INTRODUCTION
La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable développe, depuis plusieurs années, une expertise reconnue en matière d'aménagement numérique du territoire et de déploiement des réseaux mobiles, en application des compétences qui lui ont été confiées (annexe 4). Dans ce cadre, elle a, le 10 décembre 2025, créé une mission d'information « flash » sur les conséquences de l'extinction programmée des fréquences mobiles 2G et 3G. Ces travaux de contrôle font suite à une table ronde1(*) du 21 mai 2025 qui avait mis en présence les parties prenantes impliquées dans cette transition numérique. Cette première séquence n'avait pas manqué de faire ressortir de fortes divergences entre les intervenants et mis en lumière de vraies inquiétudes sur les conséquences de cette bascule technologique ainsi qu'une difficulté à objectiver la situation.
La commission a donc fait de ce sujet l'un de ses points de vigilance. En septembre dernier, son président a en effet alerté par un communiqué de presse2(*) sur les risques d'une « bascule technologique non anticipée » et sur les craintes alimentées par l'absence d'études d'impact - suscitées par la fermeture des deux réseaux mobiles. Le rapporteur a ensuite, dans le cadre de ses auditions budgétaires en tant que rapporteur pour avis sur les crédits relatifs à « l'aménagement numérique du territoire » inscrits au projet de loi de finances pour 2026, interrogé les différentes parties prenantes afin de faire jour sur les zones d'ombre de l'extinction des réseaux 2G/3G.
L'extinction des réseaux 2G et 3G résulte de la modernisation du parc de télécommunications et du progrès technique qui en a été le moteur, à la faveur duquel ont émergé les fréquences hautes performances 4G/5G/6G. Ces dernières années, les pouvoirs publics ont d'ailleurs accompagné cette mutation, via le plan New Deal Mobile notamment, qui poursuit le double objectif d'améliorer la qualité des réceptions sur l'ensemble du territoire et de réduire la fracture numérique.
Au bénéfice de huit auditions ayant permis d'entendre vingt personnes et après avoir recueilli de nombreuses contributions écrites, le rapporteur s'est attaché en priorité à identifier, sans esprit partisan, les enjeux à moyen terme soulevés par cette transformation, en dressant un constat précis de la situation. Pour autant, il n'a pas cherché à éluder les difficultés inhérentes à cette extinction de réseaux et s'est attaché à en souligner les limites, notamment méthodologiques.
I. L'EXTINCTION DES RÉSEAUX 2G/3G : UN BOND TECHNOLOGIQUE AU BÉNÉFICE DE L'EFFICIENCE DES RÉSEAUX
A. DE LA 2G À LA 5G : LA MODERNISATION PROGRESSIVE DU RÉSEAU MOBILE FRANÇAIS, CONSÉQUENCE DU PROGRÈS TECHNIQUE
1. Trente ans de développement technologique des réseaux
Les réseaux de seconde (2G) et de troisième générations (3G), qui ont représenté une avancée majeure dans le domaine des télécommunications, ont progressivement vu le jour entre les années 1990 et les années 2000.
Le passage au réseau 2G a introduit la transmission vocale numérique et le service de message court (SMS). Le réseau de première génération (1G), de type analogique, n'autorisait que des communications vocales et, ce, pour des téléphones mobiles très volumineux. Le réseau 3G a franchi un pas supplémentaire en ouvrant l'accès à internet à distance, directement sur le téléphone embarqué ainsi que les communications entre machines (Machine to Machine - MtoM)3(*).
Chaque décennie fait émerger un nouveau réseau plus évolué, sécurisé et performant. La plus haute bande de fréquences du réseau 5G est loin d'être déployée sur l'ensemble du territoire national4(*) français ; pourtant, les recherches sur le développement du réseau 6G sont déjà en cours et son déploiement progressif devrait être une réalité dans la décennie 2030.
Historiogramme des réseaux mobiles et numériques
Source : Rohde&Schwarz
Pour autant, l'apparition de nouveaux réseaux n'a pas rendu automatiquement et instantanément obsolètes les anciens réseaux. En conséquence, le réseau mobile et numérique de la France laisse coexister aujourd'hui plusieurs réseaux d'âge différents, plus ou moins performants. Le réseau ainsi stratifié est dès lors complexe pour les opérateurs eux-mêmes, et peu lisible pour ses utilisateurs qui doivent mettre à jour leurs appareils à intervalles répétés et réguliers.
Chaque nouveau réseau procède d'une innovation technologique et technique, dont l'objectif est d'accroître la performance des réseaux et de répondre aux besoins toujours croissants des usages.
