B. UN CFP À 2000 MILLIARDS D'EUROS MAIS DONT L'AUGMENTATION EST À RELATIVISER
1. Un montant affiché de 2000 milliards d'euros, amputé par le remboursement de NextGenerationEU
Dans sa présentation le 16 juillet 2025 des propositions de la Commission sur le CFP 2028-2034, Ursula von der Leyen s'est félicitée que le montant global proposé pour le prochain budget pluriannuel de l'Union atteigne un niveau record. Le chiffre global de 2000 milliards d'euros a été mis en avant.
Cette présentation - un peu rapide - mérite d'être fortement nuancée.
Tout d'abord, la Commission européenne propose dans le détail un CFP 2028-2034 fixé à 1985 milliards d'euros en euros courants. Si ce montant apparaît massif, il anticipe en réalité les prévisions d'inflation sur la prochaine décennie. Une référence plus précise est donc de retenir le montant en termes réels, et donc en euros constants. Le montant proposé en euros constants est de 1763 milliards d'euros.
Par ailleurs, il convient également de rapporter ce montant à son poids dans l'économie de l'Union européenne. La Commission européenne propose un CFP représentant environ 1,26 % du RNB de l'UE. L'accord politique sur le CFP 2021-2027 avait fixé un montant pour le CFP 2021-2027 à 1,13 % du RNB.
Surtout, le prochain CFP doit intégrer le remboursement du plan de relance européen NextGenerationEU (NGEU). En effet, à partir de 2028 et pour 30 ans, l'Union doit rembourser, en plus des intérêts, le capital de l'emprunt contracté sur les marchés financiers pour NGEU. Selon la Commission, le remboursement de cet emprunt doit peser pour 168 milliards d'euros en euros courants sur la durée du CFP 2028-2034, soit près de 25 milliards d'euros annuellement10(*). Ce montant représente 0,11 % du RNB de l'Union.
Dès lors, si l'on exclut les coûts de la dette NGEU, le montant proposé pour le CFP s'établit à 1,15 % du RNB de l'UE contre 1,13 % du RNB de l'UE pour le CFP 2021-2027. La proposition ne permettrait donc qu'une augmentation nette du budget de seulement 0,02 % pour financer de nouvelles priorités. Ainsi, si le montant proposé pour le CFP 2028-2034 est bien en hausse, cette augmentation reste relativement modeste puisqu'elle est largement amputée par le remboursement de NGEU.
CFP 2021-2027 et proposition de CFP 2028-2034, en % du RNB de l'Union
Si cette hausse du budget reste modeste, il n'en demeure pas moins que cette proposition implique un choc budgétaire pour les États membres. Ainsi, selon la Cour des comptes européenne, même dans le cas où les ressources propres proposées par la Commission étaient introduites, les contributions nationales annuelles totales augmenteront en réalité de 48 % dans le prochain CFP, passant de 140,7 à 208,5 milliards d'euros11(*). Par ailleurs, tout manque à gagner sur les ressources propres devra être compensée par une hausse des contributions RNB.
Comparaison des montants fixés pour les cadres financiers pluriannuels
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Euros constants |
% du RNB de l'UE |
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CFP 2021-2027 |
1243 milliards d'euros |
1,13 % |
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Proposition pour le CFP 2028-2034 |
1763 milliards d'euros |
1,26 % |
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Proposition pour le CFP 2028-2034 - coûts de NGEU |
1614 milliards d'euros |
1,15 % |
Comparaison des montants relatifs des CFP, en % du RNB de l'Union
2. Une ventilation des rubriques qui marque un recul du poids de la PAC et de la cohésion
La proposition de la Commission prévoit une modification radicale des équilibres traditionnels entre les différentes politiques de l'Union. Les montants affectés à la compétitivité et à la défense, nouvelles priorités de l'Union, progressent très fortement. Parallèlement, le poids relatif des politiques historiques de l'Union, soit la PAC et la cohésion, diminue drastiquement.
Ainsi, alors que la PAC et la cohésion représentaient 62 % du total du CFP 2021-2027, ces deux politiques ne pèsent plus que 44% du total des engagements dans la proposition de CFP 2028-203412(*). Le montant de la Rubrique 1 s'élève dans la proposition à 1062 milliards d'euros en euros courants.
