Sur la délivrance des visas

III. ...TEMPÉRÉE PAR UNE DÉMARCHE D'EXTERNALISATION ANCIENNE PERMETTANT DE PALLIER LE MANQUE D'EFFECTIFS POUR UN COÛT BUDGÉTAIRE LIMITÉ

A. UNE POSSIBILITÉ OUVERTE PAR LE DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

Depuis le début des années 2010, compte tenu de la très forte hausse des demandes de visas et dans un contexte budgétaire contraint, la France, comme plusieurs de ses partenaires européens, a choisi d'externaliser la collecte des demandes de visas et des pièces justificatives. Cette démarche d'externalisation poursuivait différents objectifs :

- tout d'abord, améliorer les conditions d'accueil des demandeurs au moment du dépôt de la demande de visa. Jusqu'alors, les services de visas constituaient le premier contact du demandeur avec la France. Les files d'attente et des services saturés contribuaient, dès lors, à dégrader sensiblement l'image de notre pays ;

- ensuite, réduire les délais d'instruction, en concentrant l'activité des services consulaires sur le traitement au fonds des demandes de visas par un transfert de tâches au prestataire ;

- le tout, sans majorer les effectifs des services consulaires.

Le choix de l'externalisation correspond à une possibilité ouverte par l'article 43 du code communautaire des visas, qui permet aux États membres de recourir à un prestataire de services extérieurs (PSE) pour assurer des tâches limitativement énumérées. Les services consulaires conservent cependant un monopole sur l'exercice de certaines missions, de nature régalienne.

En application de ce cadre, la France pratique deux types d'externalisation en matière de visas :

- d'une part, l'externalisation partielle, portant uniquement sur les prises de rendez-vous pour les demandes de visa, pratiquée dans huit pays dont deux pourraient prochainement basculer en externalisation complète^38(*) ;

- d'autre part, l'externalisation complète, portant sur l'ensemble des activités susceptibles d'être externalisées, soit les activités allant de l'information du demandeur de visa au recueil des documents et justificatifs nécessaires à l'instruction de la demande.

À noter que ces activités peuvent comprendre la perception des frais de visas. Le III de l'article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 permet en effet à l'État par convention écrite de « confier à un organisme public ou privé l'encaissement de recettes ou le paiement de dépenses. »

Missions liées à la délivrance des visas pouvant ou non faire l'objet
d'une externalisation à un prestataire de services extérieurs

Tâches externalisables auprès d'un prestataire de services extérieurs

Tâches non externalisables, obligatoirement assurées par les services consulaires

- Fourniture d'informations générales sur les conditions d'obtention des visas ; - information du demandeur quant aux pièces justificatives exigées, sur la base d'une liste récapitulative ; - recueil des données et des demandes (y compris des identifiants biométriques) et transmission de la demande au consulat ou aux autorités centrales ; - perception des droits de visa ; - gestion des rendez-vous avec le demandeur, le cas échéant, au consulat ou dans les locaux du prestataire de services extérieur ; - recueil des documents de voyage, y compris la notification du refus, le cas échéant, auprès du consulat ou des autorités centrales et restitution de ceux-ci au demandeur.

- Examen des demandes de visas ; - entretiens éventuels avec le demandeur ; - prise de décision sur la demande de visa ; - consultation du système d'information sur les visas (VIS) ; - impression et apposition des vignettes-visas.

Source : commission des finances d'après l'article 43 du code communautaire des visas

Historiquement, l'externalisation des prises de rendez-vous et de la collecte des dossiers s'est effectuée en priorité sur les postes traitant les plus gros volumes de demandes. Actuellement, sur l'ensemble du réseau consulaire, huit postes ont fait le choix d'opérer une externalisation des prises de rendez-vous tandis que 69 postes, répartis dans 59 pays, ont recours à une externalisation « complète ». Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères indique que de nouveaux postes pourraient prochainement y recourir.

La sélection des prestataires est opérée à la suite d'une consultation des postes. Contrairement à d'autres États membres de l'espace Schengen, comme les Pays-Bas, la France ne choisit pas un prestataire unique pour son réseau consulaire mais sélectionne par région ou pays. Cette méthodologie permet une meilleure mise en concurrence entre les PSE^39(*) et évite de dépendre d'un seul prestataire pour l'ensemble des postes.

Part des demandes de visas traitées par les prestataires de services extérieurs
sur la période 2015-2024

(en pourcentage et en nombre de demandes)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Au total, les prestataires de services extérieurs conventionnés avec la France animent 147 centres d'accueils. En 2024, les PSE traitaient 90 % des demandes de visas reçues par la France. Plus de 2 000 agents sont mobilisés par les PSE pour l'exécution des marchés passés avec la France. Par comparaison, en 2015, le rapport d'information de nos collègues Éric Doligé et Richard Yung^40(*) indiquait un taux de traitement des demandes par les PSE de l'ordre de 74 %, avec 66 centres d'accueil pour 39 postes consulaires.

Le marché de l'externalisation est cependant assez restreint : seulement trois sociétés, qui travaillent également avec d'autres États, assurent ces activités pour le compte de la France. Il est cependant possible que la liste des prestataires de services extérieurs s'élargisse à d'autres opérateurs.

Prestataires de services extérieurs intervenant pour le compte de la France

Société	Implantation et détention	Activité pour le compte de la France	Personnels affectés au compte France
Société VF Worldwide Holdings Ltd (VFS)	Société indienne immatriculée à Dubaï, détenue majoritairement par le fonds Blackstone	Les principales opérations pour le compte de la France se font en Inde, en Turquie, en Iran et en Arabie Saoudite	709 personnes
Société TLS	Filiale de la société Téléperformance, société cotée à la bourse de Paris dont 76 % est détenue par 530 investisseurs institutionnels	Les principales opérations pour le compte de la France se font en Chine, au Maroc, en Tunisie et aux États-Unis	1 054 personnes
Capago	Société française dont le siège social est basé à Gif-sur-Yvette (91)	Les principales opérations se font au Koweït, au Qatar et prochainement en l'Algérie	290 personnes (cet effectif devrait doubler avec l'ouverture de centres en Algérie)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux et l'audition conjointe de TLS et Capago

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* ³⁸ Les postes concernés sont : Addis-Abeba, Luanda, Islamabad, Ndjamena, Port-aux-princes, Nouakchott, Skopje et Tachkent.

* ³⁹ Compte tenu du nombre limité de prestataires potentiels, la concurrence sur ce marché demeure relative.

* ⁴⁰ Rapport d'information n° 127 (2015-2016) fait par MM. Éric Doligé et Richard Yung, au nom de la commission des finances, sur la délivrance des visas, 29 octobre 2015.