II. RÉDUIRE LE TRAFIC EN INVERSANT L'APPROCHE : PASSER D'UNE LOGIQUE D'INTERCEPTION À DES ACTIONS FONDÉES SUR LA PRÉVENTION, LA SENSIBILISATION ET LA COOPÉRATION

A. UN CADRE NORMATIF INSUFFISAMMENT DISSUASIF ET AGILE

Comme cela vient d'être montré, le trafic d'espèces protégées et de produits carnés a pris des dimensions inédites suite à sa massification et sa professionnalisation, voire son industrialisation : le cadre international élaboré il y a plus de cinquante ans montre de plus en plus ses limites pour répondre aux nombreux défis sanitaires, environnementaux et judiciaires. Il est vain d'espérer lutter efficacement contre ce trafic à cadre multilatéral et normatif constant, sans prise de confiance renforcée des enjeux et en n'accentuant pas significativement l'information et la sensibilisation des passagers aériens.

S'il existe plusieurs instruments internationaux en matière de protection des espèces sauvages et de l'environnement au sens large, ceux-ci se concentrent essentiellement sur le commerce légal ou sur la prévention et la gestion des risques, plutôt que sur l'incrimination et la répression d'activités illégales. Ils n'ont pas été conçus dans le but de réprimer et de mettre fin aux trafics, pas plus qu'ils ne structurent la coopération, laissant le soin aux autorités nationales d'animer la lutte et d'apporter les réponses judiciaires adéquates, territoire par territoire.

Cette approche, novatrice au moment de sa conception mais aujourd'hui notoirement insuffisante, n'est plus adaptée aux formes nouvelles, au dynamisme et aux risques qui caractérisent ce trafic.

1. Les conventions et organisations internationales, des outils à parfaire pour renforcer les moyens de la lutte

Outre les instruments encadrant spécifiquement la circulation et le commerce des espèces protégées et des produits carnés, présentés ci-après, plusieurs outils de droit international ont été forgés afin d'élaborer des objectifs et un cadre d'action en matière de réduction des flux criminels illégaux.

Ainsi de la Convention de Palerme contre la criminalité transnationale organisée, signée en décembre 2000 afin de renforcer la lutte et la coordination des efforts contre le crime organisé, qui vise selon les termes de son article 1er à « promouvoir la coopération afin de prévenir et combattre plus efficacement la criminalité transnationale organisée », en partant du principe que si la criminalité traverse les frontières, la répression doit aussi les traverser. On peut également mentionner d'autres textes internationaux, comme la Convention des Nations unies contre la corruption, dite Convention de Merida de 2003, instrument qui met en oeuvre un cadre d'action contre toutes les formes de criminalité, fournissant à ce titre une réponse non-spécifique au trafic d'espèces sauvages.

On peut également citer la Convention sur la diversité biologique de 1992, dont l'objectif repose sur la préservation et l'utilisation durable de la biodiversité : si l'arrêt de l'extinction d'espèces causée par les activités humaines constitue l'un de ses objectifs - repris par le cadre mondial pour la biodiversité de Kunming à Montréal qui promeut un commerce des espèces sauvages durable, sûr et légal -, elle ne comporte cependant pas de dispositions dédiées à la pénalisation du trafic d'espèces protégées.

La Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (CMS), dite aussi Convention de Bonn de 1979, prend également en compte une dimension transnationale, mais son périmètre couvre insuffisamment les espèces sauvages concernées par le trafic. Ces instruments transversaux de droit international peuvent ponctuellement être mobilisés dans le cadre de la lutte contre le trafic d'espèces protégées, mais ils ne permettent pas de répondre de façon complète à l'ensemble des dimensions et des enjeux de trafic, n'ayant pas été élaborés à cette fin.

Ceci explique que les autorités nationales s'appuient principalement sur l'instrument spécifiquement dédié à la prise en compte de cette problématique, la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (Cites), dite Convention de Washington de 1973.

a) La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (Cites), un outil performant pour encadrer le commerce légal mais indigent pour lutter contre les trafics

Signée le 3 mars 1973, la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (Cites), dite Convention de Washington, vise à encadrer strictement le commerce international des espèces menacées à travers des mécanismes de contrôle, fondés sur la limitation et l'interdiction de leur importation et exportation. Les dispositions de cet accord intergouvernemental, qui compte 184 États Parties, dont la France43(*) et l'Union européenne, s'appliquent aux 40 000 espèces animales et végétales inscrites dans ses Annexes, vivantes ou mortes, entières ou non, ainsi qu'aux objets et produits qui en sont obtenus. Cette régulation a été conçue pour prévenir la surexploitation tout en permettant un commerce légal et durable dans un cadre sécurisé, sans nuire à la biodiversité et aux écosystèmes.

Cet accord international vise à garantir que le commerce international de spécimens d'animaux et de plantes sauvages ne menace pas leur survie, en fixant un cadre juridique et une série de procédures, la plus emblématique étant l'instauration d'un système de permis et de certificats qui doivent être vérifiés par les autorités douanières aux frontières, garantissant ainsi une traçabilité et un contrôle du commerce légal. Pour ce faire, la Cites est fondée sur un système d'Annexes, répertoriant environ 40 000 espèces animales et végétales et réglementant leur passage en frontières : le commerce des espèces en Annexe I est interdit, tandis que le commerce des espèces en Annexes II et III est encadré.

