B. UN TERRITOIRE CONFRONTÉ À UNE SITUATION DÉMOGRAPHIQUE EXCEPTIONNELLE, ALIMENTÉE PAR UNE PRESSION MIGRATOIRE DIFFICILE À ENDIGUER
1. Une croissance démographique extrêmement dynamique
a) Une accélération de la croissance de la population vivant à Mayotte, portée par une forte dynamique des naissances
Mayotte se caractérise par un contexte démographique spécifique, qui constitue un défi de premier ordre pour l'archipel, car il se traduit par une forte pression sur les services publics (écoles, soins, accès à l'eau potable, etc.) ainsi que par un chômage massif, un taux de pauvreté très élevé31(*) et une prolifération de l'habitat informel.
En l'absence de recensement exhaustif mené depuis 2017, l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) estime la population de Mayotte à 329 000 habitants au 1er janvier 2025, contre 232 000 en 2015, soit une augmentation de près de 100 000 habitants en dix ans (+ 42 %).
La progression de la population est, sur le long terme, particulièrement impressionnante : en témoigne le constat dressé en 2022 par la Cour des comptes, selon lequel « [l]a population de Mayotte a été multipliée par 12 en 60 ans, passant de 23 300 habitants en 1958 à 256 518 habitants en 2017 »32(*). Sans équivalent sur le plan national, cette dynamique démographique tend à s'accélérer : la population de Mayotte a augmenté de 3,8 % par an en moyenne entre 2012 et 2017, contre 2,7 % entre 2007 et 2012 et 3,1 % entre 2002 et 200733(*).
Cette croissance démographique repose, comme le rappelle l'Insee, « sur le dynamisme des naissances », lui-même intrinsèquement lié à l'immigration. En effet, les naissances « sont portées pour les trois quarts par les mères nées à l'étranger [dont la] fécondité [est] deux fois plus élevée que les mères natives de Mayotte »34(*), avec six enfants par femme pour les mères nées à l'étranger et 3,5 pour les femmes nées à Mayotte. En 2022, sur les plus de 10 000 naissances recensées à Mayotte, trois-quarts étaient le fait de mères de nationalité étrangère.
Nombre d'enfants nés chaque année à Mayotte, selon la nationalité de la mère
Source : commission des lois du Sénat d'après données INSEE
La maternité de Mamoudzou est ainsi la première de France en nombre de parturientes. Interrogé à ce sujet par les rapporteurs lors de leur rencontre au siège de la collectivité, le président du conseil départemental de Mayotte a par ailleurs estimé à 1 000 le nombre annuel d'interventions des sapeurs-pompiers pour pratiquer des aides à l'accouchement à domicile.
La population de Mayotte se démarque également par sa jeunesse : près de la moitié de la population de Mayotte a moins de 17 ans et demi, et trois Mahorais sur dix ont moins de dix ans. Cette situation constitue un défi majeur pour les services publics et le développement de l'archipel.
Autre conséquence de la croissance de la population : Mayotte affiche la plus forte densité de tous les départements français - hors Île-de-France - ainsi que des îles du sud-ouest de l'Océan indien, avec 690 habitants au kilomètre carré (km²) selon le recensement de 2017, ou 880 habitants au km² selon l'estimation de 2025. Compte tenu de la géographie de l'île - montagneuse en son centre -, la population est inégalement répartie sur le territoire et se concentre autour du pôle urbain de Mamoudzou. Les communes de Dzaoudzi et Pamandzi situées sur Petite-Terre connaissent également une densité de population particulièrement élevée, la présence de l'aéroport et d'autres infrastructures y favorisant l'attractivité résidentielle.
Densité de la population à Mayotte (données 2017)
Source : Insee
b) Le recensement de la population : un enjeu politique et un défi administratif
Le dernier recensement exhaustif de la population datant de 201735(*), l'estimation des évolutions démographiques de Mayotte a acquis une forte dimension politique, certains responsables politiques locaux invoquant une accélération exceptionnelle de la croissance de la population à l'appui de discours visant à alerter les pouvoirs publics sur la situation globale de l'archipel et le sous-dimensionnement des services publics.
L'un des principaux points d'incertitude réside à cet égard dans l'identification du nombre d'étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire mahorais (voir infra). Dans une étude publiée en 2020, l'Insee a présenté différents scénarios d'évolution de la population de Mayotte, au sein desquels la situation migratoire était appréhendée comme l'un des déterminants essentiels de la trajectoire démographique à l'horizon 2050. D'après ces projections, le nombre d'habitants de l'archipel pourrait, d'ici 25 ans, être compris entre 440 000 et 760 000 en fonction des hypothèses d'évolution des migrations.
Évolution de la population de Mayotte à l'horizon 2050
Source : Insee36(*)
À compter de 201737(*), la méthode quinquennale de recensement de droit commun a été rendue applicable à Mayotte. Cette méthode38(*) repose sur des campagnes annuelles par cinquième, définissant un cycle quinquennal au terme duquel la population de chaque département est authentifiée par décret.
