C. UN CALENDRIER DE NÉGOCIATION AVEC UNE VOLONTÉ D'ABOUTIR À UN ACCORD D'ICI FIN 2026
1. La négociation du CFP dure généralement deux ans
La négociation du CFP est un processus long : entre la présentation de la proposition et l'accord final se déroulent en général deux années. Un Conseil européen extraordinaire est souvent nécessaire pour aboutir à un accord final16(*).
L'adoption du cadre financier pluriannuel nécessite l'unanimité des États membres pour être entérinée. L'approbation du Parlement européen à la majorité de ses membres est nécessaire, mais le Parlement européen n'a pas de pouvoir d'amendement sur le règlement établissant le CFP17(*). En revanche des règlements sectoriels (comme, pour le CFP 2028-2034, le règlement sur les plans de partenariat nationaux et régionaux) relèvent de la codécision entre le Parlement européen et le Conseil.
La décision relative au système des ressources propres (DRP), qui fixe le système de financement du budget de l'Union, est adoptée à l'unanimité par le Conseil, après consultation du Parlement européen. Elle est ensuite approuvée par les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives18(*).
Du côté du Conseil, les négociations s'organisent au sein de groupes de travail (groupe ad hoc CFP et groupe ressources propres), remontent au niveau du comité des représentants permanents (COREPER I et COREPER II)19(*), avant d'être traitées dans la formation affaires générales du Conseil.
L'objectif est de parvenir à l'établissement d'une boîte de négociation (negotiating box). Ce terme désigne le document recensant l'ensemble des sujets qui doivent être tranchés, avec les options retenues, dans le but de faciliter l'avancée des négociations. Il permet de figer les sujets faisant l'objet de discussions, ceux qui n'y figurent pas étant acquis20(*).
2. Un objectif très ambitieux d'aboutir à un accord final d'ici fin 2026, avant les échéances électorales de 2027
Dans le cas de la proposition pour le CFP 2028-2034, le Danemark a présenté une boîte de négociation en décembre 2025, qui a été discutée en conseil des affaires générales.
Les négociations sur le CFP ont été discutées lors du Conseil européen des 18 et 19 décembre 2025. Dans ses conclusions, il est indiqué : « À la suite des travaux préparatoires intensifs menés au cours de ce semestre, le Conseil européen a pris note de la présentation du projet de cadre de négociation élaboré par la présidence danoise et a procédé à un échange de vues sur le cadre financier pluriannuel à venir. Il invite la future présidence à poursuivre les travaux, en vue de parvenir à un accord en temps voulu. Un accord conclu avant la fin de 2026 permettrait l'adoption d'actes législatifs en 2027, ce qui est nécessaire pour faire en sorte que les financements de l'UE parviennent aux bénéficiaires sans interruption en janvier 2028 ».
Chypre, qui assure la présidence du Conseil de l'Union européenne pour le premier semestre 2026, a indiqué que les discussions techniques en groupe ad hoc au Conseil se poursuivraient au moins pendant les trois premiers mois, sur la base de la boîte de négociation danoise. À partir du mois de mars, la discussion doit remonter plus régulièrement au niveau du COREPER. L'objectif de la présidence chypriote est de présenter une boîte de négociation incluant des chiffres (c'est-à-dire les montants par rubrique) dans le courant du mois de juin, en vue du Conseil européen des 18 et 19 juin 2026.
La volonté d'aboutir à un accord avant la fin 2026 tient au souhait de certains États membres de bloquer les négociations avant les échéances électorales importantes qui attendent l'Europe en 2027. L'élection présidentielle française doit se tenir en avril 2027. Les prochaines élections législatives en Pologne doivent avoir lieu au plus tard le 11 novembre 2027. Les prochaines élections générales en Italie (qui incluent les législatives) doivent quant à elles se tenir au plus tard le 22 décembre 2027.
