Mayotte et La Réunion : entre fragilités structurelles et menaces émergentes

LISTE DES RECOMMANDATIONS

Mayotte :

Proposition n° 1 - Poursuivre une action diplomatique exigeante afin de lutter contre les départs clandestins et de favoriser le retour des ressortissants en situation irrégulière

Proposition n° 2 - Mettre en place une formation spécifique à destination des officiers de l'état civil de Mamoudzou pour la détection des fraudes documentaires et des reconnaissances frauduleuses de paternité

Proposition n° 3 - Renforcer et moderniser le dispositif de surveillance et de détection en mer, notamment par le renouvellement des radars et la mise en place de nouveaux capteurs

Proposition n° 4 - Augmenter et moderniser les capacités d'intervention et d'interception en mer de la police aux frontières et de la gendarmerie, notamment par l'affectation de nouveaux navires intercepteurs

Proposition n° 5 - Accroître les capacités de rétention des étrangers, en accompagnant la création d'une zone d'attente en mer de la construction de nouvelles places en centre de rétention administrative ou locaux de rétention administrative^3(*)

Proposition n° 6 - Engager sans délai la création de nouvelles places de prison, en sécurisant le calendrier et les financements. Les solutions modulaires ne doivent constituer que la réponse d'urgence

Accélérer le projet de cité judiciaire de Mamoudzou, en lançant effectivement les études dès 2026 et en priorisant sa réalisation

Proposition n° 7 - S'assurer, notamment dans le cadre du comité de suivi, du respect des engagements gouvernementaux en matière d'accompagnement et de financement des infrastructures indispensables au développement du territoire et au fonctionnement des services publics

Proposition n° 8 - Poursuivre et amplifier la coopération interinstitutionnelle entre la commission d'urgence foncière (CUF) et l'établissement public de reconstruction et de développement (EPRD)

Proposition n° 9 - Intensifier l'action de la commission d'urgence foncière (CUF) en mobilisant pleinement les nouveaux outils issus des réformes législatives de 2024 et 2025 et en procédant à un renforcement pérenne de ses moyens humains, juridiques, techniques et financiers

Instaurer un régime d'assujettissement à la taxe foncière différencié et transitoire pour lever les freins à la régularisation des titres de propriété

La Réunion :

Proposition n° 10 - Poursuivre les efforts en matière de coordination de l'action des différents services impliqués dans la lutte contre le narcotrafic ainsi qu'en matière de « décloisonnement » de l'information

Proposition n° 11 - Intensifier les contrôles aux différents points d'entrée de la drogue sur l'île en augmentant les moyens humains et matériels des douanes

Proposition n° 12 - Professionnaliser les filières en dotant La Réunion en effectifs d'enquêteurs et de magistrats spécialisés dans la lutte contre la criminalité organisée

Proposition n° 13 - Renforcer l'arsenal administratif de lutte contre les troubles à l'ordre public résultant des violences entre bandes, via l'introduction de leviers plus directs et dissuasifs (suspension des allocations familiales, renforcement des capacités d'expulsion locative, etc.) ^4(*)

Proposition n° 14 - Encourager le développement d'une police capable d'assurer des missions de proximité et valoriser les initiatives locales, notamment par l'implantation de brigades au coeur des quartiers et le renforcement de la coopération avec les polices municipales

Proposition n° 15 - Poursuivre et approfondir la spécialisation de la réponse publique en matière de violences intrafamiliales et de violences sexistes et sexuelles, en consolidant les dispositifs dédiés, afin d'assurer une prise en charge globale et cohérente des victimes et de soutenir durablement la libération de leur parole

I. I. MAYOTTE : APRÈS LA GESTION DE CRISE POST-CHIDO, UN PROJET DE DÉVELOPPEMENT À LONG TERME DU TERRITOIRE

Les dégâts considérables provoqués par le passage du cyclone Chido à Mayotte ont mis en lumière et aggravé les fragilités structurelles et préexistantes de l'archipel. Après une gestion de crise efficace, qui a permis le rétablissement des infrastructures et services publics essentiels, l'enjeu consiste désormais à répondre dans la durée aux nombreux défis du territoire.

L'archipel se démarque en effet par une croissance démographique extrêmement dynamique, alimentée par une pression migratoire sans équivalent sur le territoire national. Réclamée par les élus Mahorais, la régulation des flux migratoires irréguliers constitue ainsi la « mère des batailles », tant cette situation exerce un effet déstabilisateur pour l'archipel et pèse sur l'ensemble des services publics.

Fortement liée à l'immigration clandestine, la situation sécuritaire demeure très préoccupante et constitue un obstacle au développement économique du territoire, en dépit des efforts déployés en la matière par les services de l'État au cours des dernières années.

En parallèle, la construction de nouvelles infrastructures essentielles (dans le domaine du logement, de la santé, des transports ou encore de la justice) est fortement entravée par un « désordre foncier » extrêmement difficile à endiguer.

À la phase de reconstruction doit ainsi succéder une phase de « refondation » et de développement dont le succès est conditionné, d'une part, à la pleine mobilisation des services de l'État et des autorités locales et, d'autre part, au respect des engagements politiques issus de la loi de programmation du 11 août 2025, dont il conviendra d'assurer un suivi régulier et vigilant.