Pour Mayotte, le premier cycle quinquennal, entamé en 2021, devait s'achever par la campagne 2025 et le décret authentifiant la population intervenir en décembre de cette année. Ces données étaient particulièrement attendues du fait du dynamisme démographique de l'archipel et de débats parfois vigoureux tournant autour de l'évaluation du nombre d'habitants, dont la précision constitue un préalable au déploiement de politiques publiques adaptées.
Or, le passage du cyclone Chido a particulièrement touché l'habitat, notamment informel (les « bangas »), qui représente 35 % des habitations à Mayotte. De ce fait, les cartographies de l'habitat ainsi que les chiffres collectés lors des campagnes 2021-2024 ont été pour partie rendus caducs. Mener la campagne prévue au titre de 2025 sur le cinquième restant aurait nécessairement conduit à l'établissement de chiffres erronés.
Ainsi, la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte a prévu que les opérations de recensement seront reprises à zéro et menées de façon exhaustive en une seule campagne, menée entre fin 2025 et début 2026.
Rencontrés sur place dans les locaux situés à Kaweni, le directeur de l'Insee Océan Indien, Pierre Greffet, et le chef de projet de recensement à Mayotte, Bertrand Kauffmann, ont présenté aux rapporteurs les enjeux de ces opérations et les méthodes déployées pour les tenir dans des délais très contraints et garantir la fiabilité des données récoltées.
Les agents de l'Insee travaillent en étroite collaboration avec les maires des 17 communes de l'archipel, responsables de la collecte des informations auprès des habitants. La phase de collecte, engagée à compter du mois de novembre 2025, a été précédée d'opérations de repérage des locaux d'habitation, dont 97 % ont finalement été recensés, par 25 enquêteurs de l'Insee sur l'ensemble du territoire mahorais entre avril et août 2025. Une telle cartographie des habitations représente un défi considérable à Mayotte, qui compte des zones reculées, parfois difficiles d'accès et dont les habitants peuvent éprouver une certaine forme de défiance à l'égard des enquêteurs.
À cet égard, les rapporteurs ont pu constater le niveau de professionnalisme des enquêteurs de l'Insee qui, spécialement formés pour sillonner le territoire, ont identifié les 65 000 bâtis à usage d'habitation, tout en faisant preuve de pédagogie quant à la finalité de leurs missions auprès des habitants.
Avancement de la collecte des données de recensement, par ilots
Source : Insee39(*).
Le travail des 700 recenseurs mobilisés par les communes depuis la fin du mois de novembre 2025 s'est achevé le 24 janvier 2026. Après s'être assuré de la fiabilité des données collectées, l'Insee produira un chiffre provisoire à l'été 2026 et un chiffre consolidé par décret avant la fin de l'année. Les populations de référence entreront en vigueur à compter du 1er janvier 2027.
2. L'immigration, principal facteur de déstabilisation de l'archipel
À Mayotte, la moitié de la population est de nationalité étrangère, et la moitié de ces étrangers se trouve en situation irrégulière.
Sur les 123 000 étrangers vivant à Mayotte (pour 253 000 habitants) recensés par l'Insee en 2017, près de la moitié - soit 60 000 personnes - était en effet en situation irrégulière40(*). En conservant les mêmes ordres de grandeur, et alors qu'il y a tout lieu de croire que le nombre de ressortissants étrangers croît à un rythme supérieur à celui de la population mahoraise, l'on peut estimer entre 80 000 et 100 000 le nombre d'étrangers en situation irrégulière résidant aujourd'hui à Mayotte41(*).
a) Une immigration massive, due principalement à la proximité avec les Comores
(1) L'immigration comorienne, principalement familiale et économique
Le caractère massif de l'immigration clandestine s'explique principalement par l'écart de niveau de développement entre Mayotte et son environnement régional, ainsi que par la proximité géographique avec l'archipel des Comores, seuls 70 kilomètres séparant les côtes mahoraises de l'île d'Anjouan. Le préfet de Mayotte souligne qu'outre la proximité géographique, « la proximité culturelle, linguistique et familiale entre les populations favorise la solidarité et, parfois, la complicité », ce qui « complique l'action des autorités, même au sein des instances politiques locales et du tissu associatif »42(*).
L'immigration irrégulière, qui repose sur des réseaux de passeurs bien établis, alimente une économie informelle qui génère des flux financiers importants en direction des Comores43(*). La préfecture de Mayotte estimait entre 100 et 150 millions d'euros le montant annuel des transferts d'argent - licites et illicites - en direction des Comores et des autres États avoisinants44(*).
Cette immigration clandestine s'accompagne d'une immigration familiale, qu'elle contribue en grande partie à entretenir.
Ainsi que l'exposait l'étude d'impact accompagnant le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, les titres de séjour pour motif familial, soit les titres « parent d'enfant français » et « liens personnels et familiaux », représentent une part très majoritaire des titres de séjour délivrés à Mayotte (85 % en 2023 et 80,2 % en 2024), bien supérieure à celle observée sur l'ensemble du territoire national (31,7 % en 2021).
