2. Une remise en cause de l'autonomie des universités
Cette situation traduit au total une érosion des marges d'autonomie des universités, qui a conduit une personne auditionnée à considérer que la fonction financière des universités se rapprochait davantage d'une
« déconcentration de gestion » que de l'autonomie qui aurait dû découler de leur accès aux responsabilités et compétences élargies.
Prises en étau entre des ressources dont la grande majorité dépend de décisions de la puissance publique, et des dépenses dont l'évolution leur échappe largement, les universités ne disposent que de très peu de moyens financiers mobilisables au service de projets d'investissement, et plus largement d'évolutions stratégiques de grande ampleur.
Ces projets ne peuvent pas davantage être financés par l'emprunt, les universités disposant, comme l'ensemble des organismes divers d'administration centrale (ODAC), d'une capacité très limitée à cet égard. Depuis l'entrée en vigueur de la loi de programmation des finances publiques du 28 décembre 2010 1, les ODAC ne peuvent en effet souscrire un emprunt de terme supérieur à douze mois auprès d'établissements de crédit ou de sociétés de financement. Deux exceptions existent pour les prêts souscrits auprès de la caisse des dépôts et consignations (CDC) et de la BEI.
Le pilotage financier de chaque établissement est par ailleurs très encadré par le contrôle budgétaire exercé, en application de l'article R. 719-69 du code de l'éducation, par le recteur d'académie. Lorsque les critères de soutenabilité prévus par l'article R. 719-61 ne sont pas remplis, il peut être décidé par le recteur d'académie ou le ministère de soumettre le budget de l'établissement concerné à l'approbation du recteur.
C. LE DÉBAT MAL POSÉ DE LA TRÉSORERIE « FLÉCHÉE »
Le débat budgétaire tend cependant à se focaliser sur le montant très élevé de la trésorerie agrégée des établissements, qui fonde l'appréciation
1 Loi n° 2020-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 1011 à 2014. Le cadre législatif actuellement en vigueur, qui reprend ces dispositions, est celui de la loi n° 2023-1195 du 12 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (en son article 23).
portée par la direction du budget sur la capacité des établissements à absorber les efforts d'économie inscrits en loi de finances, ainsi que les préconisations récemment formulées sur le passage à une gestion plus dynamique de la trésorerie. Les acteurs de l'enseignement supérieur défendent quant à eux une vision budgétaire fondée sur la notion de trésorerie disponible ou libre d'emploi.
Au terme de leurs travaux, les rapporteurs soulignent que ce débat est avant tout symptomatique de l'absence de confiance des établissements envers le ministère des finances, dans le contexte général de resserrement des contraintes budgétaires.