DÉPLACEMENT : LYON, 16 MAI 2025
Dans le cadre de cette commission d'enquête, un déplacement a été organisé à Lyon afin d'échanger directement avec des élus locaux de trois strates différentes pour mieux appréhender les dépenses qu'elles supportent et les confronter aux ressources dont elles disposent. Ce déplacement a permis d'analyser les problématiques que ces acteurs identifient et les solutions qu'ils proposent.
I. CONTEXTE ÉCONOMIQUE DE LA VILLE ET DE LA MÉTROPOLE DE LYON
Avec une population de 520 774 habitants en 2022, Lyon est la troisième commune de France en termes de population. Elle est la ville-centre de la Métropole de Lyon qui comprend 58 communes et constitue le second pôle économique de France après la région parisienne.
La Ville de Lyon regroupe 36 % des habitants de la Métropole, mais concentre 45 % des effectifs salariés. Par rapport à la moyenne nationale, la population lyonnaise est comparativement plus aisée et bénéficie structurellement d'un taux de chômage légèrement inférieur.
L'économie lyonnaise est diversifiée, bien que principalement tournée vers les services aux entreprises et les services aux particuliers. Si l'industrie ne représente plus que 7 % des emplois lyonnais, elle se distingue par son dynamisme, en particulier dans les domaines de la santé et des sciences de la vie. Dans le domaine de la santé, la construction en cours du campus académique de l'Organisation Mondiale de la Santé, qui pourrait accueillir 16 000 élèves, devrait renforcer la place de Lyon en tant que pôle de santé mondial.
II. VILLE DE LYON
a) Une situation financière favorable
La situation financière de la ville de Lyon est favorable. L'agence Morningstar a maintenu le 28 mars 2025 sa note de AA, invoquant notamment « de solides performances financières et un niveau d'endettement très modéré ».
Les axes stratégiques de la Ville de Lyon en termes de politiques publiques ont été définis dans le Plan de mandat 2020-2026, avec la transition écologique comme fil conducteur. La mise en oeuvre de ce Plan de mandat s'appuyait notamment sur un Plan Pluriannuel des Investissements (PPI) de 1,25 milliard d'euros, réévalué à 1,312 milliard d'euros en mars 2024 (cf. ci-dessous).
Les marges de manoeuvre fiscales de la Ville demeurent importantes et disponibles pour atténuer les éventuels impacts de chocs externes sur la soutenabilité de sa trajectoire financière, et ce malgré la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (THRP). La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), principal levier en recettes, représente 57 % des recettes de fonctionnement au budget 2024. La TFPB est constituée d'une base taxable résiliente et très peu sensible aux cycles économiques.
Évolution des recettes réelles de fonctionnement
Source : ville de Lyon
Malgré une hausse de 9 % en 2023, le taux de TFPB de 31,89 % reste nettement inférieur à la moyenne nationale pour les communes (39,74 % en 2024). Par ailleurs, Lyon dispose aussi de marges de manoeuvre sur les produits des services.
Les performances budgétaires de la Ville de Lyon sont solides et ont été relativement résilientes au cours des dernières années. En 2024, malgré la baisse proche de 17 % des DMTO, le taux d'épargne brute est demeuré favorable s'établissant à plus de 13 %. Entre 2020 et 2023, la Ville a été en mesure de maintenir un taux d'épargne brute de 13,7 % en moyenne annuelle malgré différents chocs externes tels que la pandémie de la Covid-19 et le contexte inflationniste. La stratégie d'achat d'énergie de la Ville lui a permis d'atténuer l'impact budgétaire de la hausse des prix de l'énergie en ce qui concerne le gaz en 2022 et en 2023.
L'agence Morningstar estime que la Ville devrait être en mesure de maintenir un taux d'épargne brute proche de 8 % d'ici à 2027. La trajectoire budgétaire de la Ville sera affectée par la contribution des collectivités locales aux efforts de consolidation budgétaire nationaux, dont l'impact budgétaire total pour la Ville est estimé à plus de 10 millions d'euros en 2025.