Part des titres de séjour délivrés ou renouvelés pour un motif familial
Source : commission des
lois du Sénat d'après l'étude d'impact du projet de loi
de programmation pour la refondation de Mayotte
Or, ces titres sont très majoritairement délivrés à des personnes entrées irrégulièrement sur le territoire national45(*), contribuant à alimenter et à encourager l'immigration irrégulière à Mayotte ainsi qu'à favoriser le maintien sur le territoire d'étrangers entrés en situation irrégulière.
(2) Une immigration croissante en provenance d'Afrique continentale
À ces flux traditionnels s'ajoute désormais une immigration, croissante au cours des dernières années, en provenance de l'Afrique des Grands Lacs et de l'Afrique de l'Est46(*).
D'après le préfet de Mayotte, cette immigration « repose sur des filières actives entre la Tanzanie, dans une moindre mesure Madagascar, avec la participation active de passeurs comoriens »47(*). Elle se distinguerait de l'immigration comorienne en ce que les personnes concernées perçoivent Mayotte comme une porte d'entrée vers l'Europe et demandent plus fréquemment l'asile.
Il ressort des données fournies aux rapporteurs par la direction territoriale de la police nationale (DTPN) de Mayotte que plus de 1 600 étrangers originaires d'Afrique continentale ont été placés dans le centre de rétention administrative (CRA) en 2024. Jusqu'alors, les étrangers de nationalité comorienne ou malgache représentaient entre 93 % et 95 % des retenus.
Il en résulte une hausse importante du nombre de demandes d'asile et de décisions d'octroi d'une protection internationale (asile ou protection subsidiaire), le nombre de ces dernières ayant plus que décuplé en dix ans.
Nombre de décisions rendues par l'OFPRA et nombre de décisions de protection à Mayotte (2014-2024)
Source : commission des lois d'après données OFPRA
Quoique encore très inférieure en nombre à l'immigration comorienne, cette nouvelle immigration suscite des tensions très vives, dans un contexte de saturation des ressources et des infrastructures de l'archipel.
b) Des politiques de lutte contre l'immigration irrégulière en échec, en dépit d'efforts importants
(1) Un renforcement sensible des moyens à partir de 2018
À compter de juin 2019, le Gouvernement a mis en place une action civilo-militaire baptisée « opération Shikandra » afin de renforcer et approfondir la lutte contre l'immigration clandestine (LIC) à Mayotte. Pilotée par un état-major dédié placé auprès du préfet et dirigé par un sous-préfet, cette opération repose les quatre piliers suivants : protection des frontières, présence à terre, lutte contre les ressorts de l'immigration clandestine et coopération internationale.
Elle s'est accompagnée d'une augmentation des moyens dédiés à la LIC, décidée dans le cadre du plan de développement pour l'avenir de Mayotte de 2018, avec notamment le renforcement des moyens de détection et d'interception (intercepteurs en mer, radars, surveillance aérienne), ainsi que des effectifs des forces de l'ordre48(*).
Ce renforcement structurel des moyens dédiés à la lutte contre l'immigration clandestine s'est accompagné d'opérations plus ponctuelles - Wuambushu (2023) puis « Mayotte place nette » (2024) - mêlant lutte contre la délinquance organisée, résorption de l'habitat illégal, éloignement d'étrangers en situation irrégulière et lutte contre l'économie informelle.
Si elles ont permis de démolir plus d'un millier d'habitations informelles, le bilan de ces opérations apparaît relativement limité en matière migratoire49(*) : le nombre de reconduites à la frontière n'a pas connu d'augmentation significative en 2023 et s'est même réduit en 2024.
Nombre de reconduites à la frontière (2015-2024)
Source : commission des lois d'après données préfecture de Mayotte
Il en va de même s'agissant des interceptions en mer : d'après la préfecture de Mayotte, le nombre de kwassas détectés en 2024 s'est élevé à 809 (contre 965 en 2023, 772 en 2022 et 852 en 2021) et le nombre de kwassas interceptés à 493 (contre 661 en 2023, 571 en 2022 et 459 en 2021)50(*). Le nombre d'interpellations en mer au titre de la LIC a progressé tendanciellement, sans toutefois faire apparaître une véritable rupture.
Évolution du nombre d'interpellations
« LIC » en mer
(2018-2024)
Source : commission des lois d'après données de la DTPN de Mayotte
(2) Des obstacles persistants à l'efficacité de l'action de l'État
En dépit d'une véritable prise de conscience des pouvoirs publics et d'un renforcement des moyens dédiés à la lutte contre l'immigration clandestine, cette lutte demeure l'un des principaux enjeux pour l'archipel et les résultats obtenus en la matière sont insuffisants.
D'après les différents acteurs rencontrés sur place par les rapporteurs, l'action de l'État se heurte à plusieurs difficultés, certaines ayant été aggravées par le passage du cyclone Chido.
(a) Le « rideau de fer » : un alliage plus léger qu'annoncé et fragilisé par le passage du cyclone Chido
En dépit de certains progrès, le « rideau de fer » annoncé en février 2024 par Gérald Darmanin, alors ministre de l'intérieur et des outre-mer, n'a pas tenu ses promesses. En effet, le dispositif de surveillance maritime censé mettre un terme aux traversées illégales d'étrangers en provenance des Comores ne s'est pas révélé suffisamment robuste pour atteindre les objectifs fixés.
