Frais de justice

IV. LA MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE DOIT SE FONDER SUR UNE CONNAISSANCE DES COÛTS PLUS PRÉCISE ET PARTAGÉE ENTRE TOUS LES ACTEURS DE L'ENQUÊTE

A. « IL EST PLUS SIMPLE DE NE PAS FAIRE D'EFFORT » : UNE MEILLEURE INFORMATION DES MAGISTRATS ET DES ENQUÊTEURS DOIT LEUR PERMETTRE D'ADAPTER LES MESURES QU'ILS DEMANDENT AUX NÉCESSITÉS DE LEURS INVESTIGATIONS

« Il est plus simple de ne pas faire d'effort », c'est-à-dire de commander des expertises ou de réaliser d'autres actes d'enquête sans se préoccuper de leur coût, ni chercher à le réduire : cette phrase, entendue par le rapporteur spécial au cours des auditions ne signifie pas que les juges, les enquêteurs n'auraient pas conscience de l'enjeu des frais de justice. Bien au contraire, tous sont conscients de l'enjeu que ce poste de dépense représente pour les finances publiques, mais aussi pour celles du ministère de la justice.

Ils savent que, le budget de la justice n'étant pas illimité, le financement des surcoûts sur le poste des frais de justice implique de décaler la construction d'une prison, la rénovation d'un palais de justice ou l'amélioration d'un système informatique - tous des projets pourtant indispensables pour améliorer leurs conditions de travail et rendre une justice de qualité pour les citoyens.

Or maîtriser les frais de justice est d'abord chronophage : il est plus simple d'accepter un devis provenant d'un prestataire connu que de se renseigner sur les prix couramment pratiqués, de solliciter plusieurs prestataires et de négocier un prix en fonction de la qualité de la prestation. Ces tâches ne correspondent pas aux priorités d'un magistrat qui traite 700 à 1 000 affaires par an^39(*) et a donc d'abord pour objectif, fort légitimement, de rendre la meilleure décision dans le délai le plus bref possible.

Un exemple concret a été donné au rapporteur spécial : s'il est nécessaire d'accéder à un local dont l'occupant est absent, il est plus simple et plus rapide de réquisitionner un serrurier que de prendre le temps de chercher l'occupant. Lorsqu'une enquête urgente est en cours, on peut comprendre que ce type de coût paraisse secondaire par rapport aux besoins de l'investigation.

Il paraît donc indispensable que les magistrats, mais aussi les policiers et les gendarmes, disposent de la meilleure information possible et des outils leur permettant d'ordonner des mesures d'enquête qui contribuent pleinement à la manifestation de la vérité sans entraîner des coûts excessifs et inutiles.

1. Les prescripteurs ne sont pas suffisamment informés de l'impact financier de leur demande

Plusieurs organisations auditionnées par le rapporteur spécial ont signalé que les juridictions ne sont informées que de manière insuffisante sur les coûts occasionnés par les frais de justice.

Par exemple, un relevé annuel est envoyé à la fin de l'année et indique le coût moyen de l'enquête dans une juridiction. Si l'information est intéressante, elle ne donne pas les éléments suffisants pour savoir où les coûts pourraient être réduits.

Pour certaines prestations, certes, le juge ou l'officier de police judiciaire est pleinement informé du coût. Le rapporteur spécial, au cours d'une visite dans les locaux de l'ANTENJ, a pu constater que le coût de chaque mesure demandée (identification d'un utilisateur de téléphone, interception judiciaire, etc.) apparaissait sur l'écran avant que l'utilisateur confirme l'envoi de la réquisition. De même, le juge est nécessairement informé lorsqu'il signe un devis d'expertise.

D'une manière générale, toutefois, de nombreuses prestations sont gérées par les services centraux et les juges semblent assez peu informés des coûts.

Des alertes sont certes émises lorsque l'enveloppe globale risque d'être dépassée, avec le risque de devoir repousser des paiements à l'année suivante, mais bien souvent les prescripteurs ne sont pas informés sur l'augmentation anormale du coût d'une mesure particulière.

