II. UN MÉCANISME DE SOLIDARITÉ AURAIT TOUTE SA PERTINENCE À L'ÉCHELLE DU BASSIN VERSANT, SOUS RÉSERVE DE PRÉSERVER LA SOUPLESSE NÉCESSAIRE À LA PRISE EN COMPTE DES RÉALITÉS TERRITORIALES.
L'institution d'un mécanisme de solidarité apparaît nécessaire, au regard du caractère structurellement inégalitaire de la taxe Gemapi. Un tel dispositif permettrait de soutenir les collectivités les plus exposées, dont le potentiel fiscal est relativement faible, ou frappées par des événements climatiques.
L'hypothèse privilégiée, dont le principe a été défendu à plusieurs reprises par le Sénat16(*), consisterait en l'institution d'un fonds de solidarité au niveau des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). En l'absence d'EPTB, vos rapporteurs suggèrent en outre que le fonds puisse être géré par l'agence de l'eau compétente. Partant, ils ne reprennent pas à leur compte toutes les pistes avancées par l'étude du cabinet qui, bien que reconnaissant qu'une telle articulation ne poserait pas de difficulté juridique particulière, se montre plus réservé - ou peut-être faudrait-il dire moins ambitieux ? - quant à sa déclinaison opérationnelle.
Vos rapporteurs ont suggéré une solution équilibrée consistant à ménager une phase de transition pour la prise de gestion, par les agences de l'eau, d'un tel fonds de solidarité, qui gagnerait à être couplée à des incitations à la constitution d'EPTB à l'échelle des bassins.
L'étude d'options s'est intéressée plus spécifiquement à trois possibilités :
· Option n° 1 : un fonds de solidarité fondé sur le volontariat, géré par l'EPTB17(*) ;
Vos rapporteurs ont porté à la connaissance du cabinet le fait qu'une telle option avait été avancée dans le cadre d'une proposition de loi déposée en juin 2025 à l'Assemblée nationale.
L'étude d'options conforte cependant leur intuition, selon laquelle cette hypothèse - bien que présentant l'avantage de la souplesse et de la facilité de mise en place - a pour principal écueil son caractère purement volontaire. Dès lors, les EPCI y trouvant le moins d'intérêt pourraient refuser de participer à ce fonds, limitant la portée du dispositif et l'effort de solidarité qui y est attaché.
· Option n° 2 : un fonds prévoyant le fléchage de la taxe Gemapi vers l'EPTB (ou, à défaut, de l'Agence de l'eau), chargé de sa redistribution selon des critères définis par les EPCI ;
La deuxième option consisterait à confier à l'EPTB une mission élargie de gestion d'un fonds de solidarité, encadrée en partie par la loi (s'agissant, notamment, de l'établissement obligatoire de plans de financement et des modalités de fonctionnement du fonds).
Le principal avantage de cette option serait de combiner, d'une part, le caractère incitatif (les EPCI seraient associés à la définition des critères de répartition, à l'échelle de la gouvernance du bassin versant) et, d'autre part, l'adaptation aux réalités locales (pour tenir compte, par exemple, des contextes torrentiels ou des longs linéaires d'ouvrages, ou encore du potentiel fiscal des collectivités).
· Option n°3 : un fonds de solidarité obligatoire18(*).
Le troisième scénario consisterait en la création d'un fonds de participation obligatoire, dont les critères de répartition et le fonctionnement seraient encadrés par la loi. Cette option ferait pleinement jouer la solidarité entre les EPCI d'un bassin versant, à condition de définir des critères de répartition adaptés aux spécificités de chaque bassin. Toutefois, l'étude confirme les limites de cette option, tenant à son acceptabilité incertaine, associée à un risque élevé de contestation juridique.
Un débat a naturellement vocation à s'engager pour déterminer le bon équilibre entre impératif de solidarité et acceptabilité politique.
La deuxième option - mêlant caractère incitatif et souplesse - semble toutefois constituer pour vos rapporteurs le meilleur équilibre entre solidarité, faisabilité et acceptabilité. Il semble également pertinent d'encourager la solidarité à l'échelle des bassins versants, en conservant la possibilité pour les EPCI, au sein des instances de gouvernance de bassin, de définir et d'ajuster les critères de répartition des concours financiers (pondération des critères, priorisation des actions, modalités de contribution, etc.).
2e enseignement : Un fonds de péréquation de la taxe Gemapi, institué à l'échelle du bassin versant, devrait encourager la participation des EPCI tout en permettant une adaptation aux réalités locales.
Concrètement, les montants collectés par les EPCI au titre de la taxe Gemapi pourraient être fléchés vers l'EPTB (ou, à défaut, vers l'agence de l'eau compétente), chargé de sa redistribution.
À l'échelle de chaque bassin, la gouvernance du dispositif de solidarité associerait étroitement les EPCI à la définition de ses contours, ce qui encouragerait la participation tout en l'adaptant aux réalités des territoires.
Le succès de ce scénario dépend :
- de la capacité de concertation à l'échelle des bassins pour faire émerger un projet consensuel, de la mise en place d'un plan de financement pluriannuel et d'une gouvernance permettant d'en assurer le suivi ;
- de l'existence d'un temps de transition pour permettre aux agences de l'eau d'assumer les missions qui leur incomberaient, le cas échéant, en l'absence d'EPTB.
*
* 16 Voir rapport d'information n°775 (2023-2024) précité.
* 17
Proposition
de loi (n° 1546) déposée le 10 juin
2025 à l'Assemblée nationale par
Mme Sophie Ricourt
Vaginay.
* 18 Une option retenue dans la proposition de loi (n° 1182) déposée le 30 septembre 2025 à l'Assemblée nationale par Mme Marie-José Allemand.