L'archipel dispose bien d'une base navale pour la détection en mer, située à Dzaoudzi (Petite-Terre), qui joue un rôle stratégique dans le cadre de la surveillance maritime des approches de Mayotte et sur laquelle les rapporteurs ont pu se rendre pour y rencontrer le capitaine de frégate Rémi Kaufmann51(*).
La base navale de Mayotte opère dans un cadre interministériel, en s'appuyant sur le poste de coordination de l'action de l'État en mer (PC-AEM) pour assurer la sécurité des eaux environnantes, au travers notamment d'une mission de lutte contre l'immigration illégale en mer. Le PC-AEM coordonne les interventions des intercepteurs de la gendarmerie et de la police aux frontières (PAF).
Avant le passage du cyclone Chido, l'archipel était ainsi doté de quatre radars fonctionnels, de huit navires intercepteurs (la moitié appartenant à la PAF et l'autre à la gendarmerie), ainsi que de deux vedettes côtières de la gendarmerie maritime et de vecteurs aériens d'appui.
Comme l'ont indiqué aux rapporteurs les militaires de la marine nationale rencontrés sur place, ces moyens de surveillance, de détection et d'intervention ont toutefois subi d'importants dégâts lors du passage du cyclone.
Afin de garantir la continuité de l'action de lutte contre l'immigration clandestine de la PAF et de la gendarmerie, les militaires de la base navale ont été pleinement mobilisés afin d'assurer leur mission de maintien en condition opérationnelle (MCO) des bâtiments marins des forces de sécurité intérieure. En effet, si les navires intercepteurs ont pu être mis à l'abri préventivement, les deux vedettes de la gendarmerie, retrouvées échouées contre des rochers a Dzaoudzi, ont été détruites. De même, les quatre radars exploités par la marine ont été complètement détruits ou mis hors d'usage par le cyclone.
La réactivité des services de l'État et les moyens mobilisés dans les mois qui ont suivi pour assurer la gestion de la crise ont permis une remise en état partielle des infrastructures et du matériel endommagés. Ainsi, d'après les informations communiquées aux rapporteurs par la DTPN, quatre nouveaux radars ont été livrés et mis en service. Ils ne disposent toutefois pas d'une portée de détection équivalente à celle des anciens radars. De même, le contrat conclu pour l'usage d'un avion léger de surveillance maritime a été maintenu. Ont en outre été installées et rendues opérationnelles deux caméras optroniques, permettant d'améliorer les capacités de détection au sud et au nord de l'archipel.
À date, trois intercepteurs patrouillent vingt-quatre heures sur vingt-quatre en mer, un quatrième étant en attente et prêt à intervenir.
En dépit de ces efforts, la DTPN concède que le service nautique de la PAF « fonctionne en mode dégradé », en raison d'infrastructures endommagées (pontons inadaptés, station-service endommagée, etc.). De manière plus générale, les moyens consacrés à la surveillance, la détection et l'intervention en mer demeurent insuffisants pour faire face aux départs quasi ininterrompus d'émigrants comoriens à destination de Mayotte.
(b) Une pression migratoire accrue : des reconduites aux frontières rendues plus complexes et des capacités d'accueil en rétention devenues insuffisantes
Les nouveaux flux migratoires en provenance d'Afrique continentale tendent à complexifier le travail des forces de sécurité intérieure, en raison des difficultés à reconduire ces ressortissants en situation irrégulière.
Comme l'ont indiqué le préfet de Mayotte et le directeur territorial de la police nationale aux rapporteurs le faible nombre d'accords avec des États étrangers en vue de la réadmission de leurs ressortissants constituait un frein important pour leur éloignement : si des accords existent avec la République démocratique du Congo (RDC), tel n'est pas le cas notamment d'autres États comme la Somalie, le Burundi, le Rwanda, la Tanzanie ou l'Afrique du Sud.
De la prépondérance des Comoriens parmi les étrangers placés en rétention découlait, jusqu'alors, une durée moyenne de rétention particulièrement courte (2,89 jours52(*) en 2024 contre 34,5 jours en moyenne pour les CRA de l'Hexagone53(*)).
Néanmoins, les reconduites à la frontière étant aléatoires voire impossibles pour les étrangers originaires de pays d'Afrique continentale, la durée moyenne de détention tend à s'allonger. D'après la DTPN, sur l'année 2024, plus de la moitié (57 %) des étrangers issus de ces pays placés en rétention n'a pas pu être éloignée en raison d'un refus du pays tiers.
Ces nouvelles circonstances peuvent avoir pour effet d'accroître les besoins en matière de capacités de rétention, qui demeurent structurellement insuffisantes, en dépit d'annonces et de projets censés permettre l'augmentation des capacités d'accueil.
(c) Un recours persistant à la fraude documentaire et aux reconnaissances frauduleuses de paternité
Les services de l'État à Mayotte doivent faire face, comme l'a indiqué le préfet de Mayotte aux rapporteurs, à un recours très élevé à la fraude documentaire et à la reconnaissance frauduleuse de paternité.