Depuis 2017 et de nouveau en 2024, la Ville a été en mesure de réduire continuellement son encours de dette et d'améliorer ses ratios d'endettement, à l'exception de l'année 2020 en raison de la pandémie de la Covid-19. En fin d'année 2024, le taux d'endettement consolidé et la capacité de désendettement estimés de la Ville étaient très favorables s'élevant respectivement à 40,9 % et 3,1 années. Ces ratios devraient se détériorer au cours des prochaines années avec la mise en oeuvre du PPI, mais le taux d'endettement consolidé et la capacité de désendettement resteront probablement à des niveaux relativement favorables, respectivement proches de 60 % et de 8 années d'ici à 2027.
b) Un Programme d'investissements ambitieux
D'après Morningstar, « la stratégie financière claire de la collectivité et ses marges de manoeuvre budgétaires devraient lui permettre de mettre en oeuvre son Plan Pluriannuel des Investissements (PPI) de 1,312 milliard d'euros tout en maintenant un profil budgétaire favorable et un niveau d'endettement modéré ». Dans les faits, les dépenses d'équipement n'ont connu qu'une hausse relativement récente.
Évolution des dépenses d'équipement
Source : ville de Lyon
Le PPI 2021-2026 affiche une hausse substantielle par rapport au PPI précédent (+23 % par rapport au PPI 2015-2020), avec un fort accent mis sur la transition écologique.
Priorités du PPI 2021-2026
Source : ville de Lyon
Les principaux investissements réalisés sont les suivants :
· Éducation (321 millions d'euros, 24 % des investissements) : 6 nouveaux groupes scolaires, 4 reconstructions, 9 rénovations énergétiques, 3 extensions, 4 restaurants scolaires ;
· Végétalisation (143 millions d'euros, 11 %) : restauration de parcs et jardins, végétalisation des rues et places ;
· Éclairage (40 millions d'euros, 3 %) : entretien, renouvellement, investissements pour optimiser les consommations.
Projet emblématique : la reconfiguration de l'îlot Kennedy, au coeur d'un quartier populaire (8e arrondissement), avec un accent mis sur la sobriété énergétique et la végétalisation :
- nouveau groupe scolaire J-F. Kennedy (18 classes, une cour d'école végétalisée) ;
- ateliers de la danse, espace de création et de spectacles ;
- nouveau complexe sportif avec une piscine publique, un gymnase et des terrains de sport ;
- réaménagement des espaces publics.
c) De nombreux défis pour l'avenir et des financements très incertains
La commission d'enquête s'est entretenue avec Mme Audrey Hénocque, adjointe au maire de Lyon déléguée aux finances, à la culture et aux grands événements, et M. Sylvain Godinot, adjoint au maire de Lyon délégué à la transition écologique et au patrimoine. Les échanges ont permis de passer en revue l'étendue des sujets intéressant la commission d'enquête.
En matière de gouvernance financière, tout d'abord, la ville a détaillé les différents canaux qu'elle emploie pour demander des financements. Elle a noté, tout d'abord, que si les projets qu'elle porte peuvent prétendre à des financements dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) ou des fonds européens, ces financements sont conditionnés en amont par un « filtre » régional. Indépendamment des rivalités pouvant exister entre les exécutifs des différentes strates, cette situation interroge sur les tensions suscitées par cette organisation, et donc ses limites, les priorités d'une région et de ses communes n'étant pas nécessairement alignées. Quant aux financements en provenance de l'État, la ville a présenté les différentes dotations obtenues et a constaté un effet de « vases communicants » entre les différentes subventions, notamment le fonds vert et la DSIL.
En matière de patrimoine, la ville constate une faible maîtrise, largement héritée, caractérisée par une importante dette patrimoniale (fuites, passoires thermiques, etc.). Elle insiste sur son importance (1 200 bâtiments, 2 millions de m², et sur la place que son renouvellement prend dans sa politique d'investissement (cf. supra), présentant notamment son programme de rénovation des groupes scolaires.
Les nombreux enjeux perçus par la ville ont ensuite été abordés, à commencer par la loi accessibilité, dont les objectifs nécessitent d'importants investissements pour adapter notamment des bâtiments historiques. La question de la rénovation énergétique a aussi été abordée, avec notamment les objectifs ambitieux fixés par le décret tertiaire, pour lesquels la ville adopte une « approche statistique », ciblant les principaux projets avec le plus fort impact. La ville a détaillé par ailleurs les enjeux importants en matière d'adaptation au changement climatique, pour lesquels il n'existe pas de norme nationale, avec, dans le cas de la ville de Lyon, des investissements nécessaires pour se protéger des glissements de terrain, des canicules dans les crèches et écoles, etc.
La ville pointe des injonctions contradictoires de l'État, avec des difficultés techniques pour respecter ces différentes normes, mais aussi les normes en matière de sécurité incendie, l'ensemble contribuant à une explosion des coûts des travaux. Elle constate par ailleurs un faible appui de l'État, l'Ademe se concentrant sur les petites communes et le Cerema facturant ses prestations.