Source : commission des affaires européennes, d'après les données de la Commission européenne
À l'inverse, les dépenses en faveur de la compétitivité et de la défense progressent fortement. Le montant de la Rubrique 2 « Compétitivité, Prospérité, Sécurité » est fixé dans la proposition à 515,1 milliards d'euros en euros constants. Au total, la nouvelle rubrique représente 30 % du budget total, contre environ 18 % consacrés à ces domaines dans le CFP actuel.
Horizon Europe, le programme phare de recherche de l'Union, verrait son budget passer de 89 milliards d'euros à 155 milliards d'euros, soit une hausse de plus de 70 %. Les dépenses consacrées aux infrastructures de transport et d'énergie dans le cadre du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe seraient plus que doublées, passant de 32 milliards d'euros à 72 milliards d'euros.
Le financement des actions en faveur de la défense et de la sécurité passerait de 24 milliards d'euros à 116 milliards d'euros, soit presqu'une multiplication par 5.
Source : commission des affaires européennes, d'après les données de la Commission européenne
La part des montants consacrés à l'action extérieure de l'Union reste globalement stable, pour s'établir à 10 % du montant global de la proposition de CFP 2028-2034. La rubrique 3 rassemble 182,9 milliards d'euros en euros constants.
Pour la rubrique 4 consacré aux dépenses administratives, la part dans le budget global reste stable (104,4 milliards d'euros en euros constants, soit autour de 6 % du total) mais la Commission prévoit un recrutement de 2500 ETP supplémentaires.
Proposition de CFP 2028-2034 (en milliards d'euros, € constants)
Source : commission des affaires européennes, d'après les données de la Commission européenne
Dépenses administratives : des propositions inacceptables en l'état
Dans le CFP 2021-2027, les dépenses administratives (Rubrique 7) avaient été fixées à 82,5 milliards d'euros (euros courants). Lors de la révision du CFP intervenue en février 2024, la Commission avait demandé un financement supplémentaire de ces dépenses de 1,9 milliards d'euros, afin notamment de tenir compte de l'inflation et des missions supplémentaires confiées à la Commission. Face à l'opposition des États membres (particulièrement de la France et de l'Allemagne), cette proposition d'augmentation a été abandonnée. Le Conseil avait rappelé à cette occasion les conclusions du Conseil européen du 17 au 21 juillet 2020, qui invitaient les institutions de l'Union à stabiliser leurs effectifs et à réduire leurs dépenses administratives.
Dans la proposition de CFP 2028-2034 présentée par la Commission en juillet 2025, les dépenses administratives (nouvelle Rubrique 4) sont fixées à 117,9 milliards d'euros (euros courants). La Commission estime le besoin supplémentaire d'effectifs à + 2500 ETP toutes institutions confondues. La Commission présente ces augmentations d'effectifs comme un strict minimum et les justifie par l'ajout de nouvelles tâches, notamment pour la mise en oeuvre du Fonds européen de compétitivité. Cette hausse permettrait de répondre à l'insoutenabilité chronique de la Rubrique Administration dans le CFP actuel.
Les États membres (de façon quasi unanime, à l'exception du Luxembourg) ont critiqué ces augmentations et ont souligné la sensibilité politique du sujet. Cette hausse apparaît d'autant plus difficile à justifier que la nouvelle logique du CFP, avec les PPNR, fait reposer sur les États membres et non sur l'administration européenne de la majeure partie du CFP. La faible transparence de ces dépenses est également pointée, la rémunération des effectifs depuis les programmes thématiques du CFP étant possible. L'ensemble des dépenses administratives doit figurer dans la rubrique 4 pour assurer une vision consolidée et un pilotage clair de ces dépenses. Par ailleurs, la simplification proposée du budget européen devrait se traduire également par une réorganisation des directions de la Commission.
Proposition : Réduire le montant affecté à la rubrique 4 du CFP, compte tenu du niveau excessif fixé pour les dépenses administratives.