A. LE PASSAGE DU CYCLONE CHIDO : UNE MOBILISATION EXCEPTIONNELLE DE L'ÉTAT FACE À UNE CATASTROPHE RÉVÉLATRICE DES FRAGILITÉS MAHORAISES

1. Une phase de réaction immédiate marquée par une mobilisation massive des services de l'État

a) Le passage du cyclone Chido a confronté les dispositifs publics d'anticipation à la réalité d'un événement climatique d'une intensité exceptionnelle

(1) Le cyclone Chido : un phénomène d'une intensité exceptionnelle aux conséquences humaines et matérielles considérables

Le cyclone Chido a frappé l'archipel de Mayotte le 14 décembre 2024 et a, de fait, constitué une catastrophe climatique majeure, qualifiée par Isabelle Florennes, rapporteure pour avis de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi d'urgence pour Mayotte, de « cyclone le plus dévastateur observé depuis 90 ans »^5(*).

Cyclones tropicaux (vents > 118 km/h) passés à moins de 200 km des côtes mahoraises entre 1979 et 2024

Source : Météo France

Dès le 13 décembre 2024, l'évolution rapide du phénomène avait conduit la préfecture à déclencher l'alerte rouge^6(*) cyclonique^7(*), entraînant la fermeture immédiate de l'aéroport et l'interdiction totale de la circulation sur la voie publique. Cette décision a marqué l'entrée dans une phase de protection de la population, appelée à se confiner dans des habitations solides, tandis que les personnes résidant dans les quartiers informels étaient orientées vers les centres d'hébergement ouverts par les communes.

Les premières heures du 14 décembre ont révélé une aggravation notable de la situation : face à des rafales dépassant 220 km/h et à une dégradation brutale des conditions de sécurité, le préfet a activé l'alerte violette à 7 heures du matin, imposant ainsi un confinement strict à toute la population - y compris aux forces de l'ordre et de secours, qui se sont confinées pour « préserver leur capacité d'intervention »^8(*).

La trajectoire du cyclone, centrée sur Grande-Terre, a exposé la quasi-totalité de la population à des dégâts considérables. Un rapport remis par le Gouvernement au Parlement fait ainsi état de « 40 décès [...] officiellement comptabilisés, [et de] de 41 disparitions s'apparentant à des décès supplémentaires »^9(*) sans lien de causalité établi, ainsi que plus de 4 600 blessés secourus.

Une analyse consolidée des dégâts matériels réalisée par la préfecture de Mayotte un an après le passage du cyclone^10(*) fait état de 3,036 milliards d'euros de dommages :

- les milieux naturels ont été dévastés, avec 75 à 85 % des surfaces touchées et 150 km de pistes agricoles ou forestières rendues impraticables ;

- la préfecture a recensé 83 bâtiments de l'État endommagés, incluant des commissariats, des directions déconcentrées, des bâtiments logistiques, des structures scolaires et de santé. Les réseaux de télécommunications ont été interrompus pendant plusieurs jours, affectant la coordination opérationnelle, tandis que les routes ont été coupées en de multiples points ;

- 33 % des logements ont été entièrement détruits et 50 % endommagés, soit plus de 50 000 bâtiments, dont près d'un millier de résidences principales. La concentration de constructions précaires dans les zones les plus exposées a amplifié les dommages et complexifié la localisation des personnes vulnérables. En dépit de ces obstacles, près de 15 000 personnes ont pu être prises en charge dans des centres d'hébergement d'urgence, principalement à Mamoudzou et Koungou.

Le secteur touristique a également été gravement touché. Les infrastructures littorales et de plongée ont subi des dommages structurels importants. Selon l'Agence d'attractivité et de développement touristique de Mayotte (AaDTM), seuls 33 % des professionnels du tourisme avaient ainsi pu ouvrir, au moins partiellement, leur établissement au 1^er janvier 2025,

Cette intensité et les dégâts qui en ont résulté ont confirmé les craintes de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les risques naturels outre-mer, publié quelques mois avant le cyclone. Son rapporteur soulignait en effet la vulnérabilité du territoire, soumis à une pression démographique élevée, « l'importance des bangas et bidonvilles où les tôles qui s'envolent [étaient susceptibles de] causer de très gros dégâts » et une « [faible] culture du risque cyclonique par rapport à La Réunion et aux Antilles »^11(*).

(2) Une anticipation conforme aux dispositifs existants, mais fortement contrainte par les vulnérabilités structurelles du territoire

L'anticipation du cyclone Chido s'est appuyée sur les dispositifs prévus par le cadre national de sécurité civile, en particulier le plan ORSEC^12(*) et son volet spécifique applicable à Mayotte.

Le dispositif ORSEC

Le dispositif ORSEC organise, sous l'autorité du préfet, la réponse de sécurité civile face aux risques majeurs. À Mayotte, il fait l'objet d'une déclinaison spécifique adaptée aux risques cycloniques et océaniques : le « dispositif ORSEC maritime Mayotte ».

Élaborés par le service interministériel de défense et de protection civile de la préfecture (SIDPC), les plans ORSEC définissent les chaînes d'alerte, les modalités de protection de la population, la continuité des services essentiels et la mobilisation coordonnée du service départemental d'incendie et de secours (SDIS), du SAMU, des forces de sécurité intérieure et des opérateurs de réseaux. Le SIDPC assure également l'animation du centre opérationnel départemental (COD), le suivi des risques, la conduite d'exercices réguliers et l'accompagnement des communes pour la rédaction des plans communaux de sauvegarde (PCS).