Ce classement des espèces protégées est susceptible d'évoluer dans le temps : la Conférence des Parties (COP), qui se tient tous les deux à trois ans44(*), permet de réviser les listes d'espèces protégées et d'en inscrire de nouvelles, adaptant ainsi la Convention aux évolutions du trafic et aux besoins de conservation. La complexité des mécanismes décisionnels propres au système de la Conférence des Parties et les lenteurs procédurales de modification des Annexes de la Cites sont cependant susceptibles d'entraîner des retards préoccupants dans la protection des espèces les plus vulnérables : compte tenu des menaces multifactorielles qui pèsent sur ces espèces ainsi que des capacités limitées de recherche à leur égard, un risque réel existe qu'elles disparaissent avant même de pouvoir bénéficier de la protection de la Cites.

Pour fonctionner correctement, la Cites suppose une étroite coopération entre le pays exportateur, qui contrôle à travers un système de permis les prélèvements sur son territoire et garantit leur caractère non préjudiciable à l'espèce considérée, et le pays importateur des spécimens, qui n'accepte sur son territoire que ce qui a été exporté légalement par le pays de provenance, avec les garanties environnementales qu'apporte la Cites. Ses articles II et VIII imposent aux États qui sont Parties à la Convention de ne pas faire le commerce d'espèces inscrites si ce n'est conformément à la Convention, à prendre des mesures appropriées pour appliquer la Convention et d'interdire le commerce de spécimens qui viole la Convention, y compris en sanctionnant ce commerce.

Le bon fonctionnement et la coordination des Parties à la Convention repose sur un secrétariat dédié, siégeant à Genève et administré par le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE). Cette instance offre notamment l'avantage de compiler et d'agréger des données au sein de la base de données commerciale de la Cites45(*), alimentée par les rapports annuels des Parties depuis 1975, qui regroupe près de 23 millions d'enregistrements sur le commerce international des espèces protégées. Gérée par le Centre mondial de surveillance pour la conservation de la nature (Unep-WCMC) pour le compte du Secrétariat de la Cites, elle garantit la collecte continue de données fiables et actualisées sur le commerce d'espèces protégées : cette obligation de reporting permet d'identifier les tendances et flux commerciaux, de détecter les pratiques illicites et d'adapter les mesures de contrôle, renforçant ainsi la lutte contre le trafic d'espèces protégées.

Cette base de données constitue un outil puissant qui permet aux informations sur le commerce illégal de devenir une ressource accessible et précieuse pour les Parties à la Cites. Elle contient des données sur les saisies individuelles, notamment les quantités saisies, les itinéraires de trafic, les taxons, les modes de transport. Ces données peuvent éclairer la prise de décision et les réponses fondées sur des preuves pour lutter contre la criminalité liée aux espèces sauvages, tout en soutenant la recherche et la compréhension de ce type de criminalité.

La France est attachée à son adhésion à la Cites : elle est, en valeur, la sixième contributrice financière à la Convention et a organisé la 74e session du Comité Permanent de la Cites à Lyon, en mars 2022. Elle fait régulièrement des propositions d'inscription d'espèces (concombres de mer, requins...). Cette implication s'inscrit aussi dans son engagement dans la lutte contre la criminalité environnementale, à travers notamment son soutien au Consortium international de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages, créé par la Cites46(*).

La douane et les contrôles en matière de contrôle Cites

En tout point du territoire national, les agents des douanes peuvent contrôler la régularité de la détention ou de la circulation de marchandises, en application de l'article 215 du code des douanes (CD). Les douaniers sont ainsi compétents pour mener à bien tout contrôle au titre de la Cites sur l'ensemble du territoire et disposent à cette fin de pouvoirs adaptés :

- aux points d'entrée ou de sortie du territoire national et à la circulation intérieure, la douane dispose d'un pouvoir général de contrôle des personnes, de leur bagage, des véhicules et des marchandises (article 60 CD, dans les conditions prévues à l'article 60 et aux articles 60-1 à 60-10) ;

- en zone internationale, lors de transbordements (article 60-4 CD) ;

- dans les locaux professionnels (article 63 ter CD) ;

- dans les locaux des prestataires de services postaux (article 66 CD) ;

- chez les particuliers (article 64 CD) ;

- en mer (articles 62 et 63 CD) - la douane dispose d'unités spécialisées, garde-côtes et brigades de surveillance nautique, pour réaliser ces contrôles en mer et dans les ports.

Les douaniers disposent de pouvoirs d'investigation, tels que les livraisons surveillées ou les coups d'achat (articles 67 bis-I et 67 bis-4), techniques particulièrement performantes pour la recherche des infractions à la Cites.

L'Office national antifraude (Onaf), service de police judiciaire, conduit des enquêtes judiciaires afin d'identifier et de démanteler les réseaux organisés, y compris à l'international, en ayant la faculté de saisir les avoirs criminels issus de ces trafics. L'Onaf est fortement impliqué dans la lutte contre le trafic international de civelles. En 2024, un observatoire de la criminalité environnementale a également été créé au sein de la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières pour mieux appréhender les multiples facettes de ces trafics.