Avec un accord intervenant fin 2026, le CFP ne pourrait ainsi pas être remis en cause par les majorités eurosceptiques qui pourraient remporter les élections dans ces trois pays. Cet empressement pose cependant un problème démocratique. L'objectif d'aboutir le plus rapidement à un accord est bienvenu mais cela ne peut être objectif contraignant.
Par ailleurs, la décision relative au système des ressources propres (DRP) prend traditionnellement plus de temps à être définitivement adoptée, puisqu'elle doit être approuvée par les différents États membres. La DRP actuelle a été adoptée définitivement - après consultation du Parlement européen - par le Conseil le 14 décembre 2020 et le processus d'approbation a ensuite débuté dans l'ensemble des États membres. En France, un projet de loi autorisant l'approbation de la DRP a été examiné en début d'année 2021 à l'Assemblée Nationale et au Sénat et promulgué le 8 février 2021.
Compte tenu du calendrier actuel des négociations, la nouvelle DRP ne sera probablement examinée par les États membres qu'au second semestre 2027. Des majorités eurosceptiques auraient donc toujours la possibilité de bloquer le CFP en refusant l'approbation de la DRP en 2027. Dans ce cas, la DRP actuelle devrait être reconduite.
3. La reconduction de clivages traditionnels mais également l'émergence de nouvelles lignes
a) Des clivages traditionnels entre États contributeurs nets et États bénéficiaires nets
Les positions des États membres sont traditionnellement divisées entre les États bénéficiaires nets et les États contributeurs nets au budget de l'UE, ces derniers étant traditionnellement réticents à une augmentation de la taille du budget européen qui impliquerait un plus grand effort financier de leur part.
De même, la mise en place de nouvelles ressources propres n'est pas consensuelle entre les États membres. Certains États dits « frugaux » (Danemark, Finlande, Suède) sont opposés à l'introduction de nouvelles ressources propres par principe, tandis que certains États d'Europe centrale (Hongrie, Pologne) considèrent que la proposition de la Commission européenne, et notamment la ressource fondée sur le système ETS, est déséquilibrée ou régressive dans la mesure où elle pénaliserait les États membres les plus pauvres.
Avant la présentation de la proposition de la Commission, l'Allemagne a diffusé un non-papier le 12 juin 2025 dans lequel elle soutient la démarche globale de modernisation évoquée par la Commission (« le statu quo n'est pas une option ») et fait des enjeux de sécurité, de défense et de compétitivité les priorités majeures du prochain CFP. Elle appelle également à réduire les moyens alloués aux politiques traditionnelles (cohésion notamment), tout en se disant constructive sur les propositions à venir de la Commission en matière de nouvelles ressources propres.
Le 16 juillet 2025, le jour même de la présentation de la proposition de la Commission, l'Allemagne a indiqué qu'elle ne pouvait pas accepter le montant global proposé pour le budget européen. Le porte-parole du gouvernement allemand a ainsi indiqué qu'une « augmentation substantielle du budget de l'UE est inacceptable à l'heure où tous les États membres font des efforts considérables pour consolider leurs budgets nationaux. C'est pourquoi nous ne pourrons pas accepter la proposition de la Commission »21(*).
Les Pays-Bas s'opposent également au montant proposé par la Commission pour le CFP 2028-2034, le trouvant excessif. Il en est de même pour la Suède et la Finlande. Ces deux pays soutiennent la structure modernisée proposée et soulignent la nécessité de réduire l'impact de cette proposition sur les contributions nationales, y compris en prorogeant les rabais sur la ressource RNB.
À l'inverse, tout en indiquant leur ouverture à la démarche générale de modernisation, d'autres États membres (Italie, Espagne, Lettonie, Belgique, République tchèque, Grèce, Croatie, Roumanie, Slovénie, Bulgarie, Chypre) ont exprimé des réserves tenant notamment à la nécessité de :
- 1) préserver les politiques prévues par les traités qui devaient conserver leur visibilité et leurs spécificités et bénéficier de moyens à la hauteur des enjeux ;
- 2) garantir la prévisibilité du soutien aux investissements ;
- 3) tenir compte des spécificités nationales dans l'élaboration et la gouvernance des PPNR.