En matière de financement, la ville a présenté le dispositif d'obligation verte et sociale auquel elle a eu recours, s'appuyant sur une notation extra-financière de l'agence Moody's et qui, selon elle, lui a permis d'obtenir des financements dans des conditions plus intéressantes. Elle a rappelé que l'endettement doit s'appuyer sur une bonne capacité d'autofinancement, justifiant ainsi son choix d'augmenter en 2023 le taux de taxe foncière.
La ville s'inquiète néanmoins d'un « effet ciseau » globalement défavorable, caractérisé par des dépenses en hausse et des dotations en baisse. En termes de dépenses, elle pointe notamment le coût des dépenses en matière de petite enfance, avec un fort enjeu d'attractivité sur cette compétence, mais aussi les dépenses liées au vieillissement de la population, notamment via le centre communal d'action sociale (CCAS).
Elle a pointé enfin la grande difficulté à monter un budget 2025 du fait des fortes incertitudes liées au projet de loi de finances pour 2025, estimant que son impact final s'est chiffré à 10 millions d'euros pour la ville, financé par une baisse des dépenses et des subventions accordées.
III. MÉTROPOLE DE LYON
a) Une collectivité sui generis
La métropole de Lyon est une nouvelle collectivité territoriale créée par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM).
La métropole de Lyon est une collectivité à statut particulier (comme le prévoit l'article 72 de la Constitution), créée en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et du département du Rhône, qu'elle remplace sur le territoire métropolitain, depuis le 1er janvier 2015. Elle exerce sur son territoire toutes les compétences exercées auparavant par ces collectivités territoriales, ainsi que des compétences complémentaires en provenance des communes212(*).
Territoires de la métropole de Lyon et du nouveau Rhône
Source : métropole de Lyon
b) Une situation financière longtemps favorable, mais qui se détériore
Dans son dernier rapport sur la Métropole de Lyon, la CRC Auvergne-Rhône-Alpes jugeait que la situation financière de cette dernière « était satisfaisante jusqu'à la crise sanitaire de 2020 (...) grâce à des efforts de maîtrise des dépenses, mais surtout à une forte hausse des droits de mutation à titre onéreux portés par le dynamisme du marché immobilier, ce qui pourrait constituer une fragilité pour l'avenir.
La suppression de la taxe d'habitation et le transfert de la taxe sur le foncier bâti aux communes, prévus par la loi de finances pour 2020 (compensés dans les deux cas), modifieront la structure des recettes et peuvent remettre en cause une dynamique fiscale liée au développement du territoire, jusqu'alors favorable à la métropole.
La situation financière s'est dégradée depuis cette date-là. Le budget primitif du budget principal (BP) pour 2025 affiche des recettes réelles de fonctionnement en baisse de 0,8 % (-24 millions d'euros), conséquence de la baisse des recettes fiscales, dont la TVA (-36 millions d'euros) et les DMTO (53 millions d'euros) et des dotations de l'État (-12 millions d'euros).
Les dépenses réelles de fonctionnement sont contenues (en baisse de -0,2%), la hausse des dépenses à caractère social (+1,3 %, +12 millions d'euros) et des dépenses de personnel (+3,0 %, +14 millions d'euros) étant atténuée par une baisse des charges à caractère général (-5,5 %, -16 millions d'euros).
La métropole affiche par conséquent une dégradation de son autofinancement, de 221 millions d'euros en 2024 à 203 millions d'euros en 2025 et une hausse significative de l'encours de sa dette, de 1 353 millions d'euros en 2024 à 1 650 millions d'euros en 2025 au budget principal.
On observe mécaniquement une détérioration de la capacité de désendettement du budget principal213(*), qui s'établit à 8 ans et 1 mois au 1er janvier 2025 (contre 6 ans et 1 mois en 2024).
La métropole avait déjà dû adopter une décision modificative à l'automne 2024 pour inscrire des dépenses supplémentaires de 50,9 millions d'euros, dont 20 millions d'euros de dépenses sociales (revalorisation du RSA notamment), mais aussi des dépenses de ressources humaines en hausse.
c) Un programme d'investissements recentré sur la transition écologique
Le conseil de la métropole de Lyon a voté un plan d'investissements de 3,6 milliards d'euros pour les années 2021-2026, soit une hausse de 8% par rapport à l'exécution du PPI précédent (3,3 milliards d'euros).