Pour compléter le dispositif national de contrôle de circulation des espèces protégées, la DGDDI est dotée d'un réseau de douaniers référents en matière d'espèces protégées, afin de faciliter le partage d'informations et de bonnes pratiques au sein du maillage territorial de la douane. Ce réseau apporte une première expertise sur le spécimen contrôlé et un appui aux agents chargés des contrôles. Cette expertise peut être complétée par des rapports d'analyse ou d'identification des spécimens délivrés par le Service commun des laboratoires ou par le Museum national d'histoire naturelle.

Malgré tout son intérêt, la Cites se caractérise par plusieurs limites : si son objectif premier consiste à réguler le commerce légal international des espèces menacées d'extinction, elle n'a pas expressément pour objectif de pénaliser les trafics d'espèces ni de fédérer la lutte contre ce trafic au niveau international. Bien que son article 8, paragraphe 1, prévoie que les Parties à la Cites prennent des sanctions pénales frappant soit le commerce illégal, soit la détention illégale de spécimens, ou les deux, cette Convention n'instaure pas les modalités ni les formes que doivent prendre les mesures de pénalisation des trafics d'espèces. Elle ne fonde pas de cadre pour l'entraide pénale ou l'organisation d'enquêtes conjointes, pas plus qu'elle ne facilite la coopération douanière et judiciaire pour démanteler des réseaux criminels organisés.

Par ailleurs, la Cites prend insuffisamment en compte la dimension nationale et transnationale des trafics d'espèces sauvages et ne porte pas sur l'ensemble des espèces sauvages menacées par les trafics, les espèces répertoriées au sein de ses annexes couvrant moins d'un pourcent de l'ensemble des espèces sauvages connues. De plus, le système de permis Cites est susceptible d'être détourné par les trafiquants pour blanchir des animaux vivants et des parties de leur corps provenant de sources illégales dans le commerce.

En outre, la bonne application de la Convention de Washington dépend de la bonne volonté des États, d'autant que le cadre de la Cites ne permet pas de répondre à lui seul à la problématique d'importation illicite de produits carnés, puisque selon les indications fournies au rapporteur par les douanes, seuls 15 à 20 % de ces derniers seraient issus d'espèces inscrites à la Cites.

Ainsi, la portée de la Convention de Washington est limitée par la couverture lacunaire des espèces concernées - seules sont protégées celles qui sont listées au sein des Annexes -, l'appropriation et la mise en oeuvre des mécanismes de la Convention très inégales entre pays, l'absence de mécanismes contraignants en cas de non-application et un manque d'articulation avec les autres enjeux liés au trafic, notamment la criminalité organisée ou les risques sanitaires.

Il serait opportun, dans un premier temps, d'oeuvrer au renforcement des outils de suivi, de sanction et d'assistance technique par le Secrétariat de la Cites et dans le cadre de la coopération internationale, notamment aux États qui sont aux premières lignes du trafic et qui ne sont pas en mesure de mobiliser des moyens douaniers et judiciaires suffisants.

b) Le Règlement sanitaire international, une approche fondée sur le risque inopérante face aux flux illégaux d'espèces sauvages

Révisé en 2005 et adopté par 196 États, le Règlement sanitaire international (RSI) de l'Organisation mondiale de la santé est un instrument de droit international qui définit le cadre juridique international pour prévenir la propagation internationale des maladies. Il vise notamment à mettre en oeuvre un réseau d'alerte et de réponse en matière de crises sanitaires, en couvrant les maladies infectieuses, mais aussi tout événement susceptibles d'avoir des conséquences sanitaires internationales.

Seul instrument international juridiquement contraignant en matière de sécurité sanitaire, l'objectif du RSI est de prévenir la propagation mondiale des maladies infectieuses et des menaces sanitaires dans un contexte de développement continu des voyages et des échanges commerciaux internationaux, tout en limitant les entraves au trafic international. L'objet et la portée du RSI, définis à son article 2, consistent à « prévenir la propagation internationale des maladies, à s'en protéger, à la maîtriser et à y réagir par une action de santé publique proportionnée et limitée aux risques qu'elle présente pour la santé publique, en évitant de créer des entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux. »

La ratification du Règlement sanitaire international emporte notamment l'obligation, pour les États Parties, de développer des capacités essentielles minimales en santé publique, de notifier à l'OMS les événements susceptibles de constituer une urgence de santé publique de portée internationale et d'apporter un soutien aux pays en développement et aux pays à économie en transition pour l'acquisition, le renforcement et le maintien des capacités de santé publique.

Le RSI permet théoriquement de couvrir les menaces issues du trafic d'animaux sauvages et d'espèces protégées : il oblige en effet les États Parties à détecter, évaluer, notifier et rendre compte des événements de santé publique qui peuvent constituer une urgence de santé publique de portée internationale (USPPI), y compris les épidémies de zoonoses, même s'il ne les mentionne pas explicitement et n'intègre pas les dimensions de criminalité environnementale ou de biodiversité.