Des mesures de prévention ont ainsi été mises en place, selon un calendrier prédéfini, en amont l'arrivée du cyclone :

- dès le 11 décembre 2024, soit trois jours avant l'arrivée du cyclone, le préfet a déclenché la pré-alerte cyclonique et ses services ont massivement diffusé des alertes téléphoniques visant à informer la population des risques, à inciter à la préparation de leurs habitations et à « s'assurer de la disponibilité d'une réserve d'eau, de nourriture et [d'un] kit de secours »^13(*) ;

- le 12 décembre, la préfecture a activé le centre opérationnel zonal (COZ) de La Réunion afin d'organiser le transfert de moyens humains et matériels vers Mayotte. Le même jour, l'agence régionale de santé (ARS) de Mayotte a déclenché une veille sanitaire renforcée afin d'anticiper les risques épidémiques et les ruptures d'approvisionnement en eau potable ;

- le 13 décembre, les établissements scolaires ont été fermés de manière préventive et la liste des abris d'urgence a été rendue publique, afin de permettre aux communes d'organiser l'accueil des populations les plus exposées. Cent dix membres des services de secours ont en outre été pré-positionnés avant l'arrivée du cyclone, ce qui a permis une reprise rapide des opérations dès la levée de l'alerte rouge.

Le 14 décembre, jour du passage du cyclone sur l'archipel, une cellule interministérielle de crise (CIC) a été activée et, à la demande du ministre de l'intérieur, le préfet de Mayotte a fait application de l'article 742-2-1 du code de la sécurité intérieure (CSI), afin de se voir confier des pouvoirs étendus en matière de direction des opérations de secours.

La portée de cette anticipation, dont la qualité et la rapidité n'ont pas fait défaut aux autorités compétentes, s'est toutefois révélée fortement contrainte par les caractéristiques particulières du territoire.

b) Une désorganisation initiale des services essentiels, suivie d'une mobilisation exceptionnelle des moyens de l'État

(1) Un effondrement temporaire des services essentiels

Le passage du cyclone a entraîné, dans les heures qui ont suivi, une paralysie partielle mais généralisée des services essentiels sur l'ensemble du territoire. L'intensité exceptionnelle du phénomène a provoqué une rupture brutale des réseaux, affectant directement la capacité opérationnelle des services publics.

L'alimentation électrique a été interrompue dans de nombreuses communes, certaines zones demeurant privées de courant pendant plusieurs jours. Au 5 janvier 2025, soit plus de 20 jours après le passage du cyclone Chido, seuls 51,6 % des foyers étaient de nouveau raccordés au réseau électrique^14(*). Les réseaux de télécommunications ont également été perturbés, complexifiant les communications entre les services de secours et rendant difficile l'évaluation immédiate de l'étendue des dégâts.

L'accès à l'eau potable a en outre constitué un enjeu particulièrement critique. Plusieurs infrastructures de production et de distribution ont en effet été endommagées, conduisant à des coupures prolongées dans certaines communes. Des dispositifs d'approvisionnement alternatifs ont été organisés via la mise en place de citernes et la distribution d'eau conditionnée.

Parallèlement, des axes routiers structurants ont été coupés, isolant certaines communes et retardant l'acheminement des secours et des approvisionnements. Les dégâts sur les 240 km de voiries, réseaux routiers national et départemental, ont été estimés à 30 millions d'euros par la préfecture, dont les actions d'urgence ont permis le déblaiement en dix jours et la réouverture totale à la circulation en quinze jours. 

Les rapporteurs saluent l'engagement sans faille des services de l'État, des forces de l'ordre et des forces armées, sans lequel un rétablissement aussi rapide des services essentiels n'aurait pas pu advenir.

(2) Une gestion de crise fondée sur l'engagement déterminant des forces armées et des services déconcentrés

Dès le 14 décembre 2024, l'activation de la CIC et de l'article L. 742-2-1 du CSI ont placé l'ensemble des services et établissements publics de l'État concernés sous l'autorité du préfet, garantissant une unité de commandement dans la conduite des opérations. Le préfet a ainsi pu, dans ce cadre et en vue d'assurer le bon ordre public et la bonne conduite des opérations de secours, instaurer un couvre-feu sur l'ensemble du département de Mayotte, interdisant « le déplacement de toute personne [...] à l'exception des forces de sécurité intérieure, des services de secours et les services concourant à la gestion de la crise [...] de 22 heures le soir à 4 heures le matin jusqu'à la fin de la crise »^15(*).

Pour appuyer et simplifier l'action des services de l'État à Mayotte, le ministre chargé des outre-mer a en outre, dès le 18 décembre, déclaré l'état de calamité naturelle exceptionnelle dans le département. Ce dispositif, issu de l'article 239 de la loi « 3DS »^16(*) de 2022 et utilisé pour la première fois, emporte deux effets juridiques :

- d'une part, il permet de présumer accomplie la condition de force majeure ou d'urgence pour l'application de certaines dispositions légales et réglementaires mises en oeuvre pour rétablir le fonctionnement normal des institutions, l'ordre public, la sécurité des populations, l'approvisionnement en biens de première nécessité et pour mettre fin aux atteintes à la santé publique ;

- d'autre part, il rend possible la suspension des délais prévus par les lois et règlements nationaux à l'issue desquels une décision, un accord, un agrément ou un avis relevant de la compétence des administrations de l'État ou des collectivités territoriales doit intervenir ou est réputé acquis.

