III. Adapter le financement des engagements extérieurs pour en assurer la sincérité, la lisibilité et la soutenabilité
Face à un mode de financement à la fois complexe, insuffisamment sincère et de moins en moins adapté à la posture stratégique française, une évolution du cadre actuel apparaît nécessaire.
L'enjeu n'est pas de remettre en cause la capacité des armées à répondre aux décisions d'engagement du président de la République et du Gouvernement - qui demeure intacte quel que soit le cadre budgétaire - mais de mieux aligner le financement des déploiements sur la réalité de l'activité opérationnelle.
Dans ce contexte, la hausse du budget de la défense engagée depuis plusieurs années constitue une opportunité de recalibrage. Encore faut-il qu'elle permette non seulement de financer la modernisation du modèle d'armée, mais également de couvrir de manière plus fidèle le coût d'engagements extérieurs désormais durables, susceptibles de se multiplier et de s'intensifier.
L'adaptation du modèle suppose ainsi de poursuivre quatre objectifs complémentaires :
- sincériser la budgétisation initiale des engagements ;
- clarifier le partage entre financement courant et financement exceptionnel ;
- mieux appréhender le coût complet des engagements ;
- renforcer l'information du Parlement et la mobilisation des financements internationaux
A. SINCÉRISER LA BUDGÉTISATION INITIALE DES ENGAGEMENTS
Le premier enjeu réside dans une meilleure couverture, dès la loi de finances initiale, des coûts prévisibles des engagements extérieurs.
Au-delà du seul recalibrage de la provision, il convient que l'ensemble des crédits de la mission « Défense » reflète plus fidèlement les charges probables liées aux déploiements, qu'il s'agisse des OPEX, des MISSOPS - y compris sur le flanc Est - ou encore du soutien à l'Ukraine, pour la part prévisible.
Une telle évolution permettrait de réduire le recours aux financements en gestion, d'améliorer la visibilité des gestionnaires et de renforcer la portée de l'autorisation parlementaire.
À court terme, cette sincérisation peut passer par un relèvement du niveau de couverture initiale, y compris de la provision, des dépenses les plus prévisibles, sans attendre une refonte complète du modèle. Il s'agit non pas de supprimer l'aléa mais de distinguer clairement ce qui relève de l'imprévisible de ce qui correspond désormais à un niveau d'engagement structurel.
Recommandation n° 1 : À court terme, prévoir dès la loi de finances initiale une couverture plus complète des coûts prévisibles des déploiements opérationnels à l'étranger et du soutien à l'Ukraine (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
La sincérisation suppose également une meilleure articulation entre la loi de programmation militaire et les lois de finances annuelles.
Si la LPM fixe une trajectoire budgétaire pluriannuelle, sa traduction annuelle doit conserver une capacité d'adaptation. Il apparaît en effet peu réaliste de figer sur plusieurs années le montant d'une provision par nature dépendante du contexte stratégique.
La trajectoire prévue en LPM devrait ainsi être conçue comme indicative et ajustable annuellement au regard de l'exécution constatée et de l'évolution des engagements. Cela implique de mieux expliciter les hypothèses retenues en budgétisation et de tirer les conséquences des écarts observés lors des exercices précédents.
Enfin, la cohérence du financement des engagements suppose que les éventuels excédents liés à une moindre consommation de la provision ne soient pas nécessairement sanctuarisés de manière automatique, mais puissent être reconsidérés en fonction des besoins effectivement constatés.
Recommandation n° 2 : À court terme, renforcer l'ajustement annuel des crédits consacrés aux engagements extérieurs en fonction de l'exécution constatée et des hypothèses stratégiques actualisées (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).