B. LES GARANTIES SUR LE BUDGET APPARAISSENT AUJOURD'HUI COMME DES INSTRUMENTS SÉCURISÉS ET EFFICIENTS
1. Des programmes établis de longue date pour mobiliser l'investissement public et privé
Les garanties budgétaires sont accordées aux différents partenaires chargés de la mise en oeuvre de programmes destinés à soutenir l'investissement au sein de l'UE et en dehors. Dans le cadre de ces instruments, l'UE fournit des garanties afin de couvrir une partie des pertes et coûts potentiels découlant de leurs opérations de financement et d'investissement (c'est-à-dire les opérations de prêt ou de fonds propres).
Les garanties sur le budget de l'Union européenne impliquent une exposition potentielle du budget de l'UE, dans la mesure où elles peuvent être appelées en cas de défaillance d'un bénéficiaire. Cette exposition représente un risque budgétaire latent, qui peut se concrétiser en fonction de l'évolution économique ou géopolitique. La Commission européenne assure donc un suivi régulier de ces garanties afin de maintenir une transparence adéquate sur les engagements pris et de veiller à ce que des mécanismes appropriés de gestion des risques soient en place, y compris en matière de provisionnement.
a) Les garanties budgétaires destinées à soutenir l'investissement public et privé au sein de l'UE
Historiquement, le fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), créé en 201573(*), était l'outil principal du plan Juncker qui visait à relancer l'investissement et l'industrie en Europe après la crise des dettes souveraines, avec pour objectif initial de mobiliser 315 milliards d'euros d'investissements de 2015 à 2018, objectif porté en 2018 à 500 milliards d'euros à l'horizon 2020. La banque européenne d'investissement (BEI) est le seul partenaire chargé de la mise en oeuvre du FEIS. Le budget de l'UE fournit une garantie pouvant atteindre 26 milliards d'euros dans le cadre d'un accord entre l'UE et la BEI afin de protéger cette dernière contre les pertes potentielles qu'elle pourrait subir dans le cadre de ses opérations de financement et d'investissement (répartie en deux volets, l'un de 19,2 milliards d'euros pour les infrastructures et l'investissement, l'autre de 6,8 milliards d'euros pour les PME). La BEI adopte ses décisions d'investissement indépendamment de l'Union européenne, qui ne fait qu'apporter une garantie. L'évaluation menée de ce dispositif74(*) est positive, relevant notamment que le FEIS a permis de mobiliser 524,3 milliards d'euros de fonds publics et privés (soit plus que l'objectif de 500 milliards d'euros), dont 72 % de financements privés.
Le fonds InvestEU a été créé par la suite en 202175(*) en regroupant le FEIS et 13 autres instruments financiers de l'UE - précédemment gérés de manière indépendante. Il devait permettre de mobiliser plus de 372 milliards d'euros d'investissements publics et privés. Une garantie budgétaire de l'UE de 26,2 milliards d'euros couvre les investissements de la BEI et d'autres partenaires financiers. Fin septembre 2025, les institutions européennes ont convenu d'un accord pour porter ce plafond à 29,1 milliards d'euros d'ici 2027. Le fonds InvestEU soutient les opérations de financement et d'investissement relevant de quatre priorités stratégiques de l'UE. Les investissements effectués portent sur des domaines similaires à ceux du FEIS76(*). Après une mise en place difficile dans un contexte macroéconomique affecté par le conflit ukrainien, l'évaluation à mi-parcours menée77(*) observe de nouveau un effet de levier favorable, avec 65 % de fonds privés levés.
b) Les garanties budgétaires destinées à soutenir l'investissement public et privé hors de l'UE
La garantie budgétaire la plus ancienne est celle fournie au titre du mandat de prêt extérieur (MPE) de la Banque européenne d'investissement (BEI). Son objectif était de renforcer la capacité de la BEI à entreprendre des opérations de financement dans des environnements plus risqués à l'extérieur de l'UE dans des domaines tels que le développement du secteur privé local et le développement des infrastructures socio-économiques. Ce mandat a expiré en 2021. Au 31 décembre 2024, le budget européen garantissait des prêts à hauteur de 19,2 milliards d'euros. De nouveau, un effet de levier favorable est observé, de l'ordre de x 20, le taux de provisionnement de 9 % s'étant avéré suffisant et la BEI finançant en règle générale 50 % du coût total des projets78(*).
En 2017, le fonds européen pour le développement durable (FEDD) a été conçu pour fournir des garanties et des financements mixtes afin de faciliter les investissements dans le voisinage européen et dans les pays subsahariens. Le FEDD faisait partie de la politique de développement de l'UE et a été mis en oeuvre par l'intermédiaire de plusieurs banques de développement, dont la BEI. Le FEDD est également entièrement constitué, la période d'éligibilité des signatures s'étant écoulée à la fin de 2024. Il disposait d'un budget de 5,1 milliards d'euros pour la période 2017-2021 (1,55 milliard d'euros de garanties et 3,5 milliards d'euros de financement mixte), visant à mobiliser 50 milliards d'euros. L'instrument visait à répondre à des objectifs tels que les causes socio-économiques profondes spécifiques de la migration et à contribuer à la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies et des priorités sectorielles établies.
Le nouveau FEDD+ élargit le FEDD et, avec le mandat de prêt extérieur de la BEI, forme un cadre d'investissement au titre de l'instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale - L'Europe dans le monde (IVCDCI - L'Europe dans le monde). Le plafond de garanti du FEDD+ était porté, au 31 décembre 2024, à 30,2 milliards d'euros, dont 26,0 milliards d'euros dans le cadre d'un accord signé avec la BEI, qui n'est plus le seul partenaire à mettre en oeuvre cet instrument.
