B. DES ENGAGEMENTS EXTÉRIEURS DONT LA NATURE ÉVOLUE, EN DÉCALAGE AVEC LE MODÈLE DE FINANCEMENT EXISTANT
Alors qu'au-delà de leur géographie, la nature des déploiements opérationnels et des engagements extérieurs connaît des modifications profondes et est marquée par une imbrication croissante et un niveau d'engagement total élevé, le système de financement actuel apparaît de moins en moins adapté.
1. Des engagements plus intensifs en capital et mobilisant les moyens des trois armées et de différents services
Tout au long de la dernière décennie, les déploiements opérationnels à l'étranger ont connu une modification dans l'équilibre de leurs coûts.
a) Des engagements mobilisant une proportion croissante de dépenses hors personnel
Au sein des OPEX, entre 2015 et 2025, la part des dépenses de personnel a diminué, passant de 26 % à 16 %, les autres dépenses voyant leur leur part évoluer de 74 % à 84 %. Si ces deux types de dépenses ont connu une réduction de leur coût absolu (respectivement de 163 millions d'euros et de 139 millions d'euros), la baisse a été beaucoup plus marquée en proportion pour les dépenses de personnel (- 55 %) que pour les autres dépenses (- 17 %).
Ventilation des
« surcoûts » des OPEX en dépenses de
personnel
et en autres dépenses, en 2015, 2020 et
2025
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La part des dépenses hors personnel représente, pour ce qui concerne les MISSOPS sur le flanc Est, trois quarts des dépenses en 2025.
Ventilation des
« surcoûts » des MISSOPS sur le flanc Est
en
dépenses de personnel et en autres dépenses,
en 2025
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations du rapporteur spécial
La part croissante des dépenses hors personnel dans le cadre des déploiements opérationnels traduit un processus d'intensification en capital (en équipements) par rapport au nombre de personnels déployés. Alors que, pour les OPEX, le coût était d'environ 145 000 euros par effectif en 2015, il était de 231 000 euros en 2024, soit une hausse de près de 60 % en une dizaine d'années.
Nombre de personnels impliqués dans les
OPEX, coût total et coût des OPEX
par personnel
déployé en 2015, 2020 et 2024
(en nombre de personnels et en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises au rapporteur spécial
Cette hausse traduit diverses évolutions, parmi lesquelles notamment une augmentation de la part des fonctions de soutien, de transport stratégique des matériels et de maintenance spécialisée. Entre 2015 et 2024, la part des coûts des OPEX relevant de l'entretien des matériels60(*) est passée de 17 % à 27 %61(*) et en valeur absolue de 233 millions d'euros à 313 millions d'euros, en dépit de la réduction du coût cumulé des OPEX. Cette évolution, lourde d'un point de vue financier, est cohérente, comme l'avait montré le rapporteur spécial dans un rapport récent62(*), avec le corolaire, en matière de maintenance, de la « loi d'Augustine » (du nom de Norman Augustine, l'ancien directeur de Lockheed Martin et ancien secrétaire à l'armée américaine dans les années 1970), qui désigne l'augmentation plus rapide du coût d'acquisition des systèmes d'armes que celle des budgets de défense (en euros constants). La montée en technologie et en capacités des équipements s'accompagne mécaniquement d'une hausse du coût de leur entretien, et ce en dépit d'un contexte d'OPEX moins consommateur en équipement en 2024 que lors du pic des interventions de contre-insurrection en Afrique.
Part de l'entretien du matériel dans
l'ensemble des « surcoûts » des OPEX
en 2015, 2020 et 2024
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises au rapporteur spécial
Pour ce qui concerne les MISSOPS sur le flanc Est, la part de l'entretien programmé du matériel atteint 34 % en 2025, et ce malgré l'absence de conflictualité, les équipements étant utilisés à haute intensité à l'entraînement.
Ventilation des coûts des MISSOPS sur le flanc Est, en 2025
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises au rapporteur spécial
b) Des coûts interarmées et interservices engagés selon une logique d'efficience
Le coût des déploiements opérationnels à l'étranger ne peut être rapporté à la seule armée principalement déployée sur un théâtre donné. Il mobilise généralement également les moyens des autres armées, ainsi que ceux de multiples services et directions, qu'il s'agisse du soutien interarmées, des chaînes logistiques, du service de santé, des structures de maintenance, des services de renseignement militaire ou encore des fonctions de commandement.
