C. DES EFFETS BUDGÉTAIRES ET CAPACITAIRES NÉGATIFS DU MODÈLE ACTUEL, APPELÉS À S'INTENSIFIER
Les effets budgétaires et capacitaires liés aux modalités de financement initial des engagements extérieurs ne constituent pas un phénomène nouveau. La sous-budgétisation récurrente de la provision OPEX s'inscrit dans une tendance ancienne.
Toutefois, la recomposition des engagements depuis 2022 a sensiblement amplifié les effets, en dépit de la baisse récente, et possiblement conjoncturelle, du coût des OPEX stricto sensu.
1. Les conséquences budgétaires du modèle de financement
Le recours structurel à un financement ex post des déploiements opérationnels et du soutien à l'Ukraine emporte, en premier lieu, des conséquences budgétaires significatives.
Il induit d'abord une gestion infra-annuelle fortement contrainte. L'insuffisance des crédits initiaux, y compris au titre de la provision, conduit à mobiliser précocement des instruments de régulation budgétaire, plaçant les gestionnaires dans un environnement marqué par une visibilité réduite sur les ressources effectivement disponibles. Cette situation fragilise la programmation et limite la capacité d'anticipation.
Surtout, ce mode de financement renforce la dépendance aux arbitrages de fin de gestion, qui concentrent une part croissante du pilotage budgétaire. Or, ces arbitrages interviennent dans un contexte de contraintes maximales pour l'État comme pour le ministère, ce qui conduit à privilégier des solutions de court terme, au détriment d'une gestion soutenable dans la durée. Lorsque les ouvertures de crédits au titre de la solidarité interministérielle demeurent insuffisantes, et afin de limiter les annulations sur les crédits d'équipement, le ministère recourt au report de charges, consistant à différer sur l'exercice suivant le paiement de dépenses pourtant exigibles. Le niveau du report de charges, estimé à 3,88 milliards d'euros fin 2022, a vu son plafond être porté à 8,6 milliards d'euros à l'horizon 2026, soit une progression de plus de 120 % en quatre ans.
Évolution du report de charges de la
mission « Défense »
en valeur et en pourcentage
des crédits (hors dépenses de personnel)
entre
fin 2019 et fin 2026
(en milliards d'euros) (en % des crédits, hors dépenses de personnel)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial
Le recours croissant au report de charges constitue ainsi un indicateur central d'une soutenabilité budgétaire fragilisée. S'il peut répondre à des besoins ponctuels de gestion, son utilisation récurrente traduit un déséquilibre structurel entre les ressources disponibles et les besoins effectifs. Le sous-financement des opérations extérieures et assimilées y contribue directement, même s'il n'en est pas le seul facteur d'explication, l'ensemble de la programmation de la LPM 2024-2030 posant des enjeux de sincérité budgétaire71(*). C'est d'autant plus regrettable que cela revient à financer par une forme d'endettement ce qui ne relève non pas de l'investissement mais du fonctionnement courant.
Ses effets sont cumulatifs. En effet, il réduit les marges de manoeuvre des exercices suivants en préemptant une partie des crédits futurs, rigidifie la gestion budgétaire et minore artificiellement le coût apparent des engagements, en étalant leur charge dans le temps. Il génère également des tensions avec la base industrielle et technologique de défense (BITD), en retardant les paiements dus aux industriels, alors même que ceux-ci sont appelés à accroître leurs capacités de production dans le cadre d'une « économie de guerre ».
2. Des effets d'éviction croissants sur les équipements et les capacités
Les modalités de financement actuelles exercent, en second lieu, une pression directe sur les crédits d'équipement, qui constituent l'une des principales variables d'ajustement au sein du ministère pour financer les dépenses insuffisamment budgétées, parmi lesquelles figurent en bonne place les déploiements opérationnels, via des annulations de crédits, en plus des surcoûts non compensés sur les équipements.
Entre 2023 et 2025, la contribution du programme 146 à l'auto-assurance de la mission « Défense » s'est élevée à près de 1,72 milliard d'euros - le prix d'environ 20 avions Rafale72(*) -, soit environ 570 millions d'euros par an. Cette mobilisation a notamment servi à couvrir les coûts non financés des OPEX, des MISSOPS sur le flanc Est et du soutien à l'Ukraine.
Évolution de la contribution du programme
146
à l'auto-assurance de la mission
« Défense », entre 2023 et
2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations du ministère des armées
Si le ministère souligne que ces ajustements reposent en partie sur des économies de constatation et des aménagements calendaires, leurs effets ne sont pas neutres. Ils se traduisent par des décalages de livraisons, des étalements de commandes et, dans certains cas, par un renchérissement des coûts.
Ils fragilisent également certaines capacités critiques, dans un contexte pourtant marqué par la remontée en puissance vers la haute intensité. Il en résulte un effet de « rattrapage » budgétaire : des capacités temporairement dépriorisées pour financer les engagements immédiats doivent ensuite être reconstituées dans le cadre des programmations ultérieures, ou de leur actualisation, au prix d'efforts budgétaires supplémentaires. La question des munitions en constitue une illustration particulièrement éclairante aujourd'hui.
Parallèlement, les engagements extérieurs eux-mêmes génèrent une usure accélérée des matériels, tandis que le soutien à l'Ukraine entraîne des cessions de capacités dont les effets se prolongent dans le temps. Si certaines cessions portent sur des équipements appelés à être renouvelés, limitant leur impact net, d'autres concernent, en effet, des capacités dont le recomplètement n'était pas anticipé. Selon les informations transmises au rapporteur spécial, le coût de recomplètement des matériels cédés, initialement estimé à 1,26 milliard d'euros lors de la construction de la LPM, atteindrait désormais 2,80 milliards d'euros sur la période 2024-2030, soit le prix d'environ 3 à 4 frégates.
3. Un modèle de financement appelé à être encore davantage mis à l'épreuve
À cadre de financement inchangé, et en dépit d'un effort de sincérisation partiel à compter de 2026 s'agissant de la provision73(*), ces effets sont appelés à s'intensifier.
La dégradation du contexte stratégique pourrait en effet conduire à une augmentation du volume des engagements, à leur intensification sur chaque théâtre, voire à l'hypothèse d'un engagement majeur.
Les conflits récents, en particulier en Ukraine mais également au Proche et Moyen-Orient, mettent en évidence des niveaux d'attrition, de consommation et d'usure élevés des équipements, soulignant la nécessité de mieux articuler, pour l'avenir, engagement opérationnel, régénération des équipements et capacité de recomplètement.
Au total, le maintien d'un cadre fondé sur la distinction entre dépenses ordinaires et surcoûts exceptionnels, a fortiori sous-budgété, apparaît de moins en moins adapté à une réalité dans laquelle l'engagement extérieur constitue une dimension structurelle de la posture stratégique française.
* 71 Les perspectives de financement des objectifs fixés par la loi de programmation militaire, rapport d'information n° 615 (2024-2025), déposé le 14 mai 2025, Dominique de Legge.
* 72 Nus, en particulier sans leur armement.
* 73 Voir supra.