Les services de l'État à Mayotte ont oeuvré en collaboration avec les forces armées, dont l'engagement a été déterminant pour la bonne mise en oeuvre du dispositif d'assistances aux populations. En effet, en vertu de la règle des « 4I »^17(*), l'engagement sous réquisition des forces armées sur le territoire national n'est possible que lorsque les moyens civils requis sont indisponibles, inadaptés, inexistants ou insuffisants, notamment pour des interventions de secours d'urgence (ISU).

Dès les premières heures, un pont aérien a été mis en place entre La Réunion et Mayotte, mobilisant des avions de transport militaire afin d'acheminer renforts humains, fret médical, vivres et matériels logistiques, avec jusqu'à cinq rotations quotidiennes. En mer, le bâtiment de soutien et d'assistance outre-mer (BSAOM) Champlain a assuré l'acheminement régulier de cargaisons comprenant eau potable, denrées alimentaires et équipements de première nécessité, chaque rotation représentant près de 100 tonnes de fret. Au total, et selon les données communiquées à la mission par la préfecture, l'État a fourni post-Chido 162 tonnes d'alimentation, 1 147 000 litres d'eau et 10 tonnes de produits hygiéniques.

À terre, les forces armées de la zone sud de l'océan Indien (FAZSOI), avec lesquelles la délégation a pu échanger le 8 septembre 2025 sur le site du poste de commandement, ont participé aux opérations de sécurisation, de déblaiement et d'appui logistique, en lien étroit avec le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) et les forces de sécurité intérieure. Le service de santé des armées a déployé plusieurs équipes médicales mobiles ainsi qu'un dispositif de contrôle sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine, contribuant à prévenir les risques épidémiques dans un contexte de rupture des réseaux.

Dans les jours qui ont suivi le cyclone, plusieurs centaines de gendarmes, policiers et sapeurs-pompiers ont été envoyés en renfort afin d'assurer le maintien de l'ordre public et la protection des biens, dans un contexte marqué par des tensions liées aux pénuries et aux difficultés d'approvisionnement. Au 2 janvier 2025, près de 1 500 représentants des forces de l'ordre, de l'armée et des services de sécurité civile avaient ainsi été déployés sur le territoire^18(*).

Alors qu'ils se sont rendus sur place moins de dix mois après le passage du cyclone, les rapporteurs ont pu constater l'état avancé de la reconstruction et du rétablissement des services et infrastructures essentiels à la population mahoraise. Aussi n'ont-ils pas manqué de saluer le dévouement de l'ensemble des agents qui ont été associés à ces opérations.

2. Une phase de reconstruction engagée sans délai, encadrée par un dispositif législatif d'urgence

a) Un cadre juridique et financier d'exception pour permettre un engagement sans délai de la reconstruction

À l'issue de la phase de gestion immédiate de la crise, l'action de l'État s'est rapidement orientée vers l'organisation de la reconstruction. Cette nouvelle phase s'est inscrite dans un cadre juridique et budgétaire spécifique, conçu pour permettre un redémarrage rapide des infrastructures essentielles et accompagner les collectivités, les opérateurs publics et le tissu économique local dans cette remise en route.

Dès la fin du mois de décembre 2024, le Gouvernement a présenté le plan « Mayotte debout », destiné à structurer l'intervention de l'État autour de priorités clairement identifiées : remise en état des réseaux et des bâtiments publics, soutien aux entreprises sinistrées, relogement des ménages affectés et sécurisation des infrastructures stratégiques.

Le plan « Mayotte debout »

Présenté le 30 décembre 2024, le plan « Mayotte debout » organise la réponse de l'État autour du rétablissement des réseaux essentiels, du soutien aux populations et du renforcement durable de la sécurité.

En matière d'ordre public, il prévoit la formation de 300 gendarmes et policiers auxiliaires mahorais, la création et le renforcement de brigades territoriales, l'augmentation des capacités du peloton de surveillance et d'intervention de la gendarmerie, le renfort du renseignement et de la police judiciaire, ainsi que la remise en état des radars et le déploiement accru de patrouilles aériennes, maritimes et de drones pour assurer la surveillance des frontières. Un plan de vigilance associant unités de l'armée et de la gendarmerie doit en outre permettre la sécurisation de sites sensibles, notamment les établissements scolaires.

Le plan prévoit parallèlement le rétablissement accéléré des réseaux d'électricité, d'eau et de télécommunications, avec l'appui de l'armée pour les travaux d'urgence, le déploiement de groupes électrogènes et de solutions satellitaires temporaires, ainsi que des investissements structurels dans les capacités de production d'eau et les infrastructures numériques. Il comprend également un plan d'urgence pour le logement et la remise en état des bâtiments publics, un dispositif de prêts garantis par l'État, des mesures de soutien aux entreprises et la préparation d'une loi d'urgence puis d'une loi de refondation, afin d'inscrire la reconstruction dans une trajectoire de stabilisation et de sécurisation durable du territoire.

Source : Premier ministre, communiqué de presse du 30 décembre 2024.

