N° 215
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 décembre 2025
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) relatif à l'instauration d'un fonds de solidarité, à l'échelle des bassins versants, de la taxe pour la GEMAPI,
Par MM. Rémy POINTEREAU, Hervé GILLÉ et Jean-Yves ROUX,
Sénateurs
(1) Cette délégation est composée de : M. Bernard Delcros, président ; M. Rémy Pointereau, premier vice-président ; Mme Pascale Gruny, MM. Cédric Vial, Fabien Genet, Mme Corinne Féret, MM. Éric Kerrouche, Didier Rambaud, Pierre Jean Rochette, Gérard Lahellec, Grégory Blanc, Mme Guylène Pantel, vice-présidents ; MM. Jean Pierre Vogel, Laurent Burgoa, Mme Sonia de La Provôté, M. Hervé Gillé, secrétaires ; M. Jean-Claude Anglars, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, MM. François Bonhomme, Max Brisson, Mme Céline Brulin, MM. Bernard Buis, Cédric Chevalier, Thierry Cozic, Mme Catherine Di Folco, MM. Daniel Gueret, Joshua Hochart, Patrice Joly, Mmes Muriel Jourda, Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Jacques Lozach, Pascal Martin, Jean-Marie Mizzon, Franck Montaugé, Mme Sylviane Noël, M. Olivier Paccaud, Mme Anne-Sophie Patru, MM. Hervé Reynaud, Pierre-Alain Roiron, Jean-Yves Roux, Mmes Patricia Schillinger, Ghislaine Senée, Nadia Sollogoub, MM. Laurent Somon, Lucien Stanzione.
SYNTHÈSE
..........le rapport d'information
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Étude d'options : |
De MM. Rémy POINTEREAU, Sénateur du Cher (Groupe Les Républicains), Hervé GILLÉ, Sénateur de la Gironde (Groupe Socialiste, écologiste et républicain) et Jean-Yves ROUX Sénateur des Alpes de Haute-Provence (Groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen)
En juin 2025, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation adoptait, à l'unanimité, le rapport d'information intitulé « Pour l'efficacité de la compétence Gemapi : des territoires solidaires »1(*). La mission faisait état d'un manque structurel de solidarité pour le financement de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi).
· Figure 1 - Visite des rapporteurs dans le Cher : Digues et zone d'expansion des crues sur le territoire de la commune de Cuffy
À la suite de leur mission, et préalablement au dépôt d'une proposition de loi, les rapporteurs ont souhaité expertiser deux volets potentiels de solidarité financière, approfondir la douzième recommandation de leur rapport :
- d'une part, la création d'un fonds de solidarité pour la Gemapi à l'échelle des bassins versants, destiné à distribuer les financements selon des critères objectifs (potentiel fiscal, linéaire de digues, travaux inscrits aux PAPI, niveau de risques), avec un rôle dévolu aux EPTB ou, à défaut, aux agences de l'eau ;
- d'autre part, la mise en place d'un fonds de péréquation horizontal, à l'échelle nationale, prélevant une fraction de taxe Gemapi pour soutenir les collectivités peu dotées, selon des critères à définir.
Soucieuse de s'inscrire dans la culture de l'évaluation et de l'amélioration de la fabrique de la norme, la délégation a fait appel à l'une des deux sociétés titulaires du lot n°1 du marché « Études » du Sénat, pour réaliser une étude d'option. Fondée sur les entretiens de 16 acteurs nationaux et locaux et l'étude de bases de données, elle confirme le diagnostic d'un sous-financement chronique de la compétence Gemapi. Trois principaux enseignements peuvent en être tirés.
1er enseignement : Les élus locaux sont confrontés à une situation de sous-financement chronique, qui tend à s'aggraver.
L'étude confirme que les coûts associés au transfert de la gestion des digues de l'État vers les groupements de collectivités ont été sous-estimés et propose une première estimation des charges à ce transfert.
Les besoins de financement pour la rénovation du parc de digues sont estimés à environ 14 Md€ pour la décennie 2025-2035. Sur cette période, l'écart entre recettes et dépenses pourrait tripler, faisant peser un reste à charge compris entre 3,2 et 3,6 Md€ sur les autorités gémapiennes.
· Figure 2 - Écart entre les recettes et les dépenses cumulées sur la période 2025-2035 selon deux scénarios
Le produit moyen de la taxe Gemapi - facultative et plafonnée à 40 € par habitant - n'atteint que 9,44 €. Prévoir un prélèvement minimum de 10 € par habitant (soit un niveau proche de la moyenne constatée) pour tous les établissements publics de coopération intercommunale permettrait d'augmenter de 0,8 M€ les recettes chaque année, et de couvrir environ 55 % des besoins de rénovation du parc de digues. La fixation d'un montant plancher accroîtrait sensiblement les ressources collectées, mais une telle mesure ne résoudrait pas les inégalités attachées à l'architecture de la taxe Gemapi.
Compte tenu du caractère inégalitaire de l'assiette de la taxe Gemapi, un mécanisme de solidarité à l'échelle du bassin versant demeure indispensable pour soutenir les collectivités les plus exposées ou disposant d'un faible potentiel fiscal, souvent situées en amont de ces bassins.
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1er ENSEIGNEMENT Les groupements de collectivités, auxquels ont été transférées les digues domaniales, sont confrontés à une situation de sous-financement chronique. |
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Entre 2025 et 2035, le reste à charge pesant sur les autorités gémapiennes pourrait s'établirait à 3,5 Md€. |
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· Figure 3 - Visite des rapporteurs dans le Lot- et- Garonne : présentation d'une digue de protection contre les crues sur le territoire de Val de Garonne Agglomération
2e enseignement : Un mécanisme de solidarité, qui aurait toute sa pertinence à l'échelle du bassin versant, doit permettre la prise en compte des réalités territoriales.