Les officiers de police judiciaire ont encore moins connaissance du coût des mesures qu'ils demandent. La direction nationale de la police judiciaire indique ainsi qu'elle ne dispose pas d'outil permettant de calculer le coût moyen d'une enquête relative à des violences intra-familiales, alors que le nombre de cette catégorie d'enquêtes progresse rapidement^40(*). Les enquêteurs ne sont pas directement conscients des conséquences budgétaires induites pour le ministère de la justice, c'est-à-dire pour l'État, par les mesures qu'ils engagent dans le cadre de leurs travaux.

La direction générale de la gendarmerie nationale a indiqué pour sa part au rapporteur spécial que la notion de « devis judiciaire » était enseignée lors de la formation des enquêteurs. Cet outil permet, en lien entre le magistrat et le service d'enquête, de mieux hiérarchiser les actes d'enquête afin de limiter les investigations aux actes strictement indispensables. Il ne semble toutefois pas utilisé par la police nationale.

Le devis judiciaire

Le « devis judiciaire » consiste à formaliser dans un document transmis par la hiérarchie au magistrat les objectifs et les étapes de l'enquête dès la saisine de l'affaire. Ce type de contractualisation qui résulte d'une analyse partagée des deux acteurs a pour but d'évaluer au début de l'enquête les moyens humains et les diligences nécessaires au regard de la complexité et des circonstances de l'affaire. L'enjeu est de rationaliser le processus d'enquête et maîtriser davantage les délais de l'enquête, dans un objectif de meilleur rapport coût-efficacité et de maîtrise des dépenses de justice.

Introduite au sein de la direction générale de la gendarmerie nationale par une instruction en date du 26 janvier 2015, son utilisation dépend toutefois des orientations pénales décidées localement. Plusieurs protocoles ont été signés en matière de délinquance économique et financière entre les procureurs généraux et les commandants de région de gendarmerie en Occitanie, en Corse ou encore à la Réunion. Plus qu'une formalisation écrite transmise au magistrat, cette pratique consiste en une démarche intellectuelle et une discussion avec l'autorité judiciaire visant à analyser les dossiers et leurs perspectives afin d'adapter les moyens aux stratégies d'enquête. La police nationale n'utilise pas cet outil et se montre assez réservée.

Source : Cour des comptes, 2023^41(*)

Recommandation : informer de manière plus systématique les magistrats et les officiers de police judiciaire sur le coût des mesures avant de les ordonner (comparatifs de coûts moyens pour une prestation donnée) et après (coût des mesures effectivement ordonnées).

2. Les coûts complets des expertises devraient être mieux connus afin d'éclairer les choix des prescripteurs

L'information des magistrats et enquêteurs dépend toutefois, pour certaines prestations, de la connaissance de leurs coûts réels, qui n'est pas toujours disponible.

On citera ainsi le cas des analyses génétiques et toxicologiques d'une part, des expertises informatiques d'autre part.

a) Les analyses génétiques et toxicologiques

À l'intérieur de la catégorie des analyses et expertises médicales, le coût des analyses génétiques et toxicologiques est partagé entre les ministères de l'intérieur et de la justice.

Le coût des analyses génétiques facturé au ministère de la justice a été de 37,3 millions d'euros en 2024 (dont 24,1 millions d'euros pour des prestations dont le prix est déterminé par un tarif) et celui des analyses toxicologiques s'est élevé à 38,8 millions d'euros la même année^42(*).

Toutefois, comme il a déjà été indiqué, des analyses sont également demandées, soit par les magistrats, soit par des enquêteurs de la police ou de la gendarmerie nationales, aux laboratoires publics placés sous le contrôle du service national de la police scientifique (SNPS). Auditionné par le rapporteur spécial, ce service dispose de cinq laboratoires de police scientifique de haut niveau, d'un plateau national de révélation de traces papillaires, d'un plateau national d'odorologie et un laboratoire central de criminalistique numérique.

Les analyses réalisées par les cinq laboratoires de police scientifique sur demande des enquêteurs de la police et de la gendarmerie nationale, bien que ceux-ci agissent sous l'autorité du parquet, ne sont pas facturés. Leur coût est toutefois estimé à 77 millions d'euros pour l'année 2024 et relève du programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités ».

