOUFFLE
- II. DES PISTES POUR RENDRE UNE CAPACITÉ
D'ACTION AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
- A. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FONT
FACE À UN MUR D'INVESTISSEMENTS, CHIFFRÉ AVEC UNE
PRÉCISION CROISSANTE
- 1. Le maintien de services publics de
proximité nécessite des investissements significatifs
- a) Les investissements publics sont
majoritairement portés par les collectivités territoriales
- b) Les collectivités territoriales assurent
des services publics locaux diversifiés, dont le maintien en état
nécessite des investissements conséquents
- c) Un exemple emblématique de
« mur d'investissements » : garantir des services
publics locaux universellement accessibles
- a) Les investissements publics sont
majoritairement portés par les collectivités territoriales
- 2. Les effets du dérèglement
climatique nécessitent des investissements locaux massifs
- a) Les collectivités territoriales sont en
première ligne des risques climatiques
- b) Le coût de l'adaptation des
collectivités territoriales constitue un impensé
- c) Deux postes d'investissement majeurs à
anticiper par les collectivités sont l'adaptation du bâti et la
végétalisation de l'espace public
- (1) L'adaptation du patrimoine bâti
- (2) Le rafraîchissement de l'espace public
dans les aires urbaines
- a) Les collectivités territoriales sont en
première ligne des risques climatiques
- 3. Investissements bas-carbone : les
collectivités territoriales en première ligne
- 4. La gouvernance introuvable de la transition
écologique
- 1. Le maintien de services publics de
proximité nécessite des investissements significatifs
- B. LA REMISE EN CAUSE DE L'ÉQUILIBRE
FINANCIER ISSU DE LA DÉCENTRALISATION NÉCESSITE DES
ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES
- 1. Des dotations mieux ciblées,
sanctuarisées et à la main des collectivités
- a) Identifier et prioriser les dispositifs les
plus efficaces et les plus efficients : l'exemple du « fonds
chaleur »
- b) S'appuyer sur la fusion des dotations
d'investissement pour garantir un niveau de financement pour des dotations plus
transparentes et mieux articulées
- (1) Des collectivités territoriales
soutenues dans leur transition écologique par un « fonds
vert » à l'utilité reconnue, mais qui pourrait
être mieux ciblé
- (2) Une exigence de visibilité
renforcée à l'heure où ses crédits sont
menacés et où les collectivités ont besoin d'un engagement
prévisible et continu de l'État
- (3) Réussir la fusion des dotations de
soutien à l'investissement des collectivités territoriales
- c) Des financements enfin à la main des
collectivités
- (1) Des financements simplifiés, mieux
maîtrisés par les collectivités territoriales
- (2) Des financements attribués sans appel
à projets : l'exemple à confirmer du fonds territorial
climat
- (3) Vers une remise à plat des dotations,
qui assume la libre administration des collectivités territoriales et
renforce leur capacité d'autofinancement ?
- a) Identifier et prioriser les dispositifs les
plus efficaces et les plus efficients : l'exemple du « fonds
chaleur »
- 2. Une fiscalité mieux adaptée aux
compétences des collectivités territoriales, pour donner à
chaque strate les moyens d'agir
- a) Bloc communal : identifier une base
satisfaisante pour un nouvel impôt territorial
- (1) La suppression de la taxe d'habitation est
l'occasion de trouver un successeur aux valeurs locatives cadastrales
- (2) Une nouvelle base comme préalable
à la création d'un nouvel impôt territorial qui ne peut
intervenir que dans le cadre d'une réforme globale de la
fiscalité locale
- b) Départements : pour des ressources
plus prévisibles et un pouvoir de taux renforcé
- (1) L'attribution d'une part de CSG peut apporter
de la stabilité aux budgets des départements
- (2) Des limites identifiées qui ne semblent
pas insurmontables
- c) Régions : pour une fiscalité
plus territorialisée et recentrée sur l'économie
- (1) Affecter une fraction d'IS sur une base
territorialisée pour que les régions récoltent les fruits
de leur politique économique
- (2) Rétablir une CVAE régionale par
réalisme financier
- d) Mieux orienter la fiscalité
répartie
- (1) Affecter pleinement les produits de la
fiscalité écologique : l'exemple de la « surprime
catastrophes naturelles (CatNat) »
- (2) Mieux tenir compte des réalités
des territoires dans la répartition de la fiscalité
transférée
- a) Bloc communal : identifier une base
satisfaisante pour un nouvel impôt territorial
- 3. Le levier de la dette : pour une dette
verte maîtrisée
- a) Une grande majorité de
collectivités qui maîtrise l'encours de sa dette et sa
capacité d'autofinancement
- (1) Une dette des collectivités
territoriales qui est restée sous contrôle, contrairement au reste
de la dette publique
- (2) Un constat généralement
favorable qui masque des disparités entre collectivités
- (3) Maîtriser son autofinancement pour
pouvoir tirer parti de l'effet de levier et accroître ses ressources
financières
- b) Identifier des investissements verts souvent
rentables à moyen terme pour attirer une dette ciblée
- (1) Des économies d'énergies qui se
traduisent souvent en économies budgétaires
- (2) L'introduction de budgets verts pour mieux
identifier les investissements dans la transition écologique et leur
allouer des financements bonifiés
- c) Des pistes à explorer avec
vigilance
- a) Une grande majorité de
collectivités qui maîtrise l'encours de sa dette et sa
capacité d'autofinancement
- 1. Des dotations mieux ciblées,
sanctuarisées et à la main des collectivités
- A. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FONT
FACE À UN MUR D'INVESTISSEMENTS, CHIFFRÉ AVEC UNE
PRÉCISION CROISSANTE
- I. DES RÉFORMES FISCALES QUI ONT FAIT
RECULER L'AUTONOMIE BUDGÉTAIRE ET FISCALE DES COLLECTIVITÉS
LOCALES
- EXAMEN EN COMMISSION
- LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
- DÉPLACEMENT : LYON, 16 MAI
2025
- LISTE DES PRINCIPAUX SIGLES ET
ACRONYMES
UTILISÉS DANS LE RAPPORT
Libre administration des collectivités : une urgence démocratique et écologique
Rapports de commission d'enquête
Rapport n° 834 (2024-2025), déposé le