2. L'extinction des réseaux mobiles anciens : un processus naturel et sans fin de création-destructrice
Un opérateur de réseau, comme tout acteur économique rationnel, cherche à maximiser ses gains dans un contexte donné. Les pouvoirs publics français jouent un rôle de régulateur avec l'appui de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) afin de garantir les conditions d'une « concurrence pure et parfaite »5(*). Les facteurs capital et travail étant soumis à une loi des rendements décroissants, c'est principalement le progrès technique qui permet aux acteurs économiques d'augmenter leurs marges et de répondre aux besoins croissants des usagers de réseaux mobiles. Un opérateur de réseau a donc tout intérêt à recourir à la technologie disponible la plus récente.
L'approche schumpétérienne de la croissance endogène met en lumière le processus selon lequel les innovations entraînent un phénomène naturel de « création-destructrice », qui conduit à la disparition des techniques antérieures à la diffusion d'une technologie et, par voie de conséquence, à la disparition de l'acteur économique qui ne se serait pas adapté à cet univers technologique nouveau. Les acteurs économiques afin de se maintenir sur le marché sont ainsi contraints d'internaliser le progrès technique.
La notion de création destructrice
Le concept de destruction créatrice a été développé en 1942 par Joseph Schumpeter dans son ouvrage Capitalisme, socialisme et démocratie. Il y décrit le capitalisme comme un système fondamentalement dynamique, où le progrès technique et l'innovation vont remodeler les structures économiques existantes.
Pour cet économiste, les technologies nouvelles rendent inévitables le déclin des secteurs et des méthodes de production devenus obsolètes : l'automobile a ainsi progressivement remplacé l'industrie hippomobile au début du XXe siècle, le numérique a constitué une révolution semblable de nos moyens de communication.
Ce mécanisme économique explique une part importante de la croissance en particulier dans les économies développées. En effet, l'augmentation de la productivité globale des facteurs (PGF), paramètre endogène de la croissance, est fortement soumise à ces « sauts » technologiques. Les politiques de concurrence prohibant les abus de positions dominantes incitent les entreprises à innover pour obtenir un avantage compétitif sur leurs concurrents.
Les acteurs économiques sont donc naturellement portés à favoriser les technologies les plus modernes et efficaces6(*). L'introduction de nouvelles technologies de réseau de télécommunication, tels que les réseaux 4G/5G/6G, n'échappe pas à cette évolution de « création-destruction » des plus anciennes technologies, en l'occurrence des réseaux 2G/3G. Le rapporteur constate néanmoins - et cela est loin d'être transposable à tous les secteurs d'activité - que les innovations produites, dans le domaine des télécommunications, ne sont pas des « innovations de rupture ». En conséquence, les anciennes technologies continuent d'être utilisées par les acteurs économiques, ce qui peut légitiment donner le sentiment que la technologie ancienne ne va pas disparaître, et partant perturber les anticipations rationnelles de chacun.
En définitive, la bascule technologique de la 2G/3G vers des technologies plus récentes est un phénomène économiquement et technologiquement naturel, bénéfique sur le long terme aux acteurs économiques et aux usagers, entrainant néanmoins à court terme des effets transitoires perçus négativement.
3. Le mouvement d'extinction des réseaux 2G/3G a déjà débuté dans d'autres pays
Plusieurs pays se sont déjà engagés dans la voie de l'extinction de réseau 2G/3G. Aux États-Unis d'Amérique (EUA), la fermeture du réseau 2G a ainsi débuté en 2017 pour l'opérateur AT&T et se prolonge jusqu'en 2025 pour l'opérateur T-Mobile. Quant au réseau 3G, les trois fournisseurs de réseau des EUA ont tous cessé d'utiliser cette fréquence en 2022. Plus proche de la France, la Suisse s'est également engagée dans un tel processus. Dès 2020, l'opérateur Salt a éteint son réseau 2G et le versant 3G a suivi avec une extension prévue pour 2025. Les opérateurs Swisscom et Sunrise ont également fait le choix d'éteindre totalement la 2G, de telle sorte que cette fréquence n'est aujourd'hui plus exploitée en Suisse.
Le rapporteur relève néanmoins que seuls certains pays ont communiqué sur la fermeture des réseaux 2G/3G. Les positionnements asymétriques des opérateurs de réseau d'un pays à un autre s'expliquent notamment par des circonstances locales spécifiques, et en particulier, par l'état de la couverture nationale du réseau considéré. Ainsi, selon les informations transmises au rapporteur, notamment par la Fédération française des télécoms (FFT), les opérateurs croates (T-Mobile, A1, Tele2) ont seulement communiqué sur l'extinction du réseau 3G, sans réaliser d'annonce sur une extinction du réseau 2G. Ce constat vaut pour d'autres pays. Les opérateurs irlandais, hongrois, lettons ou encore lituaniens ont de la même manière communiqué sur une extinction de leur réseau 3G sans se prononcer sur leur réseau 2G.