Du point de vue budgétaire, pour les OPEX et - depuis 2026 - pour les MISSOPS déployées sur le flanc Est, les armées et les différents services voient leurs dépenses imputées, selon leur nature et le caractère prévisible de rattachement direct à une OPEX, soit sur le BOP Opex géré par l'état-major des armées (EMA), soit sur leurs propres crédits63(*).
Imputations budgétaires des surcoûts
au titre des OPEX en 2025,
dans leur montant validé par le
ministère des armées
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises au rapporteur spécial
Par ailleurs, les dépenses engagées le sont, selon les constats du rapporteur spécial, dans une logique d'efficience, avec une volonté de maîtriser les coûts. La dispersion apparente des coûts entre plusieurs acteurs ne traduit ainsi pas une inefficience, mais la mobilisation d'un appareil militaire complet autour de déploiements souvent complexes, multi-milieux et exigeants en soutiens.
2. Une évolution vers des engagements plus durables de posture stratégique, sans disparition des opérations extérieures classiques
Les déploiements opérationnels français à l'étranger ont, dans les années récentes, évolué dans leur temporalité, leur fonction et leur structuration.
D'un côté, les OPEX ont perdu une partie de leur poids relatif dans l'ensemble des engagements extérieurs de la France. Alors qu'elles représentaient encore, il y a quelques années, la quasi-totalité des surcoûts comptabilisés, elles en constituent désormais moins de la moitié, au profit d'autres formes d'engagement.
Ventilation des
« surcoûts »
selon les différentes
catégories d'engagements extérieurs, en 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations du rapporteur spécial
Cette évolution se traduit également, sans doute temporairement, par une moindre exposition directe à des combats de forte intensité, comme en témoigne la diminution du nombre annuel de militaires tués en OPEX depuis la fin des grandes opérations sahéliennes.
Nombre de militaires tués en OPEX
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
11 |
11 |
4 |
6 |
18 |
13 |
8 |
2 |
5 |
1 |
Champ : militaires des forces armées tués hors accident de la voie publique, suicide, autre type d'accident ou maladie.
Source : Revue annuelle de la condition militaire, rapport annuel 2025, Haut comité d'évaluation de la condition militaire
Dans le même temps, les MISSOPS sur le flanc Est de l'OTAN ont connu une montée en puissance significative. Ces déploiements présentent un caractère durable, structurant et fortement intégré aux dispositifs alliés. Ils s'inscrivent dans une logique de présence avancée, de signalement stratégique et de préparation à des scénarios de haute intensité, qui les rapprochent, par leurs effets capacitaires, des OPEX structurantes antérieures, tout en s'en distinguant par leur nature et leur cadre d'emploi.
Parallèlement, les forces de présence stationnées à l'étranger occupent une place importante dans la posture stratégique française. Au-delà de leur rôle traditionnel de point d'appui, elles permettant d'assurer une présence continue, de faciliter la projection rapide de forces et de renforcer les partenariats régionaux.
Dans ce contexte, alors que les opérations conduites en Afrique au cours des décennies précédentes relevaient principalement de logiques de gestion de crise et de contre-insurrection, les engagements actuels s'inscrivent de manière croissante dans une posture stratégique globale.
Ces engagements présentent ainsi plusieurs caractéristiques convergentes :
- un caractère plus durable, avec des dispositifs appelés à se maintenir dans le temps ;
- une dimension plus structurante, en ce qu'ils contribuent directement à la posture stratégique nationale et alliée ;
- une orientation accrue vers des scénarios d'affrontement étatique, impliquant des exigences renforcées en matière de crédibilité militaire.
Le cas du déploiement français en Roumanie, dans le cadre de la mission Aigle, illustre particulièrement cette évolution.
Le déploiement opérationnel français en Roumanie (mission Aigle)
Le déploiement français en Roumanie, réalisé sous le régime d'une MISSOPS et conduit dans le cadre de la mission AIGLE, constitue l'un des exemples les plus représentatifs de la transformation récente des engagements extérieurs des armées françaises.