Ces fraudes documentaires permettent à des personnes de nationalité étrangères entrées illégalement sur le territoire français de régulariser leur situation ou à des enfants nés à Mayotte de parents étrangers d'acquérir la nationalité française par le biais du « droit du sol ».
Comme souligné par le récent rapport du sénateur Stéphane Le Rudulier sur le projet de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte54(*), le nombre de reconnaissances frauduleuses de paternité ou de maternité à Mayotte a par ailleurs connu une augmentation sensible55(*) depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 201856(*), qui ont restreint l'accès à la nationalité française par le biais du « droit du sol » à Mayotte. En effet, en application de ces dispositions, un enfant né à Mayotte de parents étrangers ne pouvait acquérir la nationalité française à raison de la naissance et de la résidence en France que si, à sa naissance, l'un de ses parents résidait en France de manière régulière depuis au moins trois mois.
Selon le préfet de Mayotte, « l'esprit de la loi [a été] détourné par les reconnaissances de paternité des enfants nés à Mayotte par un étranger qui y est lui-même né57(*). L'enfant né à Mayotte reconnu par un parent né à Mayotte est français à la naissance, quelle que soit la nationalité du parent et sans condition d'ancienneté de présence régulière du parent sur le territoire [...] Certaines femmes sont prêtes à dépenser plusieurs milliers d'euros pour atteindre cet objectif ».
Parallèlement, une fois qu'un enfant né à Mayotte acquiert la nationalité française au titre du « droit du sol », parfois dès l'âge de 13 ans, les parents étrangers, même en situation irrégulière, peuvent obtenir une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » d'une durée d'un an renouvelable58(*). Ainsi, en 2024, la préfecture de Mayotte a délivré 19 621 titres de séjour, dont 9 952 concernaient des parents d'enfants français, soit 51 % des titres de séjour délivrés. De plus, selon les informations transmises par la préfecture aux rapporteurs lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, « presque 85 % des titres de séjour délivrés à Mayotte et en cours de validité pour des "parents d'enfant français" concernent des étrangers en situation irrégulière ».
Si la possibilité d'obtenir un titre de séjour ou d'accéder à la nationalité française par ce biais peut constituer un facteur d'attractivité migratoire, plusieurs mesures adoptées en 2025 par le législateur ont entendu renforcer la lutte contre ce phénomène.
D'une part, la loi n° 2025-412 du 12 mai 2025 visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte a durci les conditions d'accès à la nationalité française des enfants nés à Mayotte de parents étrangers. Outre les conditions de droit commun existantes, est désormais exigé le respect d'une condition de séjour régulier et continu des deux parents d'une durée d'un an minimum au moment de la naissance de l'enfant
D'autre part, la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte a prévu une amélioration des dispositifs de lutte les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité. Outre l'allongement de la durée de sursis à l'enregistrement des reconnaissances destiné à faciliter la conduite des enquêtes par le procureur de la République59(*), la loi précitée a prévu un durcissement de la peine d'amende encourue en cas de reconnaissance frauduleuse de paternité ou de maternité60(*).
Les « blocages » des services préfectoraux de délivrance des titres de séjour
L'accueil du public par le service des migrations et de l'intégration de la préfecture de Mayotte a fait l'objet, au cours des dernières années, de plusieurs actions de blocage, entravant son bon fonctionnement et la délivrance de titres de séjour. Le nombre de jour de blocage a atteint 121 en 2024 et 148 en 2025.
Organisées à l'initiative du « collectif des citoyens de Mayotte 2018 », ces opérations de contestation avaient pour objectif d'alerter sur les conséquences de l'immigration irrégulière et l'insécurité qu'elle engendre. En 2025, le collectif avait conduit de nouvelles actions en guise de protestation contre l'absence de suppression de « visa territorialisé » dans les dispositions initiales du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte tel que déposé au Parlement par le Gouvernement.
Pour pallier les difficultés liées à la paralysie provoqué par les blocages, les autorités avaient mis en place des opérations baptisées « 1 000 titres » consistant à délocaliser ponctuellement la délivrance de titres de séjour, avec une priorité accordée aux titres à vocation économique.
Comme ont pu le constater les rapporteurs lorsqu'ils se sont rendus sur place à Mamoudzou pour rencontrer les services préfectoraux, le fonctionnement régulier des services est désormais rétabli. D'après les informations transmises aux rapporteurs, aucun nouveau blocage n'est intervenu depuis le 1er novembre 2025.
3. Assurer une maîtrise effective des flux migratoires : une « priorité absolue »
À l'occasion de l'examen en séance publique au Sénat du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, Olivier Bitz posait, en sa qualité de rapporteur, le constat suivant : « la réalité, c'est que l'immigration hypothèque toute perspective de développement de Mayotte [et] que la lutte contre l'immigration clandestine est une demande unanime des élus mahorais. Il s'agit d'une priorité absolue »61(*).
