AVANT-PROPOS
En juin 2025, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation adoptait, à l'unanimité, notre rapport d'information intitulé « Pour l'efficacité de la compétence Gemapi : des territoires solidaires » 4(*). Cette mission, qui prolonge et approfondit certains constats établis par le Sénat5(*), aboutit à une conclusion sans équivoque : la nécessité de renforcer la solidarité financière à l'échelle des bassins versants, pour un exercice équitable de la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi).
La compétence Gemapi, créée par la loi MAPTAM6(*), est née d'un mariage - parfois qualifié de « forcé »7(*) - entre la gestion des milieux aquatiques (GEMA), d'un côté, et la prévention des inondations (PI), de l'autre. Aussi surprenant que cela puisse paraître au regard de l'ampleur des enjeux, cet attelage n'avait alors pas fait l'objet d'une étude d'impact préalable8(*).
Nos travaux, nourris par l'audition d'une centaine d'acteurs locaux et nationaux, ont montré que les difficultés de mise en oeuvre de la Gemapi tenaient, pour partie, à l'absence de mécanismes de solidarité entre des territoires inégalement exposés au « risque inondation ». Dans la continuité des préconisations formulées par plusieurs travaux parlementaires9(*), la douzième recommandation de notre rapport appelait à résorber ce déficit de solidarité constaté entre l'amont et l'aval des bassins versants en instituant un fonds de solidarité alimenté, notamment, par la taxe Gemapi.
Afin de ne pas réitérer l'erreur consistant à engager une réforme sans étude d'impact, il a semblé nécessaire10(*) - en amont du dépôt prochain d'une proposition de loi dont la délégation a retenu le principe et dont l'un des articles prévoit la création d'un fonds de solidarité pour la Gemapi - de répondre aux questions suivantes :
1. Le bassin versant constitue-t-il l'échelon pertinent pour la mise en oeuvre de mécanismes de solidarité et de péréquation en matière de Gemapi ?
2. Quels seraient les impacts (financiers, organisationnels et juridiques) des différents dispositifs de solidarité envisagés ?
Pour disposer d'un matériau utile pour éclairer sa décision, la délégation aux collectivités territoriales a utilisé le marché « Études » du Sénat. Conformément à la procédure d'attribution prévue à cet effet, l'une des deux sociétés actuellement titulaires du lot « étude d'options »11(*) a ainsi été chargée d'établir une étude sur le fondement d'entretiens avec les différentes parties prenantes et de données provenant des administrations centrales et déconcentrées. À cette fin, vos rapporteurs ont défini un cadre méthodologique, et veillé à ce que l'analyse repose, d'une part, sur des entretiens dont le périmètre a été co-construit et, d'autre part, sur la collecte de données issues des administrations centrales et déconcentrées, ainsi que des collectivités et groupements de collectivités territoriales.
L'étude, reproduite en annexe du présent rapport, s'est donc nourrie d'échanges entre vos rapporteurs et le cabinet mandaté. Le travail en résultant est articulé en deux parties :
- la première propose un état des lieux des besoins de financement en matière de Gemapi, confirmant le diagnostic du manque de moyens requis pour assumer sereinement cette compétence ;
- la seconde étudie trois options de mise en oeuvre de la douzième recommandation du rapport paru en juin 2025, en évaluant leur faisabilité opérationnelle et juridique.
Trois principaux enseignements peuvent être tirés de ce travail, ainsi que du débat qui a suivi sa présentation au sein de notre délégation12(*).
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I. LES CHARGES PESANT SUR LES GROUPEMENTS DE COLLECTIVITÉS À RAISON DE L'EXERCICE DE LA COMPÉTENCE GEMAPI SONT DISPROPORTIONNÉES ET INSUFFISAMMENT COMPENSÉES.
L'étude d'options vient étayer les témoignages que nous avions recueillis dans notre rapport. À partir des données transmises, notamment, par la Direction générale des collectivités locales (DGCL), et à la demande de vos rapporteurs, le cabinet missionné s'est intéressé spécifiquement au volet « prévention des inondations », en proposant une estimation inédite des besoins de financement liés à la rénovation du parc de digues, dont la gestion a été confiée aux EPCI par la loi MAPTAM13(*).