Bien qu'il ne cible pas le trafic d'espèces sauvages et n'aborde pas la question de l'import de produits animaux par les individus, le RSI constitue néanmoins un instrument de droit international crucial pour la gestion des risques sanitaires que ce trafic peut générer. Il fournit en effet un cadre pour la surveillance, la notification et la réponse aux événements sanitaires internationaux, y compris les maladies zoonotiques qui peuvent être transmises par la viande de brousse. Le RSI promeut une approche intégrée qui reconnaît l'interconnexion entre la santé humaine, animale et environnementale, ce qui est un préalable indispensable pour lutter préventivement et efficacement contre les maladies zoonotiques.

Les dispositions du RSI prévoient la préparation des points d'entrée pour la prise en charge d'animaux au statut sanitaire incertain, mais il est muet sur le contrôle vétérinaire à mettre en oeuvre dans ce cadre. Sa mise en oeuvre en droit interne a donné lieu, par l'effet des dispositions de l'ordonnance n° 2017-44 du 19 janvier 201747(*), à deux types d'infractions délictuelles au sein du code de la santé publique, aux articles L. 3116-5 et L. 3116-6 : l'altération ou la dissimulation de fait dont la révélation est obligatoire en matière de lutte contre la propagation internationale des maladies et la non déclaration par négligence de fait dont la révélation est obligatoire en matière de lutte contre la propagation de maladies. Ces deux types d'infraction ne sont cependant pas mobilisables pour réprimer des faits de trafic d'espèces animales protégées.

Pour répondre aux enjeux sanitaires du trafic d'espèces sauvages, la Convention de Washington et le RSI constituent deux cadres complémentaires mais cloisonnés, avec de nombreux angles morts sur les aspects criminels, logistiques et transversaux du trafic. Bien que le RSI couvre théoriquement les zoonoses, il ne met en oeuvre aucune disposition ou directive spécifique pour faire face aux risques sanitaires liés au commerce illégal d'espèces sauvages. Il fait par ailleurs reposer l'effort de prévention et de répression sur les États, sans élaborer de cadre commun ni favoriser la prise en compte des enjeux et des menaces spécifiques à ce commerce illégal.

c) Le Consortium international de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages (ICCWC)

Le Consortium international de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages ou ICCWC (International Consortium on Combating Wildlife Crime) vise à apporter un soutien coordonné aux agences nationales de lutte contre la fraude liée aux espèces sauvages et aux réseaux sous-régionaux et régionaux qui agissent au quotidien pour la défense des ressources naturelles.

Il consiste en un partenariat collaboratif entre cinq organisations intergouvernementales ayant des mandats complémentaires et spécialisés, afin de renforcer les systèmes de justice pénale et à développer les capacités à long terme des autorités pour lutter contre la criminalité liée aux espèces sauvages. Les agences composant l'ICCWC sont le Secrétariat de la Cites, l'Organisation internationale de police criminelle (Interpol), l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), le Groupe de la Banque mondiale (GBM) et l'Organisation mondiale des douanes (OMD).

Créé en novembre 2010, le Consortium fournit une gamme complète d'outils et de services, en collaboration avec les autorités de la chaîne de justice pénale, afin de les aider à prévenir, détecter, enquêter, poursuivre, perturber et traiter de manière efficace les crimes contre la faune et la flore sauvages et les forêts. Le Consortium promeut et soutient les interventions fondées sur la science et l'expertise, fournit une assistance opérationnelle et technique ciblée et dispense des formations complètes. Ces actions sont menées en fonction des besoins et des priorités identifiés ou des demandes reçues.

Le Consortium regroupe également diverses plateformes pour la coordination d'activités et d'opérations visant à lutter contre la criminalité liée aux espèces sauvages et aux forêts. À cette fin, il a élaboré en 2018 un Guide sur la rédaction de lois visant à lutter contre la criminalité liée aux espèces sauvages48(*) ayant pour objectif d'aider les Parties à protéger les espèces sauvages en criminalisant les infractions graves liées à ces espèces, renforçant ainsi les capacités des Parties en matière de poursuites et de justice pénale. Ce guide est conçu comme un outil d'assistance technique destiné à aider les Parties à réviser et à modifier la législation existante et à adopter des outils réglementaires mieux calibrés pour faire face à la criminalité liée aux espèces sauvages.

Le Consortium met également à disposition des États une boîte à outils analytique sur la criminalité liée aux espèces sauvages, permettant une analyse complète de leur réponse à la criminalité liée aux espèces sauvages et l'identification de leurs besoins en matière d'assistance technique. Conçu comme un outil d'auto-évaluation, ce dispositif repose sur un ensemble de 50 indicateurs organisés autour de huit résultats souhaités en matière d'application efficace du cadre législatif de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages49(*).

En novembre 2022, lors de la COP19 Cites au Panama, la Vision 2030 de l'ICCWC a été adoptée, avec cinq objectifs principaux en matière de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages :

a) réduire les possibilités de criminalité liée aux espèces sauvages ;

b) renforcer la dissuasion contre la criminalité liée aux espèces sauvages ;

c) améliorer la détection de la criminalité liée aux espèces sauvages ;

d) renforcer la perturbation et la détention des criminels ;

e) mener des actions fondées sur des preuves, échanger des connaissances et collaborer, afin d'atteindre les quatre premiers objectifs et de renforcer l'impact de l'ICCWC.