Mis en place à partir de début 2022 à la suite de l'invasion de l'Ukraine par la Russie, ce dispositif s'inscrit dans la posture de dissuasion et de défense de l'OTAN sur l'ensemble de son flanc Est, de l'Estonie à la Bulgarie. La France exerce en Roumanie un rôle structurant en tant que nation-cadre du bataillon multinational (Forward Land Forces), placé sous commandement de l'Alliance.
Ce déploiement repose sur une architecture complète et intégrée. Il comprend, principalement à Cincu, un bataillon multinational (comprenant 730 soldats français, 300 soldats belges, 200 soldats espagnols, et une quinzaine de soldats luxembourgeois), placé sous commandement français, et un échelon de soutien national (450 soldats français), ainsi qu'un élément avancé de commandement de niveau brigade, à Bucarest (25 soldats français).
Le bataillon multinational met en oeuvre des capacités lourdes (chars Leclerc, VBCI64(*), artillerie CAESAR, lance-roquettes unitaires, etc.). À cet ensemble terrestre s'ajoutait, depuis 2022, à l'Est de la Roumanie, un détachement français de défense sol-air de type Mamba, contribuant à la posture de défense aérienne de l'Alliance (100 soldats français) ; il devrait néanmoins être affecté à de nouvelles missions très prochainement.
Au-delà de son format, la mission Aigle se caractérise par sa vocation durable et sa logique de montée en puissance. Conçu comme un dispositif « réversible », le bataillon multinational est appelé, en cas de crise, à être renforcé jusqu'au niveau de la brigade, dans le cadre des plans régionaux de l'OTAN. L'exercice de l'OTAN Dacian Fall 2025, en Roumanie, a conduit la France à projeter rapidement des renforts et à intégrer un échelon de commandement de niveau brigade dans une structure multinationale.
Ce déploiement illustre ainsi un modèle d'engagement fondé sur la présence avancée et le signalement stratégique, l'interopérabilité avec les alliés et la préparation à un conflit de haute intensité.
L'évolution du coût annuel de la mission Aigle tend depuis 2024 à diminuer du fait de l'amortissement des investissements initiaux. Alors qu'il était de 339 millions d'euros en 2023 (dont 296 millions d'euros en hors titre 2 et 43 millions d'euros en dépenses de personnel), il s'est établi à 181 millions d'euros en 2025 (dont 126 millions d'euros hors titre 2 et 55 millions d'euros en dépenses de personnel).
Source : commission des finances
Il n'en demeure pas moins que le caractère dégradé et éruptif du contexte stratégique international - comme en témoigne la guerre déclenchée en Iran début 2026 - impose aux armées de conserver la capacité à ouvrir ou à renforcer rapidement des dispositifs d'opérations extérieures.
Au total, la trajectoire observée correspond au passage d'un modèle dominé par les OPEX à un modèle plus hybride, combinant opérations extérieures, missions de présence, dispositifs de réassurance, activités d'entraînement et de signalement stratégique. S'y ajoute le soutien à un partenaire en guerre65(*).
3. Le soutien à l'Ukraine comme nouvelle composante de l'effort de défense
Le développement du soutien militaire direct à un pays en guerre, à savoir l'Ukraine, constitue un autre facteur d'évolution des engagements extérieurs français, en ce qu'il ne relève ni du modèle des OPEX ni de celui, plus large, des MISSOPS.