Les analyses réalisées par ces laboratoires sur ordonnances de commission d'expert^43(*), donc sur la demande des magistrats instructeurs, sont facturées en fonction de tarifs proposés par le SNPS, pour un montant de 8,7 millions d'euros en 2024.

Or les analyses demandées par les magistrats sont, en moyenne, bien plus complexes et coûteuses : elles ne représentent que 1,1 % de l'ensemble des analyses, mais 10 % du coût environ.

Un constat similaire pourrait être fait pour des analyses traitées, dans le cadre de la délinquance de masse, par l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN), qui sont financées par le programme 152 « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ». Comme indiqué supra, la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) a signalé au rapporteur spécial que le coût, s'il était facturé, serait de l'ordre de 8 millions d'euros par an.

Les analyses réalisées à la demande des magistrats ou, dans le cadre d'une procédure judiciaire, par les enquêteurs, peuvent donc, selon le cas, être réalisées par des laboratoires privés ou par des laboratoires publics.

L'Association française des magistrats instructeurs (AFMI) a indiqué au rapporteur spécial que les magistrats ont souvent recours aux laboratoires publics parce que leurs prestations sont moins coûteuses, mais que les délais de réponse sont excessifs : le recours aux laboratoires privés permettrait, selon cette association, de faire gagner beaucoup de temps dans de nombreuses enquêtes.

Le SNPS n'a toutefois pas été en mesure d'indiquer au rapporteur spécial si ses prestations étaient plus ou moins coûteuses que celles des laboratoires privés sur certains types d'analyses.

De fait, il est difficile de comparer les prestations et les coûts des laboratoires, car les coûts complets des laboratoires publics ne sont pas connus, faute de mise en place d'une comptabilité analytique. Les prestations des laboratoires privés, pour leur part, entraînent nécessairement une facturation, mais le prix peut aussi être différent des coûts réels afin d'acquérir des parts de marché.

Il paraît donc difficile de conduire une réelle politique de maîtrise de ce poste de dépense sans cette connaissance.

Recommandation : établir les coûts complets des analyses génétiques et toxicologiques par les laboratoires publics afin de permettre une évolution future.

Des instructions ont toutefois été diffusées dans les services de police : dans le cadre de la police scientifique de masse, c'est-à-dire par exemple pour les cambriolages, le nombre de prélèvements d'ADN est limité à trois. En outre ces prélèvements sont réalisés au moyen d'écouvillons standardisés dont l'acquisition fait l'objet d'un marché public.

S'agissant de même de la gendarmerie nationale, l'IRCGN a diffusé en 2024 une directive relative aux prélèvements génétiques qui a réduit de 26 % le nombre de prélèvements traités.

b) Les expertises informatiques

Le coût des expertises informatiques, qui a été de 17,3 millions d'euros en 2024, a plus que doublé en cinq ans, signe de la technicisation croissante des enquêtes et de la dépendance de plus en plus grande aux preuves numériques.

Coût des expertises informatiques au titre des frais de justice

(en millions d'euros)

Source : rapports annuels de performance et Chorus

Les expertises informatiques, ou investigations numériques, consistent à analyser des ordinateurs, téléphones portables ou disques durs, afin de produire des éléments susceptibles d'être utiles à l'enquête ou à l'instruction. Il peut aussi s'agir de comprendre comment une faille de sécurité a été exploitée dans le cas d'une cyberattaque.

Comme pour les expertises génétiques et toxicologiques, les experts sollicités peuvent être des prestataires privés ou des laboratoires publics relevant de la police ou de la gendarmerie nationales. Les actes ne sont facturés que lorsqu'elles résultent d'une ordonnance de commission d'expert de juges d'instruction.

La police nationale dispose ainsi d'un laboratoire central de criminalité numérique (LCCN), rattaché au SNPS, et de section de criminalité numérique (SCN) dans les régions. La gendarmerie nationale possède une unité nationale cyber (UNCyber) et un centre national d'expertise numérique (CNENUM).

L'AFMI, comme pour les analyses médicales, souhaite que l'accès à l'expertise privée ne soit pas limité afin de préserver la qualité et la rapidité des procédures d'enquête.