La mission d'information souligne l'intérêt de cette plateforme en matière de prise de conscience et de mise à disposition de connaissances, qui permet aux États de mieux identifier les enjeux et les réponses adéquates, d'évaluer l'efficacité des mesures mises en oeuvre au niveau national et d'initier une démarche de progrès continu en bénéficiant d'une expertise de pointe mise à la disposition de l'administration et des agences nationales. Il s'agit d'une première étape vers une réponse internationale mieux coordonnée et un cadre unifié de réponse et de répression face à une criminalité transnationale dont les enjeux sanitaires concernent un grand nombre d'États, au regard de la propagation potentielle des zoonoses.

d) L'Organisation mondiale de la santé animale (OMSA)

L'Organisation mondiale de la santé animale (Omsa) constitue depuis plus d'un siècle l'organisation intergouvernementale de référence en matière de santé animale. Fondée en 1924 sous le nom d'Office international des épizooties (OIE) afin de faire face à une épidémie mondiale de peste bovine qui décimait le bétail, cette organisation fédérant aujourd'hui 183 membres et siégeant à Paris a pris en 2003 l'appellation d'Organisation mondiale de la santé animale. Elle s'attache notamment à la diffusion d'informations scientifiques vétérinaires relatives aux maladies animales infectieuses, à la coordination de la réponse mondiale face aux urgences en matière de santé animale afin de limiter leur impact négatif pour la société et à l'amélioration de la santé animale à l'échelle mondiale.

L'Omsa est un organisme de normalisation reconnu par l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (dit « Accord SPS »), un traité de l'Organisation mondial du commerce (OMC) entré en vigueur en 1995 servant de cadre multilatéral de règles et disciplines pour orienter l'élaboration, l'adoption et l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires afin de favoriser l'utilisation de référentiels harmonisés entre les Membres et de réduire au minimum leurs effets négatifs sur le commerce.

À ce titre, l'Omsa est compétente pour élaborer des normes internationales qui sont reconnues par l'OMC pour les litiges relatifs à l'Accord SPS et visant à la gestion du risque de propagation de maladies lié à la commercialisation des animaux ou de leurs produits, à l'exclusion des risques de sécurité sanitaire des aliments liés à la consommation des produits, qui sont couverts par le Codex Alimentarius.

Lors de son audition, l'Omsa a indiqué avoir publié en 2024 des lignes directrices spécifiques aux risques de maladies dans le cadre du commerce de faune sauvage50(*), ainsi qu'un guide sur la méthode d'évaluation du risque que des espèces deviennent invasives51(*).

Ces publications recommandent notamment de promouvoir l'approche « Une seule santé », « impliquant un travail en collaboration entre les secteurs de la santé humaine, animale et de l'environnement afin de s'assurer que tous les aspects sont pris en considération, notamment la conservation de la biodiversité, le bien-être animal, les réglementations nationales et internationales ayant trait aux espèces menacées et en voie de disparition, et la réduction du risque concernant la santé humaine et la santé animale » et de procéder à des analyses de risques approfondies visant à réduire le risque de transmission de maladies sur les marchés de faune sauvage et tout au long de la chaîne d'approvisionnement de ces espèces, « qui prennent en compte le bien-être animal, le risque en matière de santé, le risque en matière de conservation et le risque pour les valeurs socio-économiques, puis identifier des mesures proportionnées de gestion ou de réduction du risque ». La mission d'information souligne l'intérêt de ces publications, en ce qu'elles favorisent la prise de conscience et mettent l'accent sur les risques sanitaires et environnementaux liés au commerce de la faune sauvage, tout en proposant un répertoire de bonnes pratiques et en signalant les vigilances à mettre en oeuvre par les autorités sanitaires.

Le rapporteur relève que les structures intergouvernementales et les accords internationaux permettant de répondre aux enjeux posés par ce trafic d'espèces sauvages existent déjà : plutôt que dupliquer ou spécialiser des structures dont le champ d'intervention est plus large, il recommande de renforcer leur audience, de favoriser la diffusion des recommandations qu'elles édictent auprès des acteurs pertinents et d'inciter au développement de mécanismes de coopération douanière et judiciaire entre États.

2. Les textes européens et le plan d'action de l'Union européenne contre le trafic des espèces sauvages, un édifice non-contraignant dont les États membres doivent s'emparer
a) Les textes encadrant le transport et le commerce d'espèces protégées et de produits carnés

Les États membres de l'Union européenne appliquent un corpus de règlements déclinant la Convention de Washington encadrant la circulation et le commerce des espèces protégées sur le territoire européen, de même qu'ils veillent au respect de l'interdiction de l'entrée sur le territoire européen des produits carnés d'espèces non protégées, au sens de la Cites, par les voyageurs en provenance de pays tiers à l'Union européenne.

Ces textes normatifs et les orientations qui en découlent font office de socle règlementaire pour lutter contre le trafic d'espèces sauvages au niveau européen, en se fondant sur une interdiction de principe visant à limiter les risques sanitaires que feraient peser ces entrées d'espèces animales non soumises à certification d'hygiène et vétérinaire sur la santé humaine et animale européenne. Cette approche est complétée par le cadre analytique et les outils mis en oeuvre par la Cites quand les espèces font l'objet d'une protection en vertu de cette convention internationale. Pour rappel, ce régime s'applique aussi bien aux spécimens d'espèces animales et végétales, morts ou vivants, qu'à des parties et à leurs produits dérivés, tel que l'ivoire.