Depuis 2022, la valeur brute du soutien de la France à l'Ukraine, majoritairement portée par le ministère des armées, est évaluée à environ 6,5 milliards d'euros par ce dernier66(*). Ce montant agrège toutefois des composantes de nature hétérogène et sur des périodes variables :
- les cessions d'équipements militaires, qui représentent, à début février 2026, environ 3,2 milliards d'euros, hors fonds de soutien national Ukraine, hors cessions déclarées dans le cadre de la mission européenne de formation (EUMAM) et hors frais d'acheminement (mentionnés infra) ;
- les coûts additionnels liés aux cessions, notamment en matière d'acheminement et de maintien en condition opérationnelle, estimés à environ 500 millions d'euros sur la période de 2022 à 2025 ;
- les surcoûts liés aux actions de formation, évalués à environ 220 millions d'euros sur la même période ;
- les engagements fermes et prévisionnels au titre de la facilité européenne pour la paix (FEP), à hauteur de 2,2 milliards d'euros sur la période 2022-2027, incluant notamment les contributions aux mesures d'assistance aux forces armées ukrainiennes et les formations EUMAM ;
- la mobilisation du fonds Ukraine, à hauteur de 400 millions d'euros entre 2023 et 2024, destiné à financer l'acquisition d'équipements neufs et de prestations auprès de la BITD française et à accompagner des cessions de matériels des armées françaises, via un mécanisme de remboursement.
Le montant affiché de 6,5 milliards d'euros constitue toutefois une valeur brute, qui doit être nuancée.
Tout d'abord, il convient de déduire les remboursements, effectifs ou attendus, au titre de la FEP sur la période 2023-2027, estimés à près de 1 milliard d'euros, dont environ 600 millions d'euros d'ores et déjà sécurisés, selon les informations transmises au rapporteur spécial.
En outre, il est nécessaire de prendre en compte le fait que, s'agissant de la valeur des cessions, le chiffrage a été réalisé initialement à la valeur de recomplètement à neuf, qui pouvait être en net décalage avec la valeur d'utilisation de l'équipement, en particulier quand il est ancien, les modalités de mesure ayant été progressivement améliorées.
Enfin, il est utile de distinguer la valeur du soutien fourni à l'Ukraine du coût effectif qu'il représente pour les armées, en particulier s'agissant des cessions. En effet, une part significative des équipements cédés, souvent d'anciennes générations, devait déjà être remplacée dans le cadre de la LPM 2024-2030, ce qui limite le coût réel, voire l'annule67(*). D'autre part, le contexte macroéconomique, marqué notamment par une inflation inférieure aux prévisions initiales en 2024, a permis de dégager cette année-là des marges budgétaires réaffectées au soutien à l'Ukraine.
Il n'en demeure pas moins que le soutien à l'Ukraine mobilise des ressources significatives, dont une part présente des effets durables sur les capacités et la programmation, lesquelles sont insuffisamment intégrées68(*).
Du point de vue strictement budgétaire, les coûts directs comptabilisés par le ministère des armées au titre du soutien à l'Ukraine se sont établis à 114 millions d'euros en 2022, 397 millions d'euros en 2023, 547 millions d'euros en 2024, et 588 millions d'euros en 2025. Ces montants couvrent en particulier les recomplètements effectifs résultant des cessions et les coûts additionnels liés à ces dernières (notamment en matière d'acheminement et de maintien en condition opérationnelle), les actions de formation et la contribution nette à la FEP. Ils ne recouvrent, en revanche, pas les recomplètements capacitaires rendus nécessaires par les cessions mais non couvertes par des acquisitions effectives, qui représentent un enjeu de programmation capacitaire69(*).
4. Une imbrication croissante des objectifs stratégiques des missions et un niveau d'engagement cumulé élevé
Dans le contexte stratégique actuel, les frontières entre présence, entraînement, réassurance et engagement opérationnel tendent à s'estomper. Une même force peut être engagée, de manière successive ou simultanée, dans des missions de coopération, de préparation opérationnelle, de présence avancée, de dissuasion, voire de combat. Les déploiements sur le flanc Est de l'OTAN en offrent une illustration particulièrement claire, leur conception intégrant d'emblée une capacité de bascule rapide vers des missions de conflictualité.
Cette imbrication des missions contribue à maintenir un niveau d'activité élevé, en dépit d'un niveau d'exposition à la conflictualité directe parfois plus faible que par le passé, dans les dernières années.