Sur le plan financier, la loi de finances pour 2025 a abondé les crédits de la mission « Outre-mer » afin d'instituer un fonds d'amorçage dédié à la reconstruction publique à Mayotte, doté de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 35 millions d'euros en crédits de paiement (CP) pour 2025, complétés par 200 millions d'euros en AE pour 2026. Ce fonds, géré par la préfecture en lien avec la direction générale des outre-mer (DGOM), vise à accélérer les opérations de remise en état des équipements publics.

Le financement de la reconstruction de Mayotte au PLF 2026

« Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » en PLF 2026 prévoit un financement de 290 millions d'euros en AE et de 160 millions d'euros en CP, qui comprend :

- le fonds de reconstruction, doté de 200 millions d'euros en AE et de 125 millions d'euros de CP ;

- la contribution de l'action 1 « Ligne budgétaire unique » au département de Mayotte de 45 millions d'euros en AE ;

- le financement du contrat de convergence et de transformation (CCT) à Mayotte, pour un montant de 20 millions d'euros en AE ;

- le renforcement du plan eau Mayotte, à hauteur de 26 millions d'euros en AE. »

Source : rapport spécial n° 139 (2025-2026) Tome 3, annexe 16 : Investir pour la France de 2030 sur le projet de loi de finances pour 2026, fait par Laurent Somon et Thomas Dossus au nom de la commission des finances,
24 novembre 2025.

La France a par ailleurs sollicité en 2025 le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE), qui a alloué 89,6 millions d'euros à Mayotte, le territoire ayant bénéficié en amont d'un préfinancement à hauteur de 24 millions d'euros. Ce budget devait être mobilisé dans un délai de 18 mois pour financer la remise en fonction immédiate des infrastructures et des équipements dans divers domaines essentiels (énergie, eau potable et eaux usées, etc.), la sécurisation des infrastructures de prévention et la protection du patrimoine culturel, le nettoyage des zones sinistrées et l'assistance rapide, notamment médicale, à la population^19(*).

En complément, les autorités françaises ont mobilisé le mécanisme européen d'appui régional d'urgence à la reconstruction (RESTORE), afin de réaffecter immédiatement les crédits de la politique de cohésion au profit de Mayotte. Ce dispositif permet d'orienter prioritairement les financements vers l'aide humanitaire d'urgence, le soutien aux petites et moyennes entreprises affectées et les opérations de reconstruction. Il introduit une souplesse accrue dans l'utilisation des fonds FEDER^20(*) et FSE+^21(*), en autorisant un redéploiement pouvant atteindre 10 % des enveloppes nationales. Pour la France, cela représente un potentiel de mobilisation de l'ordre de 1,5 milliard d'euros au titre des catastrophes survenues en 2024 et 2025.

Le soutien financier à la reconstruction s'est enfin traduit par la mise en place d'un prêt « Reconstruction Mayotte », opéré par la Banque des territoires et garanti à 100 % par l'État, doté d'une enveloppe de 600 millions d'euros. Ce dispositif vise à financer la remise en état des biens endommagés pour les collectivités, bailleurs sociaux et opérateurs publics, avec un différé total de remboursement de cinq ans.

Enfin, sur le terrain, la mobilisation du bataillon de reconstruction (BATREC) a permis la réalisation d'environ 90 chantiers d'ampleur, mobilisant près de 800 militaires, placés sous le commandement des FAZSOI, pour un coût estimé à 1,5 million d'euros principalement consacré aux matériaux et à la location d'engins^22(*).

b) Une loi d'urgence pour adapter le cadre normatif aux exigences immédiates de la reconstruction

Annoncée dès le 19 décembre 2024 par le Président de la République, le projet de loi d'urgence pour Mayotte n'a été déposé à l'Assemblée nationale que le 8 janvier 2025. La loi n° 2025-176 d'urgence pour Mayotte, finalement promulguée le 24 février 2025, a constitué le prolongement juridique de la phase de gestion de crise. Elle a permis de desserrer, de manière temporaire et ciblée, les contraintes procédurales susceptibles de freiner la remise en état rapide du territoire.

Ce texte, adopté à l'unanimité par le Sénat^23(*), a poursuivi un double objectif. Il a permis, d'une part, de simplifier et d'accélérer les procédures administratives nécessaires à la reconstruction des infrastructures publiques et des équipements collectifs. Il a prévu, d'autre part, des dispositifs spécifiques de soutien aux collectivités territoriales, aux opérateurs publics et aux acteurs économiques, afin de garantir la continuité des services essentiels et d'accompagner la relance de l'activité. À titre d'exemple, certaines dispositions du texte ont entendu favoriser les petites et moyennes entreprises mahoraises dans l'attribution des marchés publics.

La loi comporte ainsi des mesures permettant de déroger à certaines règles de droit commun lorsque l'urgence le justifie, tout en encadrant strictement ces facultés dans le temps et dans leur champ d'application. Des dérogations au droit de la commande publique ont par exemple été introduites, notamment pour permettre la passation de certains marchés publics sans publicité préalable, voire sans mise en concurrence préalable.

Enfin, la loi d'urgence a facilité la passation et l'exécution des marchés publics liés à la reconstruction, autorisé des adaptations temporaires des règles d'urbanisme pour la remise en état des bâtiments endommagés et prévu des mécanismes d'accompagnement budgétaire des collectivités les plus affectées.