Or ces expertises, d'une haute technicité, ne sont pas actuellement soumises à des tarifs réglementés qui faciliteraient la maîtrise de leur coût. La tarification semble en effet difficile à mettre en place en raison de l'hétérogénéité des systèmes techniques concernés et de la rapidité de l'évolution technologique.

Les magistrats ne disposent pas toujours, pour les mêmes raisons, des connaissances nécessaires pour comparer réellement les devis établis par les prestataires. En outre, les coûts complets des expertises ne sont pas connus, ce qui rend plus difficile aussi bien la comparaison entre prestataires privés et laboratoires publics que la définition de tarifs ajustés aux coûts.

Le plan de maîtrise des frais de justice prévoit certes d'« envisager la tarification de certaines prestations informatiques », mais un groupe de travail, qui s'est réuni avec la Compagnie nationale des experts de justice en informatique et techniques associées (CNEJITA) dans l'objectif de définir une stratégie de tarification pour les analyses portant sur huit catégories de supports numériques^44(*), n'a pas pu aboutir.

Au total, la haute technicité des analyses et la diversité des supports informatiques semble rendre difficile, à l'heure actuelle, la définition de tarifs standardisés pour ces prestations.

3. Les plans de maîtrise des frais de justice lancés par les Gouvernements successifs doivent être poursuivis et amplifiés

La maîtrise des frais de justice est un objectif constamment affiché par le ministère de la justice et rappelé dans les documents budgétaires. Le rapport annuel de performances relatif à l'année 2007 salue ainsi la « réussite du plan de maîtrise des frais de justice » mis en oeuvre l'année précédente, mais, comme on l'a vu supra, cette réussite n'a été que temporaire et la volonté de réduire, ou du moins de limiter la progression de ces frais est affirmée chaque année, tantôt pour certaines catégories de frais de justice, tantôt dans le cadre de plans plus ambitieux.

Une nouvelle impulsion est donnée à compter de 2021 à la définition d'un plan global de maîtrise des frais de justice^45(*), dont l'objectif est :

- de sensibiliser l'ensemble des acteurs des règles, par la formation et la diffusion de données budgétaires ;

- d'agir sur certains segments de dépenses tels que les analyses et expertises médicales, les prestations d'interprétariat et de traduction et les scellés, sans interférer sur la liberté de prescription ;

- de renforcer le contrôle de gestion et le contrôle interne.

Un chargé de mission est ainsi nommé au début 2022 à la direction des services judiciaires (DSJ), puis une comitologie est mise en place afin de susciter les échanges.

Le plan est organisé autour de 15 actions en 2023, l'accent étant mis sur le pilotage par les responsables de BOP, au moyen de tableaux de bord mensuels^46(*). Une dizaine de chargés de mission « maîtrise des frais de justice » ont été recrutés, ainsi que des contrôleurs de gestion. Dans le même temps, les services centralisateurs régionaux se développent et des actions de sensibilisation et de formation sont menées à destination des agents et des magistrats.

Les services centralisateurs locaux et régionaux

Le traitement des mémoires de frais de justice occupe environ 170 équivalents temps plein (ETP) dans les services centralisateurs localisés au sein de chaque juridiction. Ceux-ci ont traité en 2022 plus de 1,2 million de mémoires, dont 1,1 million ont fait l'objet d'un paiement pour un montant total de 460 millions d'euros.

Afin de mieux professionnaliser l'activité de certification et de contrôle des mémoires et d'harmoniser les procédures, des services centralisateurs régionalisés sont mis en place (Toulouse en 2021, Basse-Terre, Bordeaux, Chambéry, Dijon, Douai, Lyon et Rennes en 2024, Amiens au 1^er mai 2025).

Il ressort de l'expérience de la cour d'appel de Toulouse une meilleure qualité des contrôles avec un délai de certification souvent réduit, des rejets plus importants de mémoires et une meilleure gestion du stock. Le rejet des mémoires erronés permet, à terme, d'en améliorer la qualité^47(*).