En premier lieu, le règlement (UE) 2019/212252(*) pose le principe de l'interdiction d'entrée sur le territoire européen, dans les bagages des voyageurs, de toute viande, produit à base de viande et produits laitiers provenant de pays tiers à l'Union européenne, sauf exceptions mineures, notamment le poisson éviscéré, le miel et les aliments pour nourrissons. C'est en application de ce règlement que l'importation de produits carnés, provenant ou non d'espèces protégées, est illégale.

Cette interdiction, fondée sur le fait que les produits d'origine animale peuvent véhiculer des agents pathogènes causant des maladies infectieuses, vise à prévenir l'introduction de maladies animales graves (peste porcine africaine, fièvre aphteuse, grippe aviaire, etc.) aux conséquences dévastatrices sur l'élevage et la santé humaine. Il s'agit du texte de référence au niveau européen pour fonder la réponse en matière de lutte contre l'importation illégale de viande de brousse. Ce même règlement impose également que tous les produits animaux non conformes aux règles qu'il fixe sont remis à l'arrivée dans l'Union européenne en vue de leur élimination officielle.

En second lieu, ce qui concerne les espèces animales et végétales protégées au titre de la Cites, la Convention de Washington a progressivement été déclinée à l'échelle de l'Union par une succession de règlements européens. L'architecture normative européenne actuellement en vigueur est principalement constituée des textes suivants53(*) :

- les règlements qui harmonisent et renforcent l'application de la Cites sur le territoire de l'Union européenne : le règlement (CE) n° 338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, dit « règlement de base », et le règlement (CE) n° 865/2006 de la Commission du 4 mai 2006 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 338/97, dit « règlement de mise en oeuvre » ;

- le règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques. Le règlement (CE) n° 853/2004 impose quant à lui des exigences d'hygiène strictes en matière de production, de transformation et de commercialisation pour garantir la sécurité sanitaire des produits alimentaires d'origine animale ;

- la directive européenne n° 2024/1203, adoptée le 20 mai 2024, relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, qui a remplacé la directive 2008/99/CE, et inclut la lutte contre le trafic d'espèces sauvages. Elle créé de nouvelles infractions (trafic de bois, recyclage illégal de composants polluants de navires...), notamment pour les actes intentionnels de destruction environnementale irréversible ou à long terme, et renforce certaines sanctions. Elle prévoit notamment à l'article 3 que les États membres doivent veiller à ce que constitue une infraction pénale le commerce illicite d'un spécimen ou de plusieurs spécimens, ou de parties ou produits obtenus à partir de ces spécimens d'une espèce de faune sauvage inscrite aux annexes du règlement (CE) n° 338/97 précité. Sa transposition en droit interne doit intervenir d'ici mai 2026 et les États ont jusqu'à mai 2027 pour établir une stratégie nationale de lutte contre les infractions pénales environnementales (article 21).

Toutes les espèces inscrites à la Cites sont reprises dans l'une des quatre annexes du règlement (CE) n° 338/97 susmentionné : les annexes A, B, C et D, selon le degré de protection applicable. À ce titre, leur commerce est soit interdit, pour les espèces inscrites en annexe A, soit soumis à des conditions de régulation pour les annexes B, C et D. Le commerce de ces dernières est soumis à la présentation à l'importation ou à l'exportation d'un permis ou d'un certificat délivré à la demande des opérateurs ou des particuliers sur l'application54(*) « i-Cites ». Ces demandes sont instruites en France par les Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal). À titre d'illustration, 163 000 documents Cites ont été émis en France en 2023, dont 75 % pour des produits en cuir.

La réglementation européenne est plus contraignante que celle prévue par la convention internationale, laquelle classe les espèces en trois annexes distinctes : I, II et III, en fonction du niveau de protection applicable. Le règlement (CE) n° 338/97 en prévoit quant à lui quatre (A, B, C et D), avec des annexes spécifiques incluant des espèces non listées Cites mais menacées à l'échelle de l'UE55(*). En d'autres termes, cette réglementation permet l'interdiction unilatérale d'importation de certaines espèces depuis des pays tiers et rend possible l'interdiction du commerce intra-européen pour des espèces sensibles.

Plusieurs acteurs ont déploré l'inutile complexité de la réglementation européenne en ce qui concerne les espèces non protégées56(*), en soulignant le régime différentiel réservé aux produits carnés et à ceux de la pêche, source de confusion et d'une insuffisante appropriation de la règle par les voyageurs, qui ne comprennent pas toujours la différence de traitement appliqué aux produits de la pêche et la viande. Les agents des douane rencontrés par la mission d'information ont indiqué au rapporteur que cette différence de traitement n'était pas de nature à favoriser la clarté, la lisibilité et l'appropriation de la norme par les passagers, en appelant à mettre fin à cette complexité réglementaire qui génère des temps de contrôle accrus aux frontières.

En septembre 2023, les autorités françaises ont officiellement appelé l'attention de la Commission européenne sur le seuil de 20 kg réservé aux produits de la pêche frais et éviscérés ou aux produits de la pêche préparés ou transformés, alors que les produits de la pêche non éviscérés sont autorisés dans la limite de 2 kg par personne, indiquant que l'absence de viscères est particulièrement difficile à vérifier pour les services de contrôle, au regard de l'état des poissons importés.