La diversité de ces exemples montre qu'il n'existe pas de méthodologie clairement identifiable pour accompagner l'extinction des réseaux mobiles. Il existe autant de scénarios que de pays et d'opérateurs susceptibles d'y opérer. Certains décident d'éteindre leur réseau 2G en priorité puis leurs fréquences 3G, d'autres préfèrent la solution inverse et, enfin, une troisième catégorie ne communique tout simplement pas sur ces extinctions.
4. Le principe de neutralité technologique limite les interventions de la puissance publique en matière d'exploitation des réseaux
La décision de maintenir ou d'éteindre une fréquence réseau est, en droit de l'Union européenne, une prérogative qui incombe à l'opérateur. En conséquence, en application du principe de neutralité technologique tel que défini à l'article 3 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code de communications électroniques européen, les États membres et les autorités de régulation des communications et de l'internet doivent veiller à « appliquer le droit de l'Union d'une manière technologiquement neutre »7(*). L'article 73 de la directive précise que « lorsqu'elles examinent l'opportunité d'imposer l'une des obligations spécifiques [...] les autorités de régulation nationales prennent, notamment en considération : la nécessité de garantir une neutralité technologique permettant aux parties de concevoir et de gérer leurs propres réseaux ».
Ce principe du droit de l'Union européenne, repris à l'article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) impose au ministre chargé des communications électroniques et à l'Arcep de veiller « au respect de la plus grande neutralité possible, d'un point de vue technologique, des mesures qu'ils prennent ».
En conséquence, les pouvoirs publics ne sauraient, sans méconnaître le droit de l'Union européenne, intervenir dans les décisions des opérateurs de réseau. Seules des considérations d'intérêt général dûment établies, proportionnées, objectives et non discriminatoires sont susceptibles de justifier une dérogation à ce principe du droit. Les autorités en charge de la régulation des télécommunications ne peuvent, par leurs décisions, favoriser ou défavoriser une technologie particulière. Imposer à un opérateur de laisser fonctionner son réseau 2G ou 3G supposerait donc une justification spécifique particulièrement robuste et circonstanciée.
Encadrer la fermeture du réseau 2G : le cas de la République tchèque
En 2021, l'opérateur O2 a demandé à l'office tchèque des télécommunications (CTU) le renouvellement de sa licence pour exploiter les fréquences 4G et 5G notamment, les fréquences 3G étant déjà éteintes.
L'office tchèque des télécommunications a pris la décision d'assortir le renouvellement du contrat de cet opérateur, sous la réserve de maintenir jusqu'en 2028 au moins le fonctionnement du réseau 2G. Ainsi, sauf à ce que la proportion d'utilisateurs de la technologie 2G ne tombe en-dessous du seuil des 5 %, l'opérateur O2 a été contraint de maintenir la fréquence 2G sept années durant.
La présidente du CTU a justifié cette réglementation au bénéfice des personnes âgées et des personnes socialement défavorisées. Des considérations d'intérêt général dûment justifiées et contrôlées par la Commission européenne peuvent donc justifier une telle exception au principe européen de neutralité technologique (voir ci-après).
* 1 Table ronde avec MM. Brice Alzon, président de la Fédération du service aux particuliers (FESP), Patrick Chaize, sénateur et président du conseil d'administration de l'Association nationale des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (Avicca), Romain Bonenfant, directeur général de la Fédération française des télécoms (FFT), Franck Tarrier, directeur Mobile et Innovation de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep), Mme Lénaïg Catz, directrice de projet de l'économie numérique à la Direction générale des entreprises (DGE), et Brice Brandenburg, responsable des affaires publiques et de la communication institutionnelle de l'alliance des Industries du génie numérique énergétique et sécuritaire (Ignes) https://videos.senat.fr/video.5404 435_682cd4b23fc6b.extinction 2g 3g une transition qui divise les acteurs
* 2 https://www.linkedin.com/posts/jean-fran%C3%A7ois-longeot-8a6496201_extinction-imminente-des-fr%C3%A9quences-2g-activity-7372187851951595521-JGP_/?originalSubdomain=fr
* 3 Le langage Machine to Machine fait référence aux technologies permettant à des équipements de communiquer entre eux sans aucune intervention humaine. Ces technologies assurent un échange automatique des données ainsi que leur traitement.
* 4 Arcep, Observatoire du déploiement 5G, 29 avril 2025.
* 5 Pour approfondir la notion, l'on pourra utilement se référer aux travaux de Frank Knight (1921) et de Kenneth Arrow et Gérard Debreu (1954).
* 6 R. Solow, 1956.
* 7 Directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen.