II. LA TRANSFORMATION DES ENGAGEMENTS EXTÉRIEURS ACCENTUE LES LIMITES DU MODÈLE DE FINANCEMENT ACTUEL
Les limites du modèle de financement des déploiements opérationnels à l'étranger, ainsi que de l'aide à l'Ukraine, ne sauraient toutefois être appréhendées seulement sous l'angle des nombreux écueils de budgétisation. En effet, les évolutions de la géographie et de la nature des engagements des forces armées françaises, associées à un très fort durcissement stratégique mondial, soulignent, quant à elles, les limites structurelles d'un modèle de financement hérité d'une période de paix. Elles sont également de nature à aggraver les effets budgétaires et capacitaires résultant du modèle de financement actuel, déjà sérieux.
A. UNE RECOMPOSITION GÉOGRAPHIQUE DES ENGAGEMENTS EXTÉRIEURS, QUI SE TRADUIT DANS LES COÛTS AFFÉRENTS
Au cours de la dernière décennie, les déploiements opérationnels des forces françaises, et plus largement des engagements extérieurs50(*), ont connu une transformation profonde, à la fois dans leur géographie et dans leur nature.
Cette évolution, s'est nettement accélérée depuis 2022, sous l'effet d'un désengagement significatif du continent africain, du retour de la guerre de haute intensité sur le continent européen, avec le conflit en Ukraine, et de la dégradation générale de l'environnement stratégique général.
La dégradation de l'environnement
sécuritaire mondial constaté par
la Revue nationale
stratégique (RNS) de juillet 2025
La Revue nationale stratégique (RNS) de juillet 2025 constate l'aggravation de la dégradation de l'environnement sécuritaire mondial, marquée par la multiplication des crises régionales, la montée des menaces transnationales et la combinaison d'enjeux globaux (climatiques, énergétiques, commerciaux, etc.).
La Russie y est désignée comme la menace la plus directe pour la France et la stabilité européenne. Le texte évoque également le rôle déstabilisateur de l'Iran, le durcissement de la posture chinoise et, plus largement, la remise en cause du modèle démocratique libéral européen. Il décrit une entrée dans une ère stratégique nouvelle, caractérisée notamment par un risque accru de guerre de haute intensité sur le continent européen.
Elle fixe onze objectifs stratégiques pour la France, dont être une alliée fiable dans l'espace euro-atlantique et être une pourvoyeuse de sécurité crédible.
Les évènements militaires de début 2026, notamment en Iran et au Moyen-Orient, témoignent de cette dégradation continue.
Source : commission des finances
Ces transformations se traduisent dans les évolutions des effectifs et des coûts associés.
1. Une profonde évolution géographique des engagements extérieurs...
a) Le fort reflux des opérations en Afrique
Le premier trait marquant de l'évolution récente des déploiements opérationnels à l'étranger réside dans la très forte réduction du poids relatif des opérations en Afrique, alors qu'elles ont longtemps constitué l'ossature principale de l'engagement opérationnel extérieur de la France.
Cette inflexion résulte de la fin ou de la réduction/transformation de plusieurs dispositifs majeurs, dans un contexte de recomposition des partenariats, de contestation croissante de la présence militaire française sur le continent et de redéfinition des modes d'action.
S'agissant des OPEX, entre 2020 et 2024, les effectifs affectés à des opérations en Afrique et dans les eaux internationales se trouvant à proximité, notamment dans le Golfe de Guinée, ont été réduits de plus de trois quarts, passant de 5 525 à 1 276 personnels.
Évolution des effectifs affectés à des OPEX en Afrique, entre 2020 et 2025
(en nombre de personnels)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
Au demeurant, une dynamique similaire peut également être constatée pour ce qui concerne les forces de présence, en particulier en Afrique centrale et de l'ouest. Entre 2023 et l'été 2025, les effectifs affectés en Côte d'Ivoire, au Sénégal et au Gabon ont diminué de 91 %, passant de 1 710 à 146 personnels.
Évolution des effectifs affectés
à des forces de présence en Afrique
(hors Djibouti),
entre 2023 et l'été 2025
(en nombre de personnels51(*))
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
Le désengagement en Afrique a, par ailleurs, conduit à dégager des marges en ressources humaines, réaffectées52(*) notamment dans les forces de souveraineté dans les outre-mer, mais également dans d'autres régions du monde53(*).
b) La montée en puissance du flanc Est de l'OTAN en Europe
Parallèlement, les armées françaises ont été conduites à réorienter une part croissante de leurs moyens vers le flanc Est de l'OTAN en Europe, qui constitue désormais un axe d'engagement structurant.
Initiée à la suite de l'annexion de la Crimée en 2014, la posture de réassurance a connu un changement d'échelle à compter de 2022, avec l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Cet engagement s'inscrit dans une logique de réassurance collective et de préparation à la haute intensité, dans un cadre pleinement multinational.
En moyenne, près de 2 000 militaires français sont désormais déployés dans ce cadre selon le ministère, selon des modalités interarmées combinant composantes terrestre, aérienne et maritime.
Sur le plan terrestre, la France est engagée dans deux dispositifs principaux. En Estonie, elle participe au bataillon multinational de l'OTAN placé sous commandement britannique, en y déployant un sous-groupement tactique interarmes à dominante infanterie, pour un effectif total d'environ 350 personnels français. Il est susceptible de monter ponctuellement en puissance, notamment dans le cadre des exercices alliés visant à tester les capacités de renforcement rapide. En Roumanie, la France occupe une position militaire centrale, notamment en tant que nation-cadre du bataillon multinational déployé dans le cadre de la posture avancée de l'OTAN, mais également d'un échelon de soutien national et d'un détachement de défense sol-air54(*), pour un effectif total d'environ 1 300 à 1 400 personnels.
La contribution française s'étend également au domaine aérien. Dans le cadre des missions de l'OTAN, les armées françaises participent à la surveillance et à la défense de l'espace aérien du flanc Est, notamment à travers les dispositifs d'« Air Shielding » sur le flanc Est et d'« Enhanced Air Policing » en Lituanie. Ces missions, conduites en coordination étroite avec les alliés, visent à garantir l'intégrité de l'espace aérien des alliés. Elles donnent lieu à des interactions régulières avec les forces aériennes russes et contribuent à la posture de dissuasion conventionnelle de l'Alliance.
Enfin, la France contribue aux forces navales permanentes55(*) de l'OTAN, déployées de manière continue, y compris dans le cadre des opérations « Noble Shield » et « Brilliant Shield ». Ces déploiements participent à la sécurisation des approches maritimes de l'Europe et complètent les dispositifs terrestres et aériens dans une logique de couverture multi-milieux.
Carte des engagements opérationnels des armées françaises au sein de l'OTAN, début 2025
Source : état-major des armées
En parallèle des déploiements relevant de l'OTAN en Estonie, la France a par ailleurs initié en août 2023 un partenariat bilatéral de coopération renforcé avec la ligue de défense estonienne. Dans ce cadre, une compagnie d'infanterie légère est déployée depuis novembre 2023, à raison de deux mandats de trois mois à l'automne et au printemps. Elle conduit des exercices avec son partenaire, bénéficiant de leur maîtrise de certains types de combat. En contrepartie, elle appuie la formation de leurs nouveaux contingents.
Enfin, l'armée de l'air et de l'espace, ainsi que la marine nationale, concourent au renforcement de l'appréciation nationale de situation grâce à la conduite de campagnes de renseignement notamment dans les Balkans, en mer Noire et dans les pays baltes. Ces vols font l'objet d'une coordination avec le commandement aérien de l'OTAN (AIRCOM) et d'un partage du renseignement avec nos partenaires.
c) Le renforcement des engagements au Proche et au Moyen-Orient
La recomposition géographique des déploiements opérationnels français à l'étranger s'accompagne également d'un renforcement de l'activité française au Proche et au Moyen-Orient, sous l'effet de la persistance de foyers de crise, de la dégradation de l'environnement sécuritaire régional, de la présence de nombreux Français et des accords de défense avec plusieurs pays de la région. Cette évolution s'est renforcée dans le contexte de la guerre en Iran, début 202656(*).
Cette modification, cumulée à un retrait important du continent africain, s'est traduite s'agissant des OPEX, par une progression de plus d'un tiers (35 %) des effectifs affectés au Proche et Moyen-Orient entre 2023 et 2024.
Évolution des effectifs affectés
à des OPEX au Proche et Moyen-Orient,
entre 2020 et
2024
(en nombre de personnels)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
Une dynamique similaire, bien que plus mesurée, peut par ailleurs être constatée pour ce qui concerne les forces de présence. Entre 2023 et l'été 2025, les effectifs affectés à Djibouti (situé en Afrique mais à proximité direct du Proche et Moyen-Orient) et aux Émirats arabes unis ont augmenté de 8 %.
Évolution des effectifs affectés
à des forces de présence à proximité
ou au
Proche et Moyen-Orient, entre 2023 et l'été
2025
(en nombre de personnels57(*))
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
Dans le contexte de la crise actuelle liée à la guerre en Iran, la France déploierait au total plus de 5 000 militaires dans la région, au Liban (Finul), en Irak et Jordanie (Chammal), dans le cadre de nos accords avec le Qatar, le Koweït et les Émirats arabes unis et via des déploiements navals importants (groupe aéronaval, frégates, porte-hélicoptères amphibies, etc.)58(*).
L'évolution des forces de présence
Les forces de présence françaises à l'étranger ont connu, au cours des dernières années, une transformation profonde. Jusqu'à récemment, le dispositif reposait en grande partie sur des implantations permanentes d'ampleur en Afrique de l'Ouest et centrale (Sénégal, Côte d'Ivoire, Gabon). Ce modèle a été profondément remanié à partir de l'été 2023.
Les implantations permanentes ont ainsi été largement démantelées ou transformées : les éléments français au Sénégal ont été dissous en 2025, les dispositifs en Côte d'Ivoire et au Gabon ont été transformées en détachements de liaison interarmées (DLIA) de format réduit et insérés dans des emprises partagées, avec un modèle reposant sur des déploiements temporaires depuis la métropole. Cette évolution s'est accompagnée d'un désengagement des équipements lourds et d'un allègement significatif des moyens prépositionnés.
Parallèlement, le dispositif a été consolidé autour de deux implantations majeures, à savoir Djibouti et les Émirats arabes unis. Ces deux bases concentrent désormais l'essentiel du dispositif de présence, avec des capacités de haut niveau (Rafale, chars Leclerc, VBCI, systèmes de défense sol-air). Elles jouent un rôle central à la fois en matière de réassurance, de projection et de gestion des crises régionales, à l'image de celle liée à la guerre en Iran déclenchée début 2026.
Les forces de présence reposent ainsi désormais sur un noyau dur de bases permanentes à forte valeur stratégique, un réseau allégé de points d'appui en Afrique et une capacité accrue de projection temporaire depuis la métropole.
Source : commission des finances
2. ...qui se traduit dans l'évolution des coûts associés
La transformation des déploiements opérationnels français à l'étranger s'accompagne d'une recomposition significative de leur structure de coûts. La baisse relative des surcoûts associés aux opérations extérieures en Afrique est largement compensée par un déplacement de ceux-ci vers d'autres théâtres et vers des formes d'engagement extérieur renouvelées.
La part respective de chaque grande zone d'intervention a profondément évolué dans les années récentes, au sein des OPEX. Alors que la part de l'Afrique était de plus de trois quarts en 2014 (75,3 %), elle est d'environ un cinquième en 2025 (19,6 %). Dans le même temps, la part du Proche et Moyen-Orient a considérablement augmenté, passant de 6,3 % à environ la moitié (50,1 %).
Évolution de la répartition des
surcoûts des OPEX
entre les grandes zones d'intervention,
entre 2014 et 2025
(en millions d'euros, en exécution)
Note* : la catégorie « divers » fait l'objet d'une évolution de périmètre dans les données prises en compte dans le graphique en 2025, conduisant à en rehausser artificiellement sa part en cette année-là, au détriment des autres zones (notamment la zone « Europe et méditerranée »), sans affecter les équilibres.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
Sur le périmètre plus global des déploiements opérationnels à l'étranger faisant l'objet d'un calcul des surcoûts (OPEX et MISSOPS sur le flanc Est), la part de l'Afrique connaît également encore plus significative sur la même période, passant de 75,3 % à 13,8 %. Dans le même temps, si, comme pour le périmètre des OPEX, la part du Proche et Moyen-Orient augmente sensiblement (de 6,3 % à 35,3 %), elle s'accompagne d'un même mouvement pour l'Europe et la méditerranée (de 2,1 % à 30,1 %), dans le contexte de la montée en puissance sur le flanc Est et ce, même sans prise en compte du soutien à l'Ukraine.
Évolution de la répartition des
surcoûts en OPEX et en MISSOPS sur le flanc Est
entre les grandes
zones d'intervention, entre 2014 et 2025
(hors soutien
à l'Ukraine)
(en millions d'euros, en exécution)
Note* : la catégorie « Divers » fait l'objet d'une évolution de périmètre dans les données prises en compte dans le graphique en 2025, conduisant à en rehausser artificiellement sa part en cette année-là, au détriment des autres zones (notamment la zone « Europe et méditerranée »), sans affecter les équilibres.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
En 2025, parmi les missions les plus structurantes financièrement figurent les OPEX CHAMMAL, au Levant (322 millions d'euros), et THAZARD, dans l'Océan Indien, (171 millions d'euros), les suites de la fin de BARKHANE, qui s'était déroulée dans la bande sahélo-saharienne, (138 millions d'euros, notamment dans le cadre du maintien en condition opérationnelle des matériels rapatriés), et la MISSOPS AIGLE, en Roumanie (181 millions d'euros). S'y ajoute, en outre, le soutien à l'Ukraine59(*).
* 50 Incluant le soutien militaire aux pays alliés, en l'occurrence l'Ukraine.
* 51 En missions de longue ou de courte durée.
* 52 Qu'il s'agisse des mêmes personnels ou non.
* 53 Voir infra.
* 54 Voir infra.
* 55 Standing naval forces dans la terminologie de l'OTAN.
* 56 Voir infra.
* 57 En missions de longue ou de courte durée.
* 58 Selon les propos de M. Sébastien Lecornu, Premier ministre, dans le cadre d'un débat, en application de l'article 50-1 de la Constitution, portant sur la situation au Proche et Moyen-Orient, organisé au Sénat le 25 mars 2025.
* 59 Voir infra.