En réponse, la Commission européenne a précisé aux autorités françaises que les produits de la pêche présentaient un risque moindre de transmission d'agents pathogènes au regard de la santé animale, par rapport aux viandes et produits à base de viande et produits laitiers. Si cette affirmation est scientifiquement exacte, elle introduit néanmoins de la confusion dans la compréhension de la norme, dommageable à la clarté de la réponse douanière qui est apportée en réponse à ce phénomène. Le rapporteur estime qu'il est nécessaire que les autorités françaises poursuivent les échanges avec la Commission européenne afin de simplifier la compréhension de la norme et faire cesser ces importations qui ont lieu dans des conditions d'hygiène toute relative.

Recommandation n° 3 : Favoriser la lisibilité de la norme en rationnalisant la législation européenne qui prohibe l'importation de produits carnés, mais autorise celle de poisson séché et éviscéré, source d'incompréhension et de confusion pour les voyageurs, en promouvant une approche « Zéro produit animal brut », et faire en sorte que les interdictions absolues d'emport de certaines espèces ou produits soient sanctionnées de façon immédiate et anticipable, avec un seuil de tolérance zéro.

b) Le plan d'action européen de lutte contre le trafic d'espèces sauvages

Adopté en 2016 par la Commission européenne, le plan d'action de l'UE contre le trafic d'espèces sauvages se veut une réponse stratégique pour orienter et coordonner les efforts des États membres afin de mettre un terme au commerce illégal d'espèces sauvages, dont le continent européen constitue une plaque tournante du trafic mondial. Cette vision stratégique partagée au niveau de l'UE ambitionne de rendre l'action collective plus puissante que la somme des actions individuelles et isolées. Après un premier plan d'action couvrant la période 2016-2020, la seconde version du plan d'action révisé, publiée en novembre 2022, vise à orienter l'action de l'UE et coordonner celle des États membres dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages jusqu'en 2027.

L'adoption de ces plans d'action a permis la promotion d'un cadre stratégique unifié, en offrant une approche cohérente et coordonnée pour les 27 États membres, ce qui est essentiel dans la mesure où le trafic touche l'ensemble du territoire européen et ne s'arrête pas aux frontières nationales. Ils ont favorisé une approche globale et holistique des enjeux du trafic d'espèces sauvages, les plans couvrant l'ensemble de la chaîne de valeur du trafic, de la source à la demande finale, en intégrant différentes facettes : législation, application, prévention et coopération. Ils visent à améliorer la détection, l'enquête, la poursuite et la condamnation des trafiquants, en s'appuyant pour ce faire sur un renforcement des capacités des douanes, des forces de l'ordre, et des systèmes judiciaires, ainsi qu'une meilleure coordination entre les États membres.

Ces plans ont favorisé la prise en compte des menaces que ce trafic fait peser, en reconnaissant explicitement que le trafic d'espèces sauvages est une forme grave de criminalité organisée, justifiant des mesures mieux coordonnées et plus sévères et ont contribué à la promotion de l'approche « Une seule santé », en mettant l'accent sur le lien entre le trafic d'espèces sauvages et les risques de zoonoses. Ils constituent également une vitrine des politiques publiques européennes, servant notamment au renforcement des partenariats mondiaux, de la collaboration avec les pays tiers, les organisations internationales (Cites, Interpol, OMD, ONUDC) ainsi que les acteurs du secteur privé.

Les plans d'action européens de lutte contre le trafic d'espèces sauvages se sont révélés des outils précieux, porteurs d'évolutions positives en Europe, tels qu'une impulsion politique nouvelle, une coopération accrue entre les forces de l'ordre et un rôle renforcé de l'UE au sein des négociations internationales de la Cites. Le plan d'action révisé vise désormais explicitement à « faire en sorte que les peines infligées pour le trafic des espèces sauvages soient proportionnelles au crime ».

Néanmoins, en dépit de leur indéniable intérêt et des avancées qu'ils ont favorisées, ces plans d'action comportent certaines lacunes structurelles, dont la difficulté d'évaluer les progrès faute d'indicateur et de base de référence. Les efforts pour impliquer le secteur privé et la société civile à travers l'Europe n'ont pas non plus produit les effets escomptés. L'efficacité du plan d'action dépend en outre de l'engagement des États membres, puisque la mise en oeuvre des mesures du plan d'action est sous leur responsabilité, à travers l'adoption des stratégies et des mesures nationales. La question des moyens financiers consacrés est elle aussi cruciale : comme le reconnaît le plan d'action révisé, « aucun progrès réel ne peut être accompli dans la lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages sans un financement suffisant disponible pour soutenir les actions d'accompagnement, tant au niveau de l'UE que dans ses États membres ».

En résumé, l'impact de ces plans n'a pas encore trouvé son plein déploiement en raison de l'hétérogénéité des sanctions mises en oeuvre par les États membres, de l'absence d'obligation de mise en oeuvre, des moyens financiers et budgétaires déployés et d'un suivi perfectible, faute de données et d'indicateurs standardisés. Le plan d'action révisé comporte désormais un cadre pour l'établissement de rapports, le suivi et l'évaluation, qui n'existait pas dans le plan précédent, mais il est encore trop tôt pour juger de son efficacité et de sa capacité à piloter une action publique européenne plus efficace et mieux coordonnée.