L'enjeu de la (re)construction des bâtiments et infrastructures scolaires

À l'instar des autres services publics, le système éducatif de l'archipel est mis sous pression par la dynamique démographique : à Mayotte, plus d'une personne sur trois est en âge de scolarité obligatoire. Dans le seul premier degré, les effectifs scolarisés atteignaient près de 63 800 élèves en 2024, en augmentation de plus de 22 % depuis 2019^24(*). Les capacités d'accueil étant structurellement insuffisantes pour absorber cet afflux continu, entre 5 % et 8,8 % des enfants âgés de 3 à 15 ans demeurent non scolarisés.

Face à l'insuffisance chronique des capacités d'accueil, les autorités locales ont mis en place, dès le début des années 2000, à des dispositifs transitoires d'organisation de la scolarité, au premier rang desquels figurent le système des « rotations ». Ce mode de gestion repose sur l'utilisation d'une même salle de classe par deux groupes distincts d'élèves, l'un étant accueilli le matin, l'autre l'après-midi. Ce système dérogatoire concernait encore plus de la moitié des élèves en 2023, selon les estimations de la chambre régionale des comptes de Mayotte.

Or, ce déficit a été aggravé par le cyclone Chido, qui a détruit ou endommagé 40 % des établissements scolaires mahorais.

Au cours de leur visite du quartier de Kaweni, les rapporteurs ont pu observer l'avancée travaux de réhabilitation en cours dans cette Cité éducative, qui compte aujourd'hui onze établissements scolaires et sera bientôt dotée d'un internat destiné à accueillir des élèves du second degré et de nouveaux équipements sportifs. Ils ont également pu constater que le système des rotations favorisait la présence de jeunes écoliers aux abords des établissements au moment de la demi-journée au cours de laquelle ils n'ont pas classe.

Les projections à l'horizon 2031 font apparaître une augmentation d'environ 26 % des effectifs, portant le nombre d'élèves à près de 73 000. Dans plusieurs communes, cet accroissement impose, à très court terme, un quasi-doublement des capacités actuelles d'accueil^25(*).

3. Une phase de « refondation » qui doit être poursuivie et évaluée régulièrement

Promulguée le 11 août 2025, la loi de programmation pour la refondation de Mayotte^26(*) constitue le troisième temps de la réponse publique. Elle entend répondre durablement aux fragilités révélées et amplifiées par le cyclone Chido, en combinant renforcement de l'autorité de l'État, adaptation du droit applicable à Mayotte et programmation d'investissements pluriannuels.

Lors de l'examen du projet de loi au Sénat, Agnès Canayer et Olivier Bitz, rapporteurs de la commission des lois et membres de la délégation qui s'est rendue à Mayotte, ont en effet rappelé que le cyclone n'avait pas créé les déséquilibres observés, mais qu'il en avait accéléré la manifestation : pression migratoire soutenue, insécurité persistante, saturation des infrastructures et difficultés d'accès aux services publics essentiels. La « refondation » vise en ce sens à dépasser une logique de réparation ponctuelle en se donnant « un objectif ambitieux : répondre durablement aux défis du territoire par l'adoption de mesures structurantes »^27(*).

En matière migratoire, la loi a renforcé les conditions d'accès et de maintien au séjour. L'obtention de certains titres est subordonnée à une entrée régulière sur le territoire et à une résidence dans un logement conforme, excluant l'habitat informel. Les délais pour l'accès à la carte de résident ont été allongés, les sanctions encourues en cas de reconnaissances frauduleuses de paternité durcies et les transferts de fonds vers l'étranger soumis à des contrôles renforcés. La suppression des titres de séjour territorialisés à compter du 1^er janvier 2030 marque enfin une évolution notable du régime applicable à Mayotte, réclamée de longue date par les élus mahorais.

La création d'un régime de visite domiciliaire pour la recherche d'armes, strictement encadré, a entendu répondre à la circulation d'armes blanches et renforcé les leviers de lutte contre la délinquance violente. Le préfet dispose désormais en outre de prérogatives accrues pour lutter contre l'habitat informel, notamment en matière d'évacuation et de démolition, dans le respect des garanties constitutionnelles. Le rapport annexé prévoit par ailleurs un renforcement des effectifs de sécurité, la création d'un centre éducatif fermé et d'un second établissement pénitentiaire.

Sur le plan économique et social, la loi a consacré l'autorité du préfet sur l'ensemble des services et établissements publics de l'État à Mayotte jusqu'à fin 2030, afin d'assurer une coordination renforcée de l'action publique. Elle a parallèlement institué une zone franche globale pour cinq ans, avec un abattement fiscal porté à 100 %, et prévu un rapprochement progressif du droit social applicable à Mayotte vers celui de l'Hexagone, notamment pour le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et le Smic, dont le montant net a atteint 87,5 % du niveau national au 1^er janvier 2026. Elle a également offert les outils juridiques nécessaires à l'accélération des procédures relatives aux infrastructures majeures, telles que le nouvel aéroport et le port de Longoni.