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Au niveau national, les actions sont coordonnées par le bureau du pilotage des frais de justice (FIP4), précédemment « bureau des frais de justice et de l'optimisation de la dépense »^48(*), qui fait partie de la sous-direction des finances, de l'immobilier et de la performance (SDFIP) de la DSJ.

En 2024, le plan est recentré sur une dizaine d'actions, en insistant particulièrement sur les analyses génétiques et toxicologiques, les prestations d'interprétariat et de traduction, la généralisation du recours à la PNIJ et le gardiennage des véhicules^49(*). Au-delà de la DSJ, il associe désormais la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) et l'agence nationale des techniques d'enquêtes numériques judiciaires (ANTENJ). Le ministère de l'intérieur est lui-même associé au plan, par l'intermédiaire de la direction nationale de la police judiciaire (DNPJ) et de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN).

Les actions se poursuivent en 2025 et sont au nombre de 11. La DSJ met l'accent tout particulièrement sur les géolocalisations et les interceptions, le gardiennage des véhicules et le recours aux devis pour les prestations non tarifées^50(*).

Sur la période, les principales priorités demeurent, mais certains objectifs nouveaux apparaissent, comme les expertises psychiatriques en 2025, ainsi que la volonté de développer les recettes liées aux frais de justice (doublement des droits fixes de procédure, finalement intégrée à la loi de finances publiée le 14 février 2025, amélioration du taux de recouvrement des amendes pénales).

Certaines actions progressent toutefois difficilement, comme le montre l'exemple du groupe de travail conjoint avec la CNEJITA, qui n'a pas pu aboutir pour mettre en oeuvre l'objectif de tarification des expertises informatiques pour certains supports numériques. L'objectif est reconduit pour 2025 mais la mise en oeuvre passerait plutôt par l'analyse des coûts des principaux prestataires afin de faciliter la comparaison et la mise en concurrence.

Les actions des plans de maîtrise des frais de justice successifs

2023	2024	2025
Maintenir et animer les instances de dialogues	Renforcer la sensibilisation et la formation de l'ensemble des acteurs des frais de justice à la maitrise des frais de justice
Sensibiliser les acteurs des frais de justice à la maîtrise des frais de justice
Former les acteurs des frais de justice
Renforcer le pilotage du responsable du BOP dans les plans de maitrise
Poursuivre l'expérimentation des services centralisateurs régionalisés	Poursuivre la régionalisation des services centralisateurs des frais de justice	Amélioration du circuit de la dépense
Améliorer la gestion des stocks et des flux des véhicules sous main de justice entrants et sortants	Poursuivre l'amélioration de la gestion des stocks et des flux de véhicules sous main de justice entrants et sortants
Expérimenter un nouveau processus de destruction des armes en lien avec le ministère de l'intérieur	Poursuivre l'expérimentation du nouveau processus de destruction des armes en lien avec le ministère de l'intérieur et préparer sa généralisation
		Expertises psychiatriques
Expertiser de nouveaux outils en matière d'interprétariat-traduction	Optimiser les prestations d'interprétariat-traduction
Clarifier la prise en charge financière des analyses toxicologiques par les laboratoires publics	Renforcer le recours aux laboratoires publics
Envisager la tarification des prestations génétiques des 7 laboratoires privés	Renforcer la maitrise des frais d'analyses génétiques
Envisager la tarification des prestations informatiques les plus courantes	Envisager la tarification de certaines prestations informatiques
Améliorer l'efficience de l'expertise numérique avec la méthode dite du triage
Améliorer la gestion des scellés biologiques gardés par les hôpitaux ou des laboratoires
Généraliser la passation des marchés de transport de corps aux dernières cours d'appel
	Parvenir à une généralisation du recours à la PNIJ
Poursuivre l'évaluation des actions générant des recettes		Augmenter les recettes et réduire les frais de justice

Source : commission des finances, à partir des documents transmis au rapporteur spécial

Le rapporteur spécial ne peut qu'encourager à poursuivre la mise en oeuvre de ce plan.