L'introduction par la présidence danoise des rabais dans la boîte de négociation est venue renforcer ces oppositions traditionnelles. Les États membres n'en bénéficiant pas s'opposent aux contributeurs nets qui demandent le prolongement des mécanismes de correction leur bénéficiant (Allemagne, Pays-Bas, Suède, Danemark, Autriche).
b) Des lignes nouvelles et un Parlement européen fermement opposé à l'architecture proposé
Au-delà de ces clivages traditionnels, d'autres positions apparaissent. Ainsi, le Danemark a indiqué qu'il ne devait plus être considéré comme un État frugal, à condition cependant que les nouvelles dépenses concernent des investissements en matière de défense. Mette Frederiksen, la première ministre danoise a ainsi expliqué que son pays n'est pas opposé à une augmentation du CFP, compte tenu des « défis géopolitiques » que l'Union doit relever22(*).
Un autre groupe d'États membres s'est constitué autour des pays Baltes et de la Pologne, qui réclament régulièrement lors des discussions dans les groupes de travail du Conseil que les dépenses en matière de défense soient encore accrues.
Par ailleurs, le Parlement européen a mis en avant ses priorités pour le prochain CFP dans le cadre d'un rapport d'initiative adopté lors de la session plénière du 7 mai 2025. Dans ce rapport, le Parlement européen s'oppose au modèle des plans nationaux par État membre, et estime que le fonds pour la compétitivité proposé est insuffisant pour faire face aux nombreux défis identifiés. Enfin, il reconnaît qu'une réduction des formalités administratives et une simplification du budget de l'UE sont nécessaires mais rappelle qu'elle ne doit pas servir de prétexte pour contourner le contrôle démocratique du Parlement.
Ces positions du Parlement européen ont été réaffirmées dans le projet de rapport intermédiaire sur le prochain CFP publié le 11 novembre 2025 par les corapporteurs M. Siegfried Muse?an (PPE, Roumanie) et Mme Carla Tavares (S&D, Portugal) qui plaident pour un CFP fixé à 1,27 % du RNB de l'Union hors remboursements de NextGenerationEU, soit une augmentation de 169 milliards d'euros par rapport à la proposition de la Commission.
* 16 Pour le CFP 2014-2020 la proposition de la Commission avait été présentée le 29 juin 2011 et l'accord final est intervenu le 8 février 2013. Pour le CFP 2021-2027, la présentation de la proposition a été faite le 2 mai 2018 et l'accord final a été obtenu le 21 juillet 2020.
* 17 Le Parlement européen doit également approuver l'accord interinstitutionnel en matière budgétaire.
* 18 Approbation par le Gouvernement après autorisation du Parlement en France, en vertu de l'article 53 de la Constitution.
* 19 Les représentants permanents de chaque État membre siègent au COREPER II, structure chargée de la préparation des travaux suivants : affaires générales, affaires étrangères, affaires économiques, justice et affaires intérieures. Les représentants permanents adjoints siègent au COREPER I.
* 20 Dans la boite de négociation, sont signalés entre crochets les points principaux à arbitrer au niveau des chefs d'État et de gouvernement.
* 21 Déclaration de M. Stefan Kornelius, porte-parole du gouvernement allemand.
* 22 « En tant que Danois, nous nous montrerons toujours intransigeants lors des négociations budgétaires. Nous ne voulons pas que l'argent soit dépensé pour quoi que ce soit qui ne soit pas nécessaire à l'Europe. Nous serons donc intransigeants, mais faire partie des « Frugal Four » n'est plus la bonne place pour nous. (...) La dernière fois, nous avons joué un rôle de premier plan au sein des « Frugal Four ». La prochaine fois, nous jouerons un rôle de premier plan dans un autre groupe, car les choses ont changé et le monde évolue rapidement. Et nous devons trouver les bonnes réponses à tous ces défis qui se présentent à nous ». Déclaration de Mme Frederiksen le 3 juin 2025.