De nombreux acteurs jugent le cadre européen pertinent et adapté pour mener à bien la lutte contre le trafic d'espèces protégées à l'échelle transfrontalière, même si sa lisibilité pourrait être renforcée à travers notamment l'interdiction de toute importation de poissons frais et séchés par les passagers provenant de pays tiers. Une plus grande implication des États membres serait nécessaire pour que ce cadre puisse mettre un terme au trafic des espèces protégées. Celle-ci ne sera pas aisée à atteindre, dans la mesure où les États ne sont pas confrontés avec la même acuité aux enjeux de ce trafic : les flux de produits carnés entrant de façon illégale sur le territoire national ne sont en rien comparables entre la France et les pays du Nord ou de l'Est de l'Europe, même si la sécurité sanitaire profite in fine à tous les États.


* 43 La France a adhéré à cette convention le 11 mai 1978 par l'effet de la loi n° 77-1423 du 27 décembre 1977.

* 44 La prochaine Conférence des Parties, la COP20 Cites, se tiendra à Samarcande en Ouzbékistan du 24 novembre au 5 décembre 2025. Généralement, 50 à 70 propositions d'amendements sont soumises à la COP, pouvant mener à des discussions sur plusieurs centaines d'espèces animales et végétales, ainsi qu'environ 80 à 100 propositions de résolutions ou de décisions. La France portera cette année une proposition additionnelle de classement de la famille des Centrophoridae, requins d'eaux profondes menacés par le commerce international, une proposition faisant suite à l'organisation de la 3e Conférence des Nations unies sur l'Océan (Unoc) à Nice en juin 2025. D'autres points commencent à émerger des discussions préliminaires entre les États, notamment s'agissant de l'encadrement du commerce des grenouilles, de l'anguille ou bien encore par anticipation de la demande d'interdiction du commerce du bois de pernambouc qui sera portée par le Brésil.

* 45  https://Citesdata.un.org/ Cette base de données n'est cependant accessible qu'aux administrations gouvernementales des Parties à la Cites, aux autorités nationales de gestion de la Cites, ainsi qu'aux organismes partenaires du Consortium sur la lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages (ICCWC).

* 46 Ce consortium regroupe la Cites, Interpol, l'Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime (ONUDC), la Banque Mondiale et l'Organisation Mondiale des Douanes (OMD).

* 47 Ordonnance n° 2017-44 du 19 janvier 2017 relative à la mise en oeuvre du Règlement sanitaire international de 2005 : par l'effet de ce texte, le préfet se voit reconnaître des pouvoirs de police spéciale pour la mise en oeuvre de mesures nécessaires pour prévenir la propagation éventuelle d'une infection ou d'une contamination dans l'intérêt de la santé publique.

* 48  https://www.unodc.org/documents/organized-crime/tools_and_publications/Wildlife-Crime_ebook_F.pdf

* 49  https://iccwc-wildlifecrime.org/tools-and-services

* 50 Organisation mondiale de la santé animale (2024), Lignes directrices pour aborder les risques de maladies dans le cadre du commerce de faune sauvage, Paris, 93 pages.

https://www.woah.org/app/uploads/2024/05/wildlife-trade-guidelines-fr.pdf

* 51  https://www.woah.org/en/document/oieguidelines_nonnativeanimals_2012/

* 52 Règlement délégué (UE) 2019/2122 de la Commission du 10 octobre 2019 complétant le règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne certaines catégories d'animaux et de biens exemptées des contrôles officiels aux postes de contrôle frontaliers, des contrôles spécifiques des bagages personnels des passagers et de petits envois de biens expédiés à des personnes physiques, qui ne sont pas destinés à être mis sur le marché et modifiant le règlement (UE) n° 142/2011 de la Commission.

* 53 Ont été volontairement omis de cette énumération, à des fins de lisibilité, certaines dispositions encadrant spécifiquement le commerce de produits d'origine animale, tels que le règlement (CE) n° 737/2010 relatif aux produits dérivés du phoque ou le règlement (CE) n° 1523/2007 interdisant le commerce des fourrures de chiens et de chats.

* 54 Ce site permet aux opérateurs de déposer une demande dématérialisée de permis ou de certificats Cites : https://Cites.application.developpement-durable.gouv.fr/accueil.do ;jsessionid=A3AD56536C37D846B12265A1D404EAF2.tc_Cites_172_150

* 55 Les importations, exportations, transports et détentions illicites des espèces protégées listées dans les quatre annexes du règlement (CE) n° 338/97 sont prévues et réprimées en droit national par le code des douanes, aux articles 38, 215, 414, 419 et 428 et à l'arrêté du 11 décembre 2011 portant application de l'article 215 du code des douanes. S'agissant des prohibitions s'appliquant aux produits carnés, indépendamment de la nature des espèces animales, les articles 38, 428 et 414 du code des douanes sanctionnent les voyageurs qui importent des espèces non conformes au règlement délégué (UE) 2019/2122 modifié.

* 56 Règlement délégué (UE) n° 2019/2122 de la Commission du 10 octobre 2019, évoqué plus haut.

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