La lutte contre l'immigration clandestine constitue ainsi la mère des batailles sur l'archipel, tant la pression migratoire exerce des effets déstabilisateurs sur l'ensemble des aspects de la vie des Mahorais et le fonctionnement des services publics. Partageant cette analyse, la Cour des comptes relevait, dans une étude de 2022 consacrée au développement de Mayotte, que « la maîtrise de l'immigration est un préalable à la stabilisation du cadre socio-économique »62(*).
a) Un arsenal législatif désormais robuste, dont doivent pleinement se saisir les pouvoirs publics
Comme l'ont indiqué aux rapporteurs les services de la préfecture de Mayotte, les dernières évolutions législatives en matière de lutte contre l'immigration clandestine ont permis de bâtir « un arsenal juridique important ».
Outre le durcissement des conditions d'accès à la nationalité évoquée précédemment, de nouveaux dispositifs ont été introduits afin de faciliter les éloignements d'étrangers en situation irrégulière. D'une part, le régime applicable au placement en rétention des mineurs a été adapté à la situation particulière de Mayotte.
La loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration63(*) avait en effet exclu toute forme de rétention administrative des étrangers mineurs, tout en reportant l'application de cette interdiction à Mayotte au 1er janvier 2027. La commission s'était opposée à une telle interdiction, qu'elle jugeait de nature à « conférer une immunité absolue contre la rétention et l'éloignement à des étrangers adultes en situation irrégulière au seul motif qu'ils seraient accompagnés d'un enfant mineur »64(*). Le cas de Mayotte, où, en 2023, 2 143 familles ont été placées en rétention, incluant 2 909 mineurs accompagnants (soit 97 % des mineurs placés en rétention à l'échelle nationale), illustre les limites de cette approche.
Aussi, afin de tenir compte des spécificités du territoire mahorais, la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 précitée a créé une nouvelle catégorie de locaux de rétention : les « unités de vie familiale ». Il s'agira de maisons ou d'appartements spécialement aménagés pour tenir compte des besoins propres à la vie de famille et de l'intérêt supérieur de l'enfant. À compter du 1er juillet 202865(*), et non plus du 1er janvier 2027, l'interdiction du placement des mineurs accompagnant les étrangers majeurs en rétention s'appliquera donc à Mayotte en même temps qu'entrera en vigueur le nouveau régime des unités familiales.
En application de rédaction de l'article L. 761-8 du de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) dans sa rédaction issue de la même loi, la rétention ne pourra, en principe, dépasser une durée de vingt-quatre heures. Toutefois, à l'initiative des rapporteurs de la commission des lois, a été rendue possible une prolongation exceptionnelle de vingt-quatre heures supplémentaires, dans le cas où des circonstances étrangères à l'administration feraient obstacle à l'éloignement (intempéries, état de la mer).
D'autre part, afin de tenir compte de la présence croissante de ressortissants de la République démocratique du Congo, du Rwanda, du Burundi, de la Somalie et de la Tanzanie et de faciliter leur éloignement, la possibilité de verser une « aide au retour » aux étrangers présents à Mayotte a été assouplie66(*). Ce dispositif pourra être mobilisé dans le cadre d'opérations ponctuelles, et n'aura pas vocation à s'appliquer aux ressortissants des Comores, afin d'éviter tout effet d'aubaine.
Ces nouveaux instruments devront s'accompagner d'une action diplomatique renforcée ayant pour objet, d'une part, d'obtenir une plus grande participation des Comores à la lutte contre les départs en direction de Mayotte et, d'autre part, de faciliter la réadmission de leurs ressortissants par les États d'Afrique continentale.
Recommandation n° 1 - poursuivre une action diplomatique exigeante afin de lutter contre les départs clandestins et de favoriser le retour des ressortissants en situation irrégulière.
Par ailleurs, la centralisation à Mamoudzou de l'établissement des actes de reconnaissance de paternité, décidée par la loi n° 2025-797 du 11 août 202567(*) précitée, devra s'accompagner d'une véritable action de formation des officiers d'état civil de la commune. En effet, cette mesure ne permettra d'améliorer la détection des reconnaissances frauduleuses qu'à condition de renforcer le niveau général de formation des effectifs dédiés, qui demeure encore insuffisant68(*).
Recommandation n° 2 - mettre en place une formation spécifique à destination des officiers de l'état civil de Mamoudzou pour la détection des fraudes documentaires et des reconnaissances frauduleuses de paternité.
b) Pour lutter contre les départs clandestins : l'indispensable renforcement des capacités de détection et d'interception en mer
En dépit de leur engagement, les services de police et de gendarmerie chargés de la LIC en mer ne sont toujours pas dotés de moyens de détection et d'interception suffisants pour faire face au flux continu d'arrivées d'embarcations à Mayotte. Le renforcement de ces capacités et d'autant plus nécessaire que, comme l'ont indiqué aux rapporteurs les services de la PAF, les passeurs tendent à se professionnaliser.