Elle se traduit, dans certains cas, par un dépassement des contrats opérationnels, hérités du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, qui fixe aux armées l'objectif d'être capable d'être « engagées simultanément, dans la durée, dans des opérations de gestion de crise sur deux ou trois théâtres distincts, dont un en tant que contributeur majeur »70(*). C'est en particulier le cas pour la marine nationale, dont les déploiements simultanés sur plusieurs théâtres excèdent aujourd'hui ces hypothèses de planification ; cette situation peut ainsi conduire à financer via des surcoûts un niveau d'activité qui devrait l'être par une sincérisation de la programmation budgétaire générale au regard des niveaux d'engagement effectivement sollicités. En outre, la multiplication des théâtres, leur dispersion géographique, la continuité des engagements et la diversification des milieux d'intervention renforcent cette pression, tout comme l'exigence de réactivité et de montée en puissance rapide. Enfin, il est aujourd'hui demandé parallèlement aux armées de se préparer à un potentiel engagement symétrique étatique majeur, ce qui est également consommateur des ressources.
Si le continuum d'engagement renforce la polyvalence des forces et reflète l'évolution du contexte stratégique, il brouille toutefois les cadres traditionnels d'analyse, tant juridiques que budgétaires. Le maintien d'une segmentation entre OPEX, MISSOPS du flanc Est et autres MISSOPS apparaît de plus en plus en décalage avec la réalité de l'emploi des forces, caractérisée par une continuité et une hybridation croissantes des missions. Il en résulte un écart qui s'approfondit entre la logique de qualification des engagements et celle de leur mise en oeuvre opérationnelle, avec des conséquences directes sur la lisibilité et la pertinence du cadre de financement.
5. Une notion de « surcoût » de moins en moins adaptée au cadre actuel des engagements
Le financement des engagements extérieurs demeure aujourd'hui structuré autour de la notion de « surcoûts », conçue pour retracer des dépenses exceptionnelles liées à des opérations additionnelles, distinctes de l'activité ordinaire des armées en France. Cette approche correspond à un modèle dans lequel les opérations extérieures sont supposées s'ajouter, de manière temporaire, à un socle d'activité principalement centré sur le territoire national.
Ce cadre présentait déjà des limites lorsque les armées étaient engagées de façon quasi-continue en opérations extérieures, malgré le caractère théoriquement ponctuel de celles-ci. Ces limites apparaissent désormais plus nettement encore dans un contexte marqué par une dégradation durable de l'environnement stratégique et par le caractère de plus en plus structurant des engagements extérieurs.
En pratique, les déploiements hors du territoire national ne constituent plus une activité exceptionnelle, mais une composante permanente de l'emploi des forces. Qu'il s'agisse des opérations extérieures, des missions de réassurance, des dispositifs de présence, des déploiements aéromaritimes, ou du soutien à des partenaires, l'action extérieure s'inscrit dans la normalité de l'activité militaire.
Dans ce contexte, la qualification de « surcoûts » pour désigner des dépenses d'OPEX et de certains MISSOPS qui relèvent en réalité du fonctionnement courant des forces projetées apparaît de moins en moins pertinente. Elle entretient une distinction devenue largement artificielle entre activité ordinaire et activité exceptionnelle, et contribue à brouiller la lecture budgétaire des engagements, en minorant leur caractère structurel.
* 60 Entretien programmé du matériel selon la terminologie budgétaire.
* 61 Et de 17 % à 27 % toutes dépenses confondues, y compris le personnel.
* 62 Rapport d'information n° 4 (2024-2025), déposé le 2 octobre 2024, fait au nom de la commission des finances, sur le maintien en condition opérationnelle des équipements militaires, M. Dominique de Legge.
* 63 Voir supra.
* 64 Véhicule blindé de combat d'infanterie.
* 65 Voir infra.
* 66 Ce chiffrage n'inclut pas le fait que le ministère des armées a été désigné par la Commission européenne pour piloter des acquisitions d'équipements au profit de l'Ukraine financées par les produits des avoirs russes gelés. À ce titre, il a bénéficié de 300 millions d'euros en 2024 (phase 1), puis de 190 millions d'euros supplémentaires (phase 2), destinés à financer des achats auprès de la base industrielle et technologique de défense pour l'Ukraine.
* 67 La cession de matériels peut même, dans certains cas non représentatifs de la réalité globale, engendrer un gain financier, notamment pour les munitions anciennes dont la destruction aurait généré un coût.
* 68 Voir infra.
* 69 Voir infra.
* 70 Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, 2013, p. 136.