Principaux axes du PPI 2021-2026
Source : métropole de Lyon, dossier de presse PPI.
Parmi les évolutions principales, on peut noter :
- La hausse de 35 % des crédits « environnement, énergie, agriculture, eau et déchets » : portée notamment par les investissements dans le cycle des déchets, portés à 145 millions d'euros (+120 %) pour étendre la collecte des déchets organiques ;
- La hausse de 12 % des crédits « déplacements et mobilités », avec une forte hausse notamment des crédits « métropole cyclable et apaisée » portés à 200 millions d'euros (+ 277 %), avec notamment la réalisation d'un Réseau express vélo de 200 à 250 km de voies cyclables larges, rapides et sécurisées, devant mailler tout le territoire d'ici 2026 ;
- Une baisse de 8 % des opérations d'urbanisme, qui restent l'axe principal du plan (945 millions d'euros), mais qui ont été retravaillées pour faire ressortir la dimension écologique et sociale.
d) Un « effet ciseau » défavorable, marqué par une hausse des coûts et une baisse des recettes
La commission d'enquête a rencontré Philippe Guelpa-Bonaro, vice-président énergie, climat et réduction de la publicité, et Mme Béatrice Vessiller, vice-présidente urbanisme et renouvellement urbain, action foncière et patrimoine bâti, de la Métropole de Lyon.
Les échanges ont d'abord permis de présenter les différentes actions de la métropole en matière de transition écologique et notamment leur coût. Comme cela avait été indiqué en audition, la métropole a ainsi pointé le coût de fonctionnement que suscitaient les dépenses en matière de végétalisation. Elle a aussi pointé, pour un territoire comme Lyon, des coûts de dépollution parfois prohibitifs qui ne permettent parfois pas une prise en compte totale, citant l'exemple d'un projet de centrale solaire dans la vallée de la chimie fortement affecté par la pollution au mercure du sol.
Les élus de la Métropole ont dénoncé l'impact négatif de la loi de finances, mais aussi de la loi de financement de la sécurité sociale (hausse des taux de cotisation CNRACL) qui affecte fortement les recrutements de la Métropole, mais aussi les investissements portés, avec in fine un fort impact sur le secteur du BTP local. La Métropole a notamment pâti du gel de la fraction de TVA perçue en compensation de la suppression de la CVAE. Sur le plan financier, les élus ont indiqué qu'un déplafonnement du versement mobilité pourrait constituer une piste intéressante.
Les élus ont aussi pointé les difficultés en matière de gouvernance, s'agissant de ses relations tant avec l'État qu'avec la région, le premier ayant par exemple refusé de transmettre des informations qui auraient pu faciliter la mise en oeuvre des zones à faible émission (identification en amont des propriétaires des véhicules concernés), la seconde ne partageant pas les mêmes priorités que la Métropole sur le plan ferroviaire.
IV. DÉPARTEMENT DU RHÔNE
a) Une situation financière dégradée
La situation financière du département du Rhône a fait l'objet de plusieurs articles au niveau local et national, en 2024 (« Finances : le département du Rhône proche de l'asphyxie »214(*)) comme en 2025 (« Rhône : Le budget du Département prend l'eau, les élus écopent »215(*)).
À l'occasion des débats sur le PLF 2025, le président du conseil départemental a dénoncé les efforts supplémentaires demandés aux départements, faisant un lien explicite avec la perte d'autonomie fiscale des départements (« on nous demande des dépenses, mais il n'y a aucune recette en face »216(*)).
Comme une majorité de départements, le Rhône doit composer avec un « effet ciseau » défavorable, avec une baisse des recettes (notamment des DMTO et des dotations de l'État) et une hausse des dépenses (notamment des dépenses sociales et de la facture énergétique).
En 2025, les recettes réelles de fonctionnement du département baissent de 3 %, à 504,6 millions d'euros, tandis que les dépenses réelles de fonctionnement, qui atteignent 482 millions d'euros, se stabilisent. Dans le détail, l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement masque une hausse des dépenses sociales et diverses mesures d'économie et d'optimisation, le département communiquant sur les 120 mesures prises pour permettre une baisse des dépenses de 10 millions d'euros (réduction de postes, associations, routes, dépenses non obligatoires de solidarité).
En outre, le Dilico du département du Rhône s'élèverait à 5 millions d'euros, suscitant la réaction suivante de M. Verchère, rapporteur général du budget : « Ces 5 millions seront retirés des 10 millions que nous versions chaque année à nos communes pour les aider dans leurs investissements ».