En premier lieu, il est primordial de renouveler et moderniser le dispositif de surveillance des frontières de Mayotte afin d'améliorer la détection des « kwassas ». Ces détections doivent pouvoir intervenir de façon plus précoce, ce qui implique de remplacer les radars actuels, dont la portée de détection est insuffisante (entre trois et quatre milles nautiques par temps clair et mer peu agité69(*)) et de porter, a minima, de quatre à six leur nombre. Les radars embarqués sur les navires intercepteurs gagneraient également à être remplacés par des outils de plus grande portée.
En outre, l'installation de capteurs optroniques et de balises supplémentaires ainsi que l'acquisition de drones dédiés à la LIC mer pourraient utilement compléter le dispositif.
Recommandation n° 3 - renforcer et moderniser le dispositif de surveillance et de détection en mer à Mayotte, notamment par le renouvellement des radars et la mise en place de nouveaux capteurs. .
En second lieu, il conviendrait d'optimiser le dispositif d'interception des embarcations illégales, en augmentant, à titre prioritaire le nombre de navires mobilisés vingt-quatre heures sur vingt-quatre en mer. Actuellement, la flotte de huit navires ne permet d'avoir que trois intercepteurs en mer et un en attente. À l'horizon 2027, cette flotte devrait en principe, selon les informations transmises aux rapporteurs, compter 13 intercepteurs, dont cinq seront en mer en permanence.
Les membres des forces de sécurité intérieure rencontrés par les rapporteurs ont souligné l'intérêt attaché à la mise en place d'un ponton sur l'îlot Mtsamboro, qui permettra aux intercepteurs des forces de l'ordre d'amarrer, dans une zone stratégique car privilégiée pour l'arrivée des kwassas.
Certaines infrastructures gagneraient par ailleurs à être rénovées ou modernisées, à commencer par la reconstruction de la station-service permettant l'avitaillement en carburant des intercepteurs ou encore la construction d'un nouveau ponton dans le port de Dzaoudzi.
Recommandation n° 4 - augmenter et moderniser les capacités d'intervention en mer de la police aux frontières et de la gendarmerie, notamment par l'affectation de nouveaux navires intercepteurs.
c) Garantir un nombre suffisant de places en rétention afin de faciliter les éloignements
La pression migratoire accrue en provenance de l'Afrique des Grands Lacs a pour effet d'allonger la durée moyenne de rétention et de complexifier les éloignements. Pour y faire face, un projet de construction d'un nouveau CRA d'une capacité de 140 places était inscrit dans le cadre du plan « CRA3000 », mais a été abandonné.
Plusieurs évolutions législatives récentes impliqueront une véritable anticipation de la part des pouvoirs publics afin de maintenir voire d'augmenter les capacités de rétention sur l'archipel.
D'une part, les « unités de vie familiales », nouvelle catégorie de locaux de rétention permettant d'accueillir de façon adaptée des étrangers majeurs accompagnés de mineurs, devront impérativement voir le jour avant le 1er juillet 2028, date à compter de laquelle l'interdiction de rétention des mineurs en CRA et locaux de rétention administrative (LRA) s'appliquera au territoire mahorais.
D'autre part, le régime dérogatoire applicable à Mayotte en matière normes d'accueil en LRA70(*), prolongé pour une durée de quatre ans en décembre 202471(*), entraînera lors de son expiration en 2027 une perte directe de 66 places en rétention.
Dans ces conditions, les rapporteurs préconisent d'amorcer au plus vite la construction de nouvelles places, qu'ils jugent nécessaire eu égard tant au nouveau contexte migratoire qu'aux évolutions normatives à venir.
Le rapport annexé à la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte prévoit la création d'une zone d'attente en mer, qui permettrait « de ne pas admettre sur le territoire les étrangers interceptés en mer ou à l'issue de débarquements sauvages ». S'il la juge nécessaire, les rapporteurs soulignent que cette zone d'attente ne constituera qu'une réponse partielle, qui ne concernera que la LIC en mer.
Pour trois des rapporteurs, Muriel Jourda, Agnès Canayer et Olivier Bitz cette création devra s'accompagner d'une augmentation rapide des capacités de rétention administrative, soit à travers la construction d'un nouveau CRA, soit par l'ouverture d'un nouveau LRA respectant les normes de droit commun en matière de conditions d'accueil des étrangers. Cette position n'est en revanche pas partagée par Audrey Linkenheld.
Recommandation n° 5 - accroître les capacités de rétention des étrangers à Mayotte, en accompagnant la création d'une zone d'attente en mer de la construction de nouvelles places en centre de rétention administrative ou locaux de rétention administrative.
* 31 En 2018, 77 % de la population de Mayotte vivait sous le seuil de pauvreté national et le taux de chômage s'élève à 37 % (Insee).
* 32 Cour des comptes, « Quel développement pour Mayotte ? », rapport publique thématique, juin 2022.
* 33 Insee, « 256 500 habitants à Mayotte en 2017 - La population augmente plus rapidement qu'avant », Insee analyses Mayotte - La Réunion, n° 15, décembre 2017.
* 34 Insee, ibid.
* 35 Année à compter de laquelle le rattachement de Mayotte à la méthode quinquennale applicable jusque-là aux autres départements a été décidée par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer.
