II. AVEC LES PPNR, UNE FUSION DES POLITIQUES TRADITIONNELLES DE L'UNION QUI CRÉE UNE GRANDE CONFUSION
A. LA FUSION DES PROGRAMMES PRÉVUE PAR LES PPNR CRÉE UN RISQUE DE RENATIONALISATION DES POLITIQUES HISTORIQUES DE L'UNION
On constate dans la proposition une modification radicale des équilibres traditionnels du budget européen. Ainsi, alors que la cohésion et la PAC représentaient près de deux tiers du budget des CFP précédents, cette proportion n'est plus que 44 % dans la proposition de CFP 2028-2034. Surtout, en termes de montant sanctuarisé, la PAC serait en baisse de 20 % dans la proposition initiale de la Commission européenne, passant de 387 milliards d'euros à 300 milliards d'euros. De même, pour la cohésion, les montants seraient en nette diminution, avec une baisse de 12 %.
Source : Commission européenne
Les PPNR se verraient attribuer 771 milliards d'euros. Ces plans devraient être élaborés par les États membres, en concertation avec les autorités régionales, et contenir 6 des projets de réformes, avec des objectifs précis (des cibles et des jalons). Ces réformes seraient essentielles puisque leur mise en oeuvre conditionnerait le déboursement des fonds. Il s'agirait ainsi d'un système de financement par la performance et non plus d'un système de financement par les coûts, avec présentation des factures puis remboursement. Les États membres présenteraient leurs PPNR à la Commission européenne. La Commission et le Conseil devraient ensuite les valider.
L'Union européenne marchait traditionnellement sur deux jambes : la PAC et la cohésion. Avec la fusion proposée via les PPNR, la Commission veut faire rentrer ces deux jambes dans la même chaussure, au risque d'une perte d'équilibre.
L'instauration de ces PPNR conduirait de fait à une renationalisation du budget européen, les décisions d'affectation étant pour l'essentiel entre les mains des États membres. Plutôt que de demeurer des politiques communes de l'Union, la PAC et la politique de cohésion seraient fragmentées dans 27 plans nationaux disparates, avec des risques de distorsion de concurrence. Alors que la politique de cohésion est aujourd'hui assurée par le lien direct entre les régions et l'Union européenne, les régions seraient marginalisées. La place des régions dans la gouvernance de ces plans reste en effet très floue. Dans la proposition de règlement sur les PPNR, le choix par les États membres d'intégrer des chapitres régionaux au sein des plans est optionnel, et non obligatoire.
De plus, cette fusion conduirait à faire entrer en concurrence la PAC et la politique de cohésion. Les montants alloués à ces politiques ne seraient plus déterminés de manière sectorielle, comme c'est le cas aujourd'hui, mais devraient être arbitrés dans le cadre national, en étant soumis aux décisions des États membres. Pour financer davantage la PAC au sein des PPNR, les États membres devraient alors faire le choix de sacrifier les montants attribués à la cohésion, et inversement. Pour la politique de cohésion, la seule garantie prévue concerne les régions les moins développées. Mais rien n'est prévu pour les régions en transition.
De plus, rien n'est garanti non plus pour les régions ultrapériphériques (RUP), les fonds dont ils bénéficient - et notamment le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) - étant fondus dans les PPNR. À l'unisson de la délégation sénatoriale aux outre-mer1(*), la commission des affaires européennes juge indispensable de rétablir des lignes budgétaires réservées aux RUP, notamment pour financer le POSEI voire un POSEI étendu à la pêche et à l'aquaculture, afin d'assurer un financement suffisant pour les RUP françaises. En outre, la hausse de l'enveloppe globale pour les pays et territoires d'Outre-mer (PTOM) doit bénéficier également aux PTOM français, la clé de répartition proposée par la Commission européenne apparaissant excessivement favorable au Groenland.
* 1 « Enjeux pour les outre-mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034) », rapport d'information du Sénat n° 426 (2025-2026), déposé le 20 février 2026, de MM. Olivier Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili.)