B. MALGRÉ LES AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE, LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE EST SACRIFIÉE PAR LA NOUVELLE ARCHITECTURE DU BUDGET
1. La PAC 2028-2034 affiche une baisse de 20 % en valeur absolue par rapport à 2021-2027
Sur la période du CFP 2021-2027, le montant de la PAC s'élève à 387 milliards d'euros. Dans sa proposition sur le CFP 2028-2034, la Commission européenne propose de sanctuariser 300 milliards d'euros26(*) au profit de la PAC au sein des PPNR. Dans le détail, il est proposé :
- 293,7 milliards d'euros pour les « soutiens au revenu », qui représentent 80 % des instruments de la PAC actuelle (nouvelle aide surfacique, soutiens aux petits agriculteurs, paiements pour les zones à contraintes, soutien à des actions agroenvironnementales et climatiques) ;
- 6,3 milliards d'euros pour constituer un « filet de sécurité », destiné à stabiliser les marchés en cas de perturbations.
Le budget de la PAC reculerait ainsi de 20 % en valeur absolue entre le CFP 2021-2027 et le CFP 2028-2034. Néanmoins, la comparaison reste difficile à effectuer. En effet, le budget PAC présenté par la Commission ne constitue qu'un plancher. Les États membres peuvent compléter leur allocation PAC en mobilisant la part non fléchée de leur PPNR. Environ un tiers des enveloppes nationales des PPNR n'est pas préallouée, mais les proportions sont très variables selon les États membres27(*). En définitive, il reviendra donc aux États membres d'arbitrer si les sommes non fléchées doivent être alloués à l'agriculture, à la cohésion, ou à d'autres priorités.
Par ailleurs, d'un point de vue juridique, les dispositions relatives à la PAC sont disséminées dans plusieurs textes, ce qui nuit à la lisibilité d'ensemble de cette politique. La Cour des comptes européenne a regretté cette dispersion lors de l'audition devant le Sénat de Mme Mme Iliana Ivanova28(*).
Ainsi, la PAC continuerait de disposer d'un règlement spécifique mais les modalités de contrôle, de financement et de gestion de la PAC seraient en revanche intégrées à la proposition de règlement sur les PPNR, couvrant l'ensemble des politiques financées par le budget européen, le suivi des dépenses et la performance. De plus, le caractère très succinct des textes proposés pourrait entraîner un recours accru à la législation secondaire, renforçant le pouvoir de la Commission.
2. Sous pression du Parlement européen, la Commission a proposé en novembre 2025 puis en janvier 2026 des ajustements à sa proposition sur la PAC
Le Parlement européen s'est très vite opposé aux propositions sur les PPNR, notamment au regard de leur impact défavorable sur la PAC.
Dans une lettre adressée à la Commission le 30 octobre 2025, quatre groupes politiques (PPE, S&D, Renew et Verts) ont vivement critiqué la proposition de règlement sur les PPNR et rejeté l'approche « un plan national par État membre ». Les groupes ont demandé diverses modifications à la proposition, notamment des enveloppes financières distinctes pour chaque domaine politique, un renforcement du contrôle démocratique sur les PPNR et un rôle plus important pour les régions. Les quatre groupes réclamaient une PAC autonome, bénéficiant d'une enveloppe financière distincte et régie par une règlementation spécifique. Les présidents des quatre groupes menaçaient de ne pas voter la proposition de règlement PPNR si des modifications n'étaient pas apportées par la Commission.
Afin d'éviter une crise institutionnelle avec le Parlement européen, la Commission européenne a présenté le 10 novembre 2025 une série d'ajustements à sa proposition sur les PPNR. La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a adressé un courrier à la présidente du Parlement européen, Roberta Metsola, puis une réunion de concertation a été organisée entre la Commission, le Parlement et le Conseil de l'UE, en application de l'article 324 du TFUE29(*).
S'agissant de la PAC, les ajustements proposés sont les suivants :
· le rapatriement dans le règlement de la PAC des articles agricoles du règlement sur les PPNR ;
· l'inscription d'un « objectif rural » obligatoire, imposant qu'au moins 10 % des ressources des plans national et régional soient dédiées à des mesures de développement rural ;
· une association plus étroite du Parlement européen, avec la définition d'une méthodologie commune de suivi et d'évaluation des plans, des consultations obligatoires, ainsi que la production, par la Commission, de rapports réguliers sur les résultats.
Par ailleurs, le 6 janvier 2026, dans le but d'obtenir un soutien de la France et l'Italie sur l'accord commercial avec le Mercosur, la Commission européenne a proposé de mettre à disposition des financements supplémentaires pour la PAC à partir de 2028 pour répondre aux besoins des agriculteurs. De 300 milliards d'euros, la PAC 2028-2034 s'établirait à 408,7 milliards d'euros :
· les deux tiers de la réserve de mi-parcours des PPNR (soit 45 milliards d'euros) pourront être fléchés vers l'agriculture dès 2028 ; les États membres pourront en faire la demande lors de la présentation de leurs PPNR ;
· les fonds dédiés à l'objectif rural (soit 48,7 milliards d'euros) pourront également être utilisés pour des mesures agricoles ;
· les prêts Catalyst pourront être mobilisés à hauteur de 15 milliards d'euros.
3. Des modifications qui restent marginales et qui ne changent rien à l'architecture proposée par la Commission
Les modifications proposées par la Commission européenne ne permettent pas de répondre aux préoccupations suscitées par l'instauration des PPNR.
Tout d'abord, les financements supplémentaires proposés en janvier 2026 pour la PAC ne constituent pas une « rallonge budgétaire » mais se font à enveloppe PPNR constante. Il s'agit d'un redéploiement de crédits au sein de l'enveloppe PPNR, dont le montant global reste inchangé. Par ailleurs, la mobilisation de ces financements supplémentaires est à l'appréciation des États membres, qui peuvent ou non décider d'y recourir.
De plus, le transfert de certains articles du règlement sur les PPNR vers le règlement de la PAC ne corrige en rien le problème structurel induit par la création d'un fonds unique. La PAC demeurera tributaire d'arbitrages extérieurs et soumise à un cadre de performance inadapté aux spécificités du secteur agricole.
La renationalisation de la PAC est toujours au coeur de la proposition de la Commission. Les États membres disposent d'une grande marge de manoeuvre pour décider de la répartition des crédits entre les différents outils de la PAC. Cela risque d'affaiblir le caractère communautaire de la PAC et de conduire à une aggravation des distorsions de concurrence entre les agriculteurs européens.
Proposition : Rétablir une politique autonome pour la PAC, avec un financement renforcé.
* 26 En euros courants (261 milliards d'euros en euros constants).
* 27 Ces différences s'expliquent notamment par le fait que les États membres ayant des régions dans la catégorie des régions les moins développées ont des obligations d'allocation envers ces régions, ce qui réduit alors la part de l'enveloppe non fléchée de leur PPNR.
* 28 Audition de Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour des comptes européenne, 25 février 2026.
* 29 Article 324 du TFUE : « Des rencontres régulières des présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sont convoquées, à l'initiative de la Commission, dans le cadre des procédures budgétaires visées au présent titre. Les présidents prennent toutes les mesures nécessaires pour promouvoir la concertation et le rapprochement des positions des institutions qu'ils président, afin de faciliter la mise en oeuvre du présent titre ».