La réforme institutionnelle constitue, enfin, un volet essentiel de cette refondation. La loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte et la loi organique n° 2025-793 du 11 août 2025 relative au Département-Région de Mayotte ont ainsi prévu une réforme du fonctionnement institutionnel et administratif de la collectivité de Mayotte, en s'inspirant du modèle retenu pour les autres collectivités uniques régies par l'article 73 de la Constitution, à savoir la Guyane et la Martinique, conformément aux demandes d'évolution formulées par les élus mahorais depuis une dizaine d'années. Jusqu'alors, le statut de la collectivité traduisait « une hésitation entre le modèle de la collectivité unique - vers lequel ont par exemple évolué la Guyane et la Martinique - et le modèle départemental. En effet, tandis qu'elle exerç[ait] à la fois les compétences dévolues aux départements et aux régions d'outre-mer, la collectivité de Mayotte demeur[ait] régie par les dispositions de droit commun applicables aux départements. »^28(*).

Les évolutions du statut de Mayotte dans la République

Du référendum de 1974 à celui de 2000

Territoire d'outre-mer depuis 1946, l'archipel des Comores figurait sur la liste des territoires non autonomes à décoloniser établie par l'ONU. Le référendum du 22 décembre 1974 sur l'accession à l'indépendance, dont les résultats furent appréciés île par île à l'initiative du Sénat, conduisit Mayotte à se distinguer des autres îles en choisissant de demeurer au sein de la République française (63,8 % des suffrages). Cette volonté fut confirmée lors d'une nouvelle consultation en 1976, où 99,4 % des votants se prononcèrent en faveur du maintien dans la République.

La loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte dota alors le territoire d'un statut provisoire et sui generis de collectivité territoriale de la République, applicable jusqu'en 2001. L'organisation institutionnelle s'inspirait partiellement du modèle départemental, avec un conseil général élu au suffrage universel direct, mais l'archipel demeurait soumis au principe de spécialité législative propre aux territoires d'outre-mer.

Le 2 juillet 2000, la population fut à nouveau consultée. L'accord du 27 janvier 2000 sur l'avenir de Mayotte, approuvé par 72,94 % des votants, prévoyait la création d'une « collectivité départementale » dotée d'une assemblée unique, ouvrant la voie à une évolution plus affirmée vers le droit commun.

Le processus de départementalisation de 2001 à 2010

La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte traduisit cet accord en conférant à Mayotte le statut de « collectivité départementale » et en posant les jalons d'un rapprochement progressif avec le régime des départements d'outre-mer. L'exécutif fut transféré au président du conseil général à compter du renouvellement de 2004, même si subsistaient certaines formes de contrôle a priori.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 introduisit une distinction entre les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, soumises au principe d'identité législative, et celles relevant de l'article 74, dont le statut est fixé par loi organique. Afin d'assurer la conformité du statut de Mayotte à ce nouveau cadre, la loi organique du 21 février 2007 plaça temporairement la collectivité dans la catégorie des collectivités régies par l'article 74.

En 2008, le Président de la République engagea le processus conduisant au passage sous le régime de l'article 73, à travers un « Pacte pour la départementalisation ». Consultés en 2009 sur la transformation de Mayotte en collectivité unique d'outre-mer appelée « Département » et régie par l'article 73, les électeurs approuvèrent cette évolution à 95,20 %, consacrant le choix d'une intégration renforcée au sein du droit commun.

Le statut de Mayotte de 2009 à 2026 : le « Département de Mayotte »

La loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte acta la transformation de Mayotte en collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution, exerçant à la fois les compétences des départements et des régions d'outre-mer, sous réserve d'adaptations liées à ses caractéristiques propres. Dès lors, les lois et règlements devinrent applicables de plein droit sur le territoire, en vertu du principe d'identité législative, avec la possibilité d'adaptations ou d'habilitations spécifiques.

Sur le plan institutionnel, Mayotte conserva cependant une organisation très proche de celle des départements de droit commun. L'assemblée délibérante demeura le conseil départemental, dont le président exerçait la compétence exécutive, selon des modalités comparables à celles applicables dans l'Hexagone. Le conseil départemental était assisté d'organes consultatifs, notamment le conseil économique, social et environnemental et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

Ainsi, contrairement à la Guyane et à la Martinique, également régies par l'article 73, qui ont adopté un schéma institutionnel spécifique de collectivité territoriale unique, Mayotte a conservé jusqu'à la réforme récente un cadre institutionnel et électoral largement aligné sur le modèle départemental.

Le statut de collectivité unique est effectif depuis le 1^er janvier 2026 sous l'appellation de Département-Région de Mayotte. L'assemblée élira en son sein un président, organe exécutif de la collectivité, qui disposera de l'appui de vice-présidents siégeant au sein d'une commission permanente. Ces organes seront assistés par le conseil économique, social, environnemental de la culture et de l'éducation de Mayotte (CESECEM), issu de la fusion des actuels CESEM et CEE.

À compter du prochain renouvellement des conseils départementaux, prévu en 2028, les 52 conseillers à l'assemblée de Mayotte seront élus au scrutin de liste proportionnel, au sein d'une circonscription unique divisée en 13 sections électorales.

Le texte institue un scrutin de liste dans une circonscription électorale unique, composée de 13 sections.

Les rapporteurs ont pu constater, lors de leurs multiples rencontres avec les élus locaux mahorais, que cette réforme du schéma institutionnel était largement attendue et saluée par ces derniers^29(*).

À l'instar du « Département de Mayotte » qu'il a remplacé, le « Département-Région de Mayotte » exerce les compétences attribuées aux départements et aux régions d'outre-mer, sous réserve de certaines adaptations prévues par le code général des collectivités territoriales (CGCT)^30(*).