3. Le soutien à l'Ukraine : un poste supplémentaire de dépenses à intégrer dans le CFP
La Commission européenne s'engage dans sa proposition de juillet 2025 à poursuivre le soutien apporté à l'Ukraine. Elle précise que l'assistance à moyen et long terme de l'Ukraine reste une priorité absolue et souhaite que le budget de l'Union assure un soutien au processus d'adhésion ainsi qu'à la reconstruction à plus long terme du pays, « aussi longtemps que nécessaire ».
Ce soutien doit être mis en oeuvre dans le cadre du volet géographique de la Rubrique 3 Europe Globale, via une réserve spéciale dédiée à l'Ukraine, placée en dehors des plafonds du CFP. Cette réserve pour l'Ukraine doit avoir une capacité maximale de 100 milliards d'euros. Cette assistance serait fournie à l'Ukraine sur une période de sept ans sous forme de subventions et de prêts.
Par ailleurs, en décembre 2025, les États membres ont approuvé un prêt de 90 milliards d'euros à destination de l'Ukraine pour la période 2026-202813(*). Ce prêt est financé grâce à un emprunt sur les marchés financiers14(*). 60 milliards d'euros doivent servir à investir dans des capacités industrielles de défense et acheter des équipements militaires. 30 milliards d'euros doivent être utilisés par l'Ukraine pour couvrir ses besoins budgétaires, sous conditions de réformes. Cet emprunt ne peut pas avoir de conséquences sur les contributions nationales de la République tchèque, de la Hongrie et de la Slovaquie, qui ont choisi de ne pas participer pas à ce mécanisme. Le dispositif prévoit que l'Ukraine ne remboursera l'UE que lorsque la Russie lui aura versé des réparations de guerre, une fois le conflit terminé.
L'incidence des mesures de soutien à l'Ukraine sur les contributions des États membres est un sujet d'attention majeur. S'agissant de la réserve spéciale de 100 milliards d'euros, placée en dehors des plafonds du CFP, la ventilation entre prêts et dons n'est pas encore établie. S'agissant du prêt de 90 milliards d'euros, il est prévu que le prêt fasse l'objet d'une garantie sur la marge de manoeuvre sous plafond des ressources propres du budget européen (« headroom », soit l'écart entre le plafond des ressources propres pouvant être perçus auprès des États membres, fixé par la décision relative aux ressources propres, et les plafonds de dépenses, fixés par le CFP). La charge d'intérêt du prêt devrait être imputée sur le budget de l'UE, mais les modalités précises de financement (sous enveloppe ou hausse des contributions nationales) doivent être négociées au cours de la procédure budgétaire annuelle.
Dans le scénario d'un défaut de remboursement de l'Ukraine sur ce prêt, une hausse des contributions nationales serait à prévoir, même si d'autres scénarios pourraient être privilégiés, comme par exemple les redéploiements - c'est-à-dire des coupes dans le budget européen. La hausse des contributions des États membres, affecterait particulièrement la France, deuxième contributeur net de l'Union européenne depuis le départ du Royaume-Uni.
Par ailleurs, le budget européen reste exposé aux prêts fournis à l'Ukraine lors de la période 2021-2027, qui pour la majorité n'étaient pas provisionnés. Comme l'a noté le rapport de la commission des finances du Sénat sur les engagements extra budgétaires de l'Union15(*), il s'est opéré un transfert de risque du budget de l'Union vers celui des États membres contributeurs, qui n'a été aucunement justifié par les autorités européennes et simplement présenté comme un ajustement technique.
* 10 Commission staff working document accompanying the document communication from the commission to the European Parliament, the European council, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions a dynamic EU budget for the priorities of the future: the multiannual financial framework 2028-2034, July 2025 (le document n'existe qu'en anglais).
* 11 Cour des comptes européenne, Avis 04/26 sur les nouvelles ressources propres de l'UE, janvier 2026.
* 12 Hertie School Jacques Delors Centre, Ripe for Reform - What's in the EU Budget Proposal and What Should Come Next, août 2025.
* 13 Le Parlement européen a approuvé ce prêt le 11 février 2026.
* 14 Le financement via un recours aux avoirs russes gelés a été abandonné, du fait notamment des réticences de la Belgique et des risques de contestation juridique par la Russie.
* 15 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les engagements financiers extrabudgétaires de l'Union européenne, par M. Jean-Marie Mizzon, 8 octobre 2025.