Ce premier chiffrage révèle une situation de sous-financement chronique, qui devrait s'aggraver d'ici à 2035. Les dépenses induites seraient de l'ordre de 14 milliards d'euros entre 2025 et 2035. Sur cette décennie, l'écart entre les recettes et les dépenses nécessaires à la rénovation du parc de digues pourrait tripler, avec un reste à charge total estimé entre 3,2 et 3,6 Md€ pour les autorités gémapiennes.
L'étude souligne que les financements supplémentaires qui pourraient découler de la taxe Gemapi, si elle était portée à son plafond fixé à 40 euros par foyer,14(*) restent substantiels. Le montant moyen prélevé par habitant ne s'élève en effet aujourd'hui qu'à 9,44 €. La fixation d'un montant plancher de prélèvement, couplé au dispositif de solidarité proposé (cf. 2e enseignement) pourrait certes constituer une piste de travail15(*).
Pour autant, vos rapporteurs insistent sur le fait qu'une telle option ne dispenserait pas de la mise en oeuvre de mécanismes de solidarité. La prévention des dégâts induits par les risques naturels ne saurait, en effet, reposer sur un nombre restreint de collectivités et, partant, de citoyens. Pourtant, l'architecture de la taxe Gemapi perpétue, du fait de son mode de calcul, les disparités au sein d'un bassin versant. C'est pourquoi les mécanismes de péréquation restent indispensables entre l'amont et l'aval pour corriger les inégalités de capacité contributive.
1er enseignement : Les groupements de collectivités auxquels ont été transférées les digues domaniales sont confrontés à une situation de sous-financement chronique.
Entre 2025 et 2035, le reste à charge pesant sur ces autorités gémapiennes pourrait s'établir à 3,5 Md€.
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* 4 Rapport d'information n° 793 (2024-2025), « Pour l'efficacité de la Gemapi : des territoires solidaires », par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux.
* 5 Voir notamment rapport d'information n° 775 (2023-2024), « Le défi de l'adaptation des territoires face aux inondations : simplifier l'action, renforcer la solidarité », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des finances, par MM. Jean-François Rapin et Jean-Yves Roux.
* 6 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « MAPTAM »).
* 7 Pour reprendre les mots de Maître Philippe Marc, auditionné dans le cadre du rapport d'information n°793 précité.
* 8 Le projet de loi MAPTAM ne traitait en effet initialement que du volet « gestion des milieux aquatiques ». La création de la compétence Gemapi résultant de l'adoption d'un amendement au cours de la discussion parlementaire, aucune étude d'impact n'a permis d'en éclairer les conséquences.
* 9 Recommandation n° 3 du rapport n°775 (2023-2024) précité, et article 3 de la proposition de loi n° 140 (2024-2025), adoptée en première lecture par le Sénat, portant diverses dispositions en matière de Gemapi.
* 10 Comme préconisé dans le rapport d'information n° 289 (2022-2023) « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! » de Mme Françoise Gatel et M. Rémy Pointereau.
* 11 Conformément à la procédure d'attribution pour le lot n° 1 de l'accord-cadre « Réalisation d'une étude d'évaluation de l'impact ex ante ou ex post de dispositions juridiques ou d'évaluation de politiques publiques » prévue par le marché « Études » du Sénat, la société : « Ernst & Young Advisory » a été retenue (la dénomination « EY Parthenon » constituant, quant à elle, une appellation commerciale que la société a choisi d'utiliser dans l'étude annexée). L'autre société titulaire de ce lot est le « Cabinet Landot & Associés ».
* 12 Voir, en annexe du rapport, le compte rendu de la réunion de la délégation du 11 décembre 2025.
* 13 Article 56 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite MAPTAM.
* 14 Au sens de la « population dotation globale de fonctionnement » (DGF).
* 15 Selon l'estimation ressortant de l'étude d'option, sa fixation à 20 €, dans toutes les collectivités, répondrait par exemple à 85 % des besoins en financement pour la rénovation du parc de digues.