L'autofinancement du département baisse de façon spectaculaire de 59 % (de 55,5 millions d'euros en 2024 à 22,6 millions en 2025).
Dans son rapport sur les orientations budgétaires pour 2025, le département estime que les tendances observées sont structurelles et doivent conduire à un déséquilibre durable de la section de fonctionnement.
Le département du Rhône a fait le choix par ailleurs de maintenir son niveau d'investissement, qui doit s'élever à 97 millions d'euros en 2025.
Prévision et consommation du plan global d'investissement (PGI)
(en millions d'euros)
Source : Département du Rhône
Or l'encours de la dette du département suit une trajectoire à la hausse depuis 2022 :
Évolution de l'encours de la dette au 31 décembre
Source : Département du Rhône ;
dette nette retraitée des montages
réalisés en 2016
pour sécuriser les emprunts toxiques du département.
Cette trajectoire à la hausse se poursuivrait en 2025, avec des remboursements à hauteur de 29 millions d'euros et des nouveaux emprunts à hauteur de 70 millions d'euros.
b) Des investissements malgré tout sauvegardés
Le département du Rhône affiche sa volonté de maintenir son niveau d'investissements, tout en notant que certains projets exceptionnels pèsent de façon croissante, s'agissant notamment de son « plan collèges neufs », de la réfection du pont de Condrieu et de la mise en oeuvre du plan Rhône MégaWatt.
Composition du plan global d'investissements
Source : Département du Rhône
S'agissant en particulier du plan Rhône MégaWatt, il s'agit d'une initiative visant à déployer le photovoltaïque sur le territoire du département, atteignant une production de 500 GWh d'ici 2050, soit 36 % de la consommation totale des ménages.
Rhône MégaWatt est une Société par actions simplifiée (SAS) constituée avec trois partenaires retenus à la suite d'un appel à manifestation d'intérêt (détenue à 40 % par le Département du Rhône et 20 % par chacun des autres opérateurs).
c) Une relation financière détériorée avec l'État qui nécessite d'importants efforts du département
La commission d'enquête a rencontré Mme Sylvie Épinat, vice-présidente en charge des finances, des affaires juridiques et des fonds européens, et M. Patrice Verchère, rapporteur général du budget, du Conseil départemental du Rhône.
En guise d'introduction, les élus départementaux ont pointé la dérive constante en matière d'autonomie financière, qui touche particulièrement la strate départementale, déplorant un revirement complet depuis les grands actes de décentralisation qui ont caractérisé la France jusqu'au début des années 2000, pour aboutir aujourd'hui à une situation où les départements doivent composer avec des dépenses obligatoires assises sur des recettes aléatoires.
Les élus ont décrit par la suite l'aléa moral niché au coeur du système de compensation retenu, avec une prime aux mauvais élèves, ce niveau dépendant du niveau de fiscalité passée qui était faible dans le cas du département du Rhône. Ils déplorent par ailleurs le gel de la dynamique de la TVA en PLF 2025, alors que cette dynamique avait été mise en avant auprès des collectivités territoriales au moment de la réforme.
La loi de finances initiale pour 2025 a nécessité d'importants ajustements, à commencer par un plan de maîtrise des dépenses de fonctionnement (cf. supra), des reports en matière d'investissement, s'agissant notamment d'un important projet de rénovation du musée gallo-romain du département, et d'une hausse de l'endettement.
Le département a aussi pointé les injonctions contradictoires auxquelles il était confronté dans ses relations avec l'État, citant en exemple un projet de réhabilitation de friche industrielle bloqué pendant des mois du fait de désaccords techniques entre la Direction départementale des territoires et la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement.
Les élus départementaux ont mis en valeur enfin l'important travail mené en lien avec la direction générale des finances publiques (DGFIP) en matière de certification des comptes, qui ont permis de fluidifier les liens et de sécuriser les relations. Le département a fait valoir qu'il a ainsi pu s'appuyer sur la qualité de ses comptes pour obtenir des financements de la Banque européenne d'investissement.
* 212 Définies à l'article 26 de la loi MAPTAM.
* 213 Au niveau consolidé, la capacité de désendettement est de 7 ans et 3 mois (5 ans et 8 mois en 2024).
* 214 Les Échos, publié le 1er février 2024.
* 215 Le Progrès, publié le 5 avril 2025.
* 216 Tout Lyon, publié le 21 novembre 2024.