II. LES PLANS DE PARTENARIAT NATIONAUX ET RÉGIONAUX (PPNR), UNE MENACE DE RENATIONALISATION DU BUDGET EUROPÉEN ET DE DILUTION DES POLITIQUES HISTORIQUES DE L'UNION
A. UNE GRANDE FUSION AU RISQUE D'UNE GRANDE CONFUSION
1. Une rubrique 1 fusionnant de nombreuses politiques et de nombreux instruments, y compris le remboursement de NGEU
Dans la proposition de la Commission pour le CFP 2028-2034, la rubrique 1 Cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture, ruralité, pêche et affaires maritimes, prospérité et sécurité fusionne un large éventail de politiques.
Cette rubrique rassemble 21 programmes actuels du CFP 2021-2027. Elle regroupe 946,4 milliards d'euros en euros constants, soit 54 % du CFP total :
- 14 de ces programmes sont regroupés au sein de plans de partenariat national et régional (PPNR). Ces PPNR sont des plans uniques par État membre, qui regroupent des domaines très variés : la politique agricole commune, la politique de cohésion, les politiques migratoires et les politiques sociales. Le déboursement des crédits de ces politiques est conditionné à l'atteinte des objectifs fixés dans les PPNR, sur le modèle de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) ; Ces PPNR sont complétés par une Facilité de l'UE dotée de 66,2 milliards d'euros, dont 9,5 milliards d'euros seront affectés aux besoins urgents, aux problèmes émergents et aux catastrophes. Cette Facilité doit aussi fournir un soutien technique aux États membres afin qu'ils mettent en oeuvre efficacement PPNR Au total, les PPNR rassemblent 771,3 milliards d'euros en euros constants, soit plus de 80 % de la rubrique 1 ;
- outre les PPNR, la rubrique 1 comprend également les fonds destinés au remboursement de de la dette liée à NextGenerationEU. Le montant est fixé à un total de 149,3 milliards d'euros en euros constants, soit près de 9 % du CFP 2028-2034 ;
- d'autres programmes et d'autres agences sont également inclus dans cette Rubrique 1, en dehors des PPNR, pour un total de 20,7 milliards d'euros en euros constants23(*) ;
- une marge, représentant 0,5 % de la rubrique, est également prévue et rassemble 5,2 milliards d'euros, en euros constants, de crédits.
Ventilation de la rubrique 1
(en milliard
d'euros constants et en % de la rubrique)
Source : EPRS, Parlement européen
2. La logique des PPNR instaure une renationalisation du budget européen et oblige à un arbitrage entre PAC et cohésion
Au sein de la rubrique 1, les plans de partenariat régional et national (PPNR) sont une des principales innovations de la proposition de la Commission européenne pour le CFP 2028-2034. La Commission européenne justifie la création de ces PPNR par les avantages qu'ils procureraient en termes de simplification du budget (27 plans nationaux plutôt que 540 documents de programmation) et de flexibilisation, en permettant de s'adapter aux besoins régionaux et locaux.
Au sein de ces PPNR, des montants minimaux sont réservés aux aides au revenu au titre de la politique agricole commune et de la politique commune de la pêche (261 milliards d'euros), aux régions les moins développées (194,7 milliards d'euros) et à la gestion des migrations et des frontières (30,6 milliards d'euros). Par ailleurs, la proposition de la Commission précise que 43 % des dépenses des PPNR doivent être consacrées aux objectifs climatiques et environnementaux et 14 % aux politiques sociales.
Au-delà de ces grands domaines et de ces cibles, les États membres disposent d'une grande flexibilité pour la répartition des fonds dans leurs PPNR. Ainsi, certains États membres pourraient donner la priorité aux objectifs de cohésion plutôt qu'à l'agriculture, tandis que d'autres pourraient privilégier le choix inverse. De plus, les États membres disposent d'une enveloppe spécifique de flexibilité. 25 % de l'allocation nationale de chaque PPNR ne pourraient pas être programmés, une partie de ces ressources étant destinée à faire face aux crises et le reste étant réservé à un examen obligatoire à mi-parcours.
Avant même la publication des propositions de la Commission en juillet 2025, de nombreuses critiques ont été émises contre le principe d'une fusion des politiques historiques de l'Union au sein de plans nationaux uniques24(*). Ainsi, dans un avis politique du 12 juin 2025 adressé à la Commission européenne, la commission des affaires européennes du Sénat s'est opposée à la création de plans nationaux uniques par État membre, tout comme l'avait fait le Parlement européen dans une résolution du 7 mai 202525(*).
D'abord, la création de tels plans conduit de fait à une renationalisation du budget européen. Plutôt que de demeurer des politiques communes de l'Union, la PAC et la politique de cohésion sont fragmentées dans 27 plans nationaux disparates, dont l'élaboration est à la main des États membres. Il existe alors un risque de perte d'unité européenne sur ces politiques pourtant historiques de l'Union.
La politique de cohésion est aujourd'hui assurée par le lien direct entre les régions et l'Union européenne. Or, dans les propositions de la Commission de juillet 2025, la place des régions dans la gouvernance de ces plans reste très floue. Dans la proposition de règlement sur les PPNR, le choix par les États membres d'intégrer des chapitres régionaux au sein des plans est optionnel et non obligatoire. Par ailleurs, compte tenu du large champ couvert par les PPNR et de la flexibilité offerte, les affectations de fonds du PPNR restent pour une grande part à la discrétion des États membres.
De plus, la politique de cohésion voit son champ d'intervention thématique et territorial élargi. Elle peut désormais soutenir notamment les infrastructures de transport militaire ou encore la base industrielle de défense. Dès lors, les régions craignent que la politique de cohésion soit de nouveau détournée de son objectif premier - à savoir réduire les écarts de développement entre les régions - pour servir des objectifs nationaux.
En outre, du fait de cette fusion, la PAC et la politique de cohésion entrent en concurrence. L'approche de la Commission, destinée à simplifier et à rendre plus flexible le soutien budgétaire, implique que les montants alloués à ces politiques ne seront plus déterminés de manière sectorielle comme aujourd'hui mais devront être arbitrés dans le cadre national. Pour financer davantage la PAC au sein des PPNR, les États membres devront faire le choix de sacrifier les montants attribués à la cohésion, et inversement.
* 23 Cette catégorie rassemble les crédits en faveur des agences Frontex et Europol, ainsi que les crédits du programme de soutien à la communauté turco-chypriote.
* 24 Commission des affaires européennes, Avis politique relatif à la préparation du cadre financier pluriannuel (CFP) post-2027, 12 juin 2025,
* 25Résolution du Parlement européen du 7 mai 2025 sur un budget à long terme rénové pour l'Union dans un monde en mutation.