Les magistrats auditionnés par le rapporteur spécial ont confirmé que les chefs de cour, sous la pression de la chancellerie, rappellent régulièrement aux magistrats les priorités de réduction des frais de justice, de manière à diffuser peu à peu une « culture budgétaire » sans pour autant remettre en cause le principe d'indépendance de la justice. La sensibilisation passe par des notes écrites ou des communications orales. Des groupes de travail sont régulièrement mis en place concernant la gestion des scellés, à l'initiative des directeurs de greffe qui en sont gardiens.

Du côté du ministère de l'intérieur, la DGGN indique également s'investir dans un dialogue régulier en matière de frais de justice avec le ministère de la justice et les services d'enquête, ainsi que par la diffusion de guides de bonnes pratiques et de formations sur les coûts des actes et sur l'utilisation raisonnée des dispositifs.

La Cour des comptes fait toutefois observer que les quatre priorités identifiées en 2024 (analyses génétiques et toxicologiques, prestations d'interprétariat et de traduction, recours à la PNIJ et gardiennage des véhicules) ne correspondent qu'à 54 % du montant des frais de justice en 2024, voire moins encore car ces segments de dépense ne sont pas entièrement couverts par les mesures envisagées^51(*).

Il convient en effet de chercher à amplifier le plan en intégrant la plus grande proportion possible des frais concernés, sachant que ces quatre catégories sont les plus importantes et présentent des marges de progression. Certains segments de dépense présentent toutefois une rigidité plus grande que d'autres et laissent moins de marges de pilotage au ministère de la justice : c'est le cas des frais de procédure, des frais liés à la médecine légale ou aux cotisations sociales des contributeurs occasionnels du service public.

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* ³⁹ Indicateur 1.4 du programme 166 « Justice judiciaire » : 735 affaires par an en 2024 pour les magistrats du siège en affaires civiles, 980 pour les magistrats du siège et 940 pour les magistrats du parquet en affaires pénales (hors appel et cassation).

* ⁴⁰ En 2023, les services de police et de gendarmerie ont enregistré 82 800 victimes de violences intrafamiliales non conjugales, soit une progression annuelle moyenne de + 14 % pour les mineurs et + 8 % pour les majeurs depuis 2016 (ministère de l'Intérieur, Les violences intrafamiliales non conjugales enregistrées par les services de sécurité en 2023, janvier-avril 2025).

* ⁴¹ Cour des comptes, Les moyens affectés aux missions de police judiciaire, exercices 2017-2022, mai 2023.

* ⁴² Source : restitutions Chorus mises à disposition du Parlement, crédits consommés en 2024.

* ⁴³ L'ordonnance de commission d'expert est l'acte par lequel un juge désigne un expert et lui confie une mission précise dans le cadre d'une procédure judiciaire.

* ⁴⁴ Disque dur externe, disque d'ordinateur, téléphone simple, smartphone, carte SIM seule, clé USB / carte mémoire / CD-DVD ROM, box, console.

* ⁴⁵ Rapport annuel de performances de la mission « Justice », exercice 2021.

* ⁴⁶ Courrier de la DSJ aux premiers présidents et procureurs généraux de cours d'appel (22 mars 2023).

* ⁴⁷ S'agissant par exemple des prestations des interprètes-traducteurs, un contrôle renforcé permet de vérifier que le même interprète ne présente pas deux mémoires distincts pour des prestations portant sur une plage horaire identique.

* ⁴⁸ Le traitement du précontentieux, c'est-à-dire notamment des indemnisations versées à des particuliers dont la porte a été endommagée par erreur par les forces de l'ordre au cours d'une opération de police judiciaire (site https://mon-indemnisation.justice.gouv.fr), a été transféré à un bureau séparé.

* ⁴⁹ Courriers de la DSJ aux premiers présidents et procureurs généraux de cours d'appel, d'une part (9 avril 2024), et à la DNPJ et la DGGN, d'autre part (22 mai 2024).

* ⁵⁰ Courriers de la DSJ aux premiers présidents et procureurs généraux de cours d'appel, d'une part (14 mai 2025), et à la DNPJ et la DGGN, d'autre part (même jours).

* ⁵¹ Voir la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes relative à la mission « Justice » en 2024, p. 45. Voir également, supra, la description de la répartition des frais de justice en 2024.