* 36 Insee, « La population de Mayotte à l'horizon 2050 : entre 440 000 et 760 000 habitants selon l'évolution des migrations », Insee analyses Mayotte - La Réunion, n° 26, juillet 2020.
* 37 En application de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer.
* 38 Prévue au VI de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
* 39 Le blog de l'Insee, « Mayotte enfin comptée, et après ? », 24 février 2026.
* 40 Insee, « À Mayotte, près d'un habitant sur deux est de nationalité étrangère », Insee Première, n° 1737, février 2019.
* 41 Le rapport d'information (n° 1295, XVIe législature) sur les enjeux migratoires aux frontières Sud de l'Union européenne et dans l'océan indien, des députés Laurent Marcangeli et Estelle Youssouffa (mai 2023), faisait état d'une estimation de 70 000 à 100 000 du nombre d'étrangers en situation irrégulière.
* 42 Éléments communiqués à la mission d'information.
* 43 Dans son rapport annuel économique de 2023 consacré à Mayotte, l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), expliquant la croissance continue des émissions de monnaie fiduciaire dans le territoire, relevait qu'« il est probable que le Département [de Mayotte] exporte une quantité significative de billets en euros dans sa zone géographique limitrophe ».
* 44 D'après l'Agence française de développement (AFD), les transferts d'argents de la « diaspora » comorienne, pour l'essentiel en France métropolitaine et dans l'Océan indien, représenteraient environ 20 % du produit intérieur brut des Comores.
* 45 En 2023, 93 % des titres de séjour « Liens personnels et familiaux » et 84 % des titres « Parent d'enfant français » avaient été délivrés à des personnes entrées irrégulièrement sur le territoire national.
* 46 D'après le ministère de l'intérieur, entre 2021 et 2023, le nombre de ressortissants de République démocratique du Congo (RDC), Rwanda, Burundi, Somalie et Tanzanie placés en centre de rétention administrative a presque quintuplé, passant de 151 en 2021 à 725 en 2023, puis 756 en 2024. Ces nationalités représentaient 3 % des personnes placées en rétention en 2023 et 6 % en 2024.
* 47 Éléments communiqués à la mission d'information.
* 48 Plus de 40 % des effectifs de la DTPN de Mayotte sont engagés dans la lutte contre l'immigration clandestine sur terre et sur mer.
* 49 L'opération Wuambushu avait même donné lieu au refus des autorités comoriennes d'admettre leurs ressortissants dans le cadre des éloignements par voie maritime, alors même que la coopération est jugée globalement satisfaisante.
* 50 Bilan de l'opération Shikandra 2024, juin 2025.
* 51 Commandant de la base navale de Mayotte et commandant de zone maritime délégué.
* 52 Données fournies par la direction territoriale de la police nationale de Mayotte.
* 53 Rapport d'information n° 4 (2025-2026) fait par Marie-Carole Ciuntu au nom de la commission des finances, Renforcer la rétention administrative pour garantir l'efficacité de la politique d'éloignement, 1er octobre 2025.
* 54 Rapport n° 466 (2024-2025) fait par Stéphane Le Rudulier au nom de la commission des lois sur la proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte, 19 mars 2025.
* 55 D'après l'étude d'impact du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, selon l'étude d'impact, « les détections de reconnaissances frauduleuses représentent près de 7 % du nombre total de reconnaissances à Mayotte ».
* 56 Articles 16 et 17 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.
* 57 L'article 19-3 du code civil, relatif au « double droit du sol », précise en effet qu'est français l'enfant né en France lorsque l'un de ses parents au moins y est né.
* 58 Article L. 423-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 59 Article 10 de la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte.
* 60 L'amende a été porté de 15 000 à 75 000 euros (article L. 823-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers tel que modifié par l'article 11 de la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 précitée).
* 61 Séance du 19 mai 2025.
* 62 Cour des comptes, « Quel développement pour Mayotte ? », rapport publique thématique, juin 2022, p. 9.
* 63 Article 40 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
* 64 Rapport n° 433 (2022-2023) de Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère sur le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, fait au nom de la commission des lois, 15 mars 2023.
* 65 Article 14 de la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte.
* 66 Article 12 de la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 précitée.
* 67 Article 2496 du code civil, tel que modifié par l'article 9 de la n° 2025-797 du 11 août 2025 précitée.
* 68 Interrogé sur ce point par la commission au mois d'avril 2025, Guillaume Dupont, procureur de la République de Mamoudzou, estimait en effet que « le niveau de compétence est très inégal entre les mairies dotées d'effectifs conséquents et d'un personnel dédié (Mamoudzou notamment) et celles plus artisanales (...). Mon très léger retour d'expériences me laisse à penser que le niveau de formation générale est pour l'heure insuffisant ».
* 69 Informations transmises aux rapporteurs par la PAF.
* 70 Prévu à l'article R. 761-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, adaptant pour son application à Mayotte la rédaction de l'article R. 744-11 relatif aux équipements dont doivent disposer les locaux de rétention administrative.
* 71 Décret n° 2023-1167 du 11 décembre 2023 relatif aux normes d'accueil en local de rétention administrative à Mayotte.