Enfin, dans un contexte plus particulier, le règlement établissant une facilité pour l'Ukraine79(*) prévoit une capacité de garantie totale de 7,8 milliards d'euros jusqu'à fin 2027 afin de mobiliser 40 milliards d'euros d'investissement public et privé pour soutenir l'investissement dans ce pays, notamment dans des secteurs critiques comme l'énergie. Au 31 décembre 2024, les accords de garantie effectivement signés avec les partenaires n'autorisaient une garantie totale que de 0,8 milliard d'euros.
2. Des instruments sécurisés disposant d'un effet de levier intéressant
Garanties budgétaires accordées par l'UE
(en milliards d'euros, au 31 décembre 2024)
|
Plafond |
Opérations signées |
Opérations signées et décaissées |
Provision |
Taux de provisionnement |
|
|
FEIS |
25,373 |
22,998 |
21,033 |
8,941 |
35,2 % |
|
FEDD |
0,759 |
0,667 |
0,521 |
0,785 |
103,4 % |
|
MPE |
25,772 |
25,772 |
19,184 |
3,400 |
13,2 % |
|
InvestEU |
27,042 |
11,769 |
3,468 |
6,802 |
25,2 % |
|
FEDD+ |
30,173 |
11,228 |
1,341 |
2,943 |
9,8 % |
|
Garantie pour l'Ukraine |
0,790 |
0,172 |
0,132 |
0,202 |
25,6 % |
|
Ensemble des garanties budgétaires |
109,909 |
72,606 |
45,679 |
23,073 |
21,0 % |
Source : commission des finances, d'après les données de la Commission européenne
Le taux de provisionnement appliqué aux différentes garanties budgétaires de l'UE varient pour refléter le fait que ces garanties diffèrent considérablement par les objectifs stratégiques poursuivis, par les structures de répartition des risques, ainsi que par le profil de risque des opérations sous-jacentes. Ils sont déterminés selon la méthode quantitative de la valeur à risque (VaR)80(*).
Le rapport de la Commission sur les passifs éventuels de l'UE, ainsi que les documents budgétaires annexés au projet de budget pour 2026 montrent que, globalement, les instruments de garantie budgétaire présentent un niveau de provisionnement adéquat au regard du niveau des valeurs à risque de ces instruments. Les programmes de garantie de l'UE sont anciens et année après année, on observe des taux de provisionnement élevés et suffisant pour couvrir le risque encouru.
Cette appréciation positive peut être nuancée pour la garantie pour l'Ukraine, où un taux de provisionnement de 25 %, alors que des taux de garantie de 70 % ont été observés sur d'autres produits financiers concernant ce pays. Ce risque est néanmoins nuancé par l'ampleur réduite de ce programme à ce stade et la fongibilité des sommes provisionnées, mais cette observation reste néanmoins un point d'attention pour la suite.
A l'inverse, le rapporteur spécial relève aussi qu'un consensus semble se faire sur le fait que l'effet de levier observé sur ces instruments en fait des outils efficaces et attractifs. L'évaluation de mi-parcours du programme InvestEU notait ainsi que « les instruments de garantie budgétaire tels qu'InvestEU sont intrinsèquement efficaces pour le budget de l'UE, offrant des avantages par rapport aux subventions grâce à un effet multiplicateur plus élevé ».
Le gouvernement français partageait ce diagnostic. Ainsi, lors du débat préalable à la réunion du Conseil européen des 26 et 27 juin 2025, le ministre délégué chargé de l'Europe a fixé comme objectif, dans le cadre des négociations qui s'ouvrent sur le prochain cadre financier pluriannuel, « de renforcer les instruments qui permettent de faire levier. Je pense à InvestEU, par exemple, qui a un très bon taux de retour, ou aux autres instruments de garantie à la Banque européenne d'investissement (BEI), afin de mieux mobiliser les fonds publics à côté des fonds privés pour financer nos priorités. »
Le rapporteur spécial partage cette appréciation et invite donc à une plus large mobilisation de ce type d'instruments, à condition de maintenir des taux de provisionnement aussi prudents que ceux adoptés par le passé.
* 73 Règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement.
* 74 Ex-post evaluation of the European Fund for Strategic Investments (EFSI), the European Investment Advisory Hub (EIAH) and the European Investment Project Portal (EIPP), Commission européenne, décembre 2022.
* 75 Règlement (UE) 2021/523 du Parlement européen et du Conseil du 24 mars 2021 établissant le programme InvestEU et modifiant le règlement (UE) 2015/1017.
* 76 Infrastructures durables, recherche, innovation et transformation numérique, petites et moyennes entreprises et investissements sociaux et compétences.
* 77 Interim evaluation of the InvestEU Programme, Commission européenne, décembre 2024.
* 78 Commission staff evaluation of the European Investment Bank's External Lending Mandate (2014-18), Commission européenne, septembre 2019.
* 79 Règlement (UE) 2024/792 du Parlement européen et du Conseil du 29 février 2024.
établissant la facilité pour l'Ukraine.
* 80 La VaR peut être définie comme le niveau des pertes du portefeuille qui, statistiquement et avec un certain niveau de confiance, ne sera pas dépassé sur une période donnée. Les niveaux de confiance pour les programmes internes (FEIS, InvestEU) et pour les programmes externes (FEDD, FEDD+) s'élèvent respectivement à 95 % et à 90 %, et tiennent compte de facteurs tels que les différences d'objectifs stratégiques et les cadres respectifs de ces programmes.