Trois options de fonds de solidarité gérés par les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) - ou, à défaut, par les agences de l'eau - ont été testées :
· Option 1 : un fonds volontaire géré par l'EPTB aurait l'avantage de la souplesse. Sa portée serait toutefois limitée par l'absence de participation obligatoire.
· Option 2 : un fléchage de la taxe Gemapi vers l'EPTB, chargé de la redistribution de tout ou partie de son produit selon des critères définis par les EPCI. Cette option combinerait incitation et adaptation aux réalités locales.
· Option 3 : un fonds obligatoire, avec des critères de répartition précisés par la loi apparaît fragile, tant en matière d'acceptabilité politique qu'en raison des risques contentieux qu'il emporterait.
L'option 2 constituerait, selon vos rapporteurs, le meilleur équilibre entre solidarité, faisabilité et acceptabilité. Sa réussite n'en reste pas moins conditionnée à une concertation approfondie au niveau du bassin, permettant l'élaboration de plans de financement pluriannuels, ainsi qu'un temps de transition pour les agences de l'eau lorsqu'aucun EPTB n'existe.
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2e ENSEIGNEMENT Le fonds de solidarité de la taxe Gemapi devrait encourager la participation des EPCI tout en permettant une adaptation aux réalités locales. |
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Les montants collectés par les EPCI au titre de la taxe Gemapi pourraient être fléchés vers l'EPTB (ou, à défaut, vers l'agence de l'eau compétente), chargé de sa redistribution. À l'échelle de chaque bassin, la gouvernance du dispositif de solidarité associerait étroitement les EPCI à la définition de ses contours. |
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En l'absence d'EPTB, il conviendrait, en tout état de cause, de prévoir un délai raisonnable avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, afin de permettre aux agences de l'eau de se préparer efficacement à l'exercice de cette nouvelle mission.
3e enseignement : Améliorer les financements en s'appuyant sur les dispositifs nationaux existants, en particulier le Fonds Barnier.
Si la création d'un fonds de péréquation n'est pas recommandée à l'échelle nationale, les dispositifs existants - en particulier le fonds Barnier - devraient être renforcés.
Or, malgré la hausse du taux de la surprime « catastrophes naturelles » de 12 % à 20 % au 1er janvier 2025, l'étude constate que les moyens alloués au fonds Barnier sont restés inchangés : sur 450 M€ de recettes prévisionnelles, 300 M€ reviennent au fonds, alors même que les besoins augmentent. Une plus grande cohérence entre les recettes collectées et les montants consacrés à la prévention constitue dès lors un levier essentiel.
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3e ENSEIGNEMENT Les dispositifs nationaux soutenant les opérations de protection contre les inondations, en particulier le fonds Barnier, devraient être renforcés. |
Figure 4 - Visite des rapporteurs dans les Alpes de Haute-Provence : les travaux de sécurisation de la digue du Grand Justin (Digne-les-Bains)
AVERTISSEMENT MÉTHODOLOGIQUE
SUR
L'ÉTUDE D'OPTIONS
Pour la réalisation d'études d'options, engagées à titre expérimental afin de doter les parlementaires d'outils supplémentaires pour éclairer leurs choix, la délégation aux collectivités territoriales s'appuie sur le marché d'études d'évaluation du Sénat, renouvelé à l'été 20232(*).
La nécessité de développer une véritable culture de l'évaluation préalable a été affirmée à plusieurs reprises, notamment :
- dans le cadre du rapport relatif à la simplification des normes imposées aux collectivités territoriales, présenté en janvier 2023 par Françoise Gatel et Rémy Pointereau. Cette mission appelait à comparer les mérites des différentes interventions normatives avant de légiférer, tout en élargissant la réflexion à des solutions à droit constant ;
- dans la charte des engagements communs signée par le Gouvernement et le Sénat en mars 2023, destinée à améliorer la fabrique de la norme applicable aux collectivités territoriales.
La délégation organise avec le prestataire3(*) plusieurs réunions préalables de cadrage et de méthode, afin de préciser la commande, déterminer les questions à traiter et, le cas échéant, identifier les structures à solliciter pour recueillir les données techniques attendues.
À l'issue de la présentation de l'étude d'options en réunion plénière, la délégation organise un débat et ne retient, en opportunité, que les enseignements qui lui paraissent les plus pertinents. L'étude d'options constitue ainsi un matériau préparatoire à la réflexion parlementaire.
Les résultats obtenus, de la seule responsabilité du prestataire, ne préjugent naturellement pas des choix du législateur mais visent à confronter les hypothèses de réforme à des éléments de méthode, de faisabilité et d'impact.
* 1 Rapport d'information n° 793 (2024-2025) de MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 26 juin 2025 : https://www.senat.fr/rap/r24-793/r24-793.html
* 2 L'objet de cet accord-cadre est la réalisation d'études visant, pour le compte des commissions, délégations et structures temporaires du Sénat, à contribuer à l'évaluation de l'impact ex ante ou ex post de dispositions juridiques ou à concourir à l'évaluation de politiques publiques. Cet accord-cadre a été attribué par le Sénat le 20 février 2019 (DQ n° 2019-0149) et renouvelé le 20 juillet 2023 (DQ n° 2023-0737).
* 3 Les prestataires retenus dans le cadre du lot n°1 de l'accord-cadre, pour la réalisation d'études d'une durée inférieure ou égale à quatre semaines, sont : Ernst & Young Advisory ; Cabinet Landot et associés.