Le rapport annexé à la loi prévoit près de 4 milliards d'euros d'investissements prioritaires sur la période 2025-2031, autour de trois orientations : protéger les Mahorais, garantir l'accès aux ressources essentielles et soutenir le développement du territoire. La commission des lois a néanmoins, lors de l'examen du texte, insisté sur la nécessité d'un suivi rigoureux de cette programmation.

À cette fin, elle a prévu la mise en place d'un comité de suivi et la remise de rapports réguliers au Parlement, afin d'assurer la transparence et l'évaluation des engagements pris. En application de l'article 3 de la loi de programmation, ce comité de suivi a été mis en place et ses membres désignés. Il devra remettre, avant le 1^er juillet 2028, un rapport public intermédiaire évaluant l'évolution de la reconstruction et de la refondation de Mayotte, ainsi que la réalisation des investissements prévus.

Déclinaison de la stratégie d'investissement quinquennale (2026-2031) pour Mayotte

Source : rapport du Gouvernement sur la programmation annuelle des investissements 2026-2031 pour Mayotte, remis en application de l'article 2 de la loi de programmation.

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* ³ Ces recommandations (n^os 5 et 13) de la mission d'information, soutenues par trois des rapporteurs, ne sont en revanche pas partagées par Audrey Linkenheld.

* ⁴ Ces recommandations (n^os 5 et 13) de la mission d'information, soutenues par trois des rapporteurs, ne sont en revanche pas partagées par Audrey Linkenheld.

* ⁵  Avis n° 275 (2024-2025) présenté par Isabelle Florennes au nom de la commission des lois sur le projet de loi d'urgence pour Mayotte, 28 janvier 2025.

* ⁶ Préfecture de Mayotte, communiqué de presse du 13 décembre 2024.

* ⁷ L'alerte rouge indique, selon Météo France, un « danger imminent ». Le passage en alerte rouge cyclonique est annoncé avec un préavis de trois heures, laps de temps durant lequel la population est invitée à se mettre à l'abri, à rester informer et à libérer les ondes téléphoniques au profit des secours.

* ⁸ Préfecture de Mayotte, communiqué de presse du 14 décembre 2024.

* ⁹ Rapport du Gouvernement remis au Parlement le 24 mars 2025 sur le fondement de l'article 35 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte.

* ¹⁰ Préfecture de Mayotte, Synthèse du bilan à un an post-Chido : action des administrations territoriales de l'État, décembre 2025.

* ¹¹ Assemblée nationale, rapport n° 2659 fait au nom de la commission d'enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d'outre-mer, mai 2024.

* ¹² Acronyme de « Organisation de la réponse de sécurité civile ».

* ¹³ Préfecture de Mayotte, communiqué de presse du 11 décembre 2024.

* ¹⁴ Préfecture de Mayotte, Point de situation du cyclone Chido à 20 heures, le 5 janvier 2025.

* ¹⁵ Arrêté n°2024-CAB-167 bis du 17 décembre 2025.

* ¹⁶ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹⁷ Instruction interministérielle du 14 novembre 2017 relative à l'engagement des armées sur le territoire national lorsqu'elles interviennent sur réquisition de l'autorité civile.

* ¹⁸  Avis n° 275 (2024-2025) présenté par Isabelle Florennes au nom de la commission des lois sur le projet de loi d'urgence pour Mayotte, 28 janvier 2025.

* ¹⁹ Articles 175 et 212 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ²⁰ Fonds européen de développement régional.

* ²¹ Fonds social européen +.

* ²² Préfecture de Mayotte, Synthèse du bilan à un an post-Chido : action des administrations territoriales de l'État, décembre 2025.

* ²³ Scrutin n° 187 sur l'ensemble du projet de loi d'urgence pour Mayotte - séance du 4 février 2025.

* ²⁴ Rapport du Gouvernement au Parlement relatif au recensement et à l'évaluation des plans stratégiques applicables à Mayotte, novembre 2025.

* ²⁵ Chambre régionale des comptes de Mayotte, « L'école primaire : d'immenses défis pour les communes de Mayotte - État des lieux avant le passage du cyclone Chido », janvier 2025.

* ²⁶ Loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte.

* ²⁷ Intervention d`Agnès Canayer lors de la séance publique du 19 mai 2025 sur l'examen des projets de loi de programmation pour la refondation de Mayotte et organique relatif au Département-Région de Mayotte.

* ²⁸  Rapport n° 612 (2024-2025) fait par Agnès Canayer et Olivier Bitz au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte et sur le projet de loi organique relatif au Département-Région de Mayotte.

* ²⁹ Rencontres avec des membres du conseil départemental et du conseil municipal de Mamoudzou du 2 septembre.

* ³⁰ En effet, la collectivité de Mayotte n'exerce pas les compétences relatives : à la construction et l'entretien des collèges et des lycées, ainsi qu'à la gestion du personnel technique, ouvrier et de service correspondant ; au développement, à l'entretien et à l'exploitation du réseau des routes nationales d'intérêt local, l'État n'ayant pas transféré les routes nationales à Mayotte ; au financement, à l'instruction des demandes et à l'attribution du revenu de solidarité active (RSA) ; à la gestion des fonds européens. La collectivité de Mayotte est en revanche compétente en matière de coopération régionale, et exerce, dans ce domaine, à la fois les compétences dévolues aux départements d'outre-mer et celles attribuées aux régions d'outre-mer.