C. UNE SÉCURISATION INSUFFISANTE DES FINANCEMENTS ACCORDÉS À LA POLITIQUE DE COHÉSION ET UN RÔLE MARGINAL LAISSÉ AUX RÉGIONS
1. Une politique de cohésion fragilisée et une implication des régions mal définie, malgré les ajustements proposés par la Commission
a) La rubrique Cohésion du CFP disparaît
Dans la proposition de la Commission sur le CFP 2028-2034, la politique de cohésion apparaît elle aussi sacrifiée par les nouvelles priorités fixées en matière de compétitivité et de défense. Comme déjà indiqué, les politiques historiques de l'Union (PAC et cohésion) voient leur poids relatif diminuer. À elles deux elles représentaient plus de 60 % du budget européen dans les CFP précédent, quand la proportion passe à 44 % dans la proposition de CFP 2028-2034.
La politique de cohésion voit son montant global diminuer de 12 %, pour passer de 460 milliards d'euros sur le CFP 2021-2027 à 405 milliards d'euros dans la proposition de CFP 2028-203430(*). Encore faut-il préciser que, là encore, les comparaisons restent difficiles, puisqu'il n'y a pas d'enveloppe spécifique Cohésion au sein de l'enveloppe PPNR, mis à part les montants minimaux devant être fléchés vers les régions les moins développées (194,7 milliards d'euros).
L'« enveloppe cohésion » rassemble donc l'ensemble des fonds des PPNR qui ne sont pas fléchés vers 1° le montant sanctuarisé pour la PAC, 2° les fonds minimaux fléchés vers la gestion des migrations et des frontières (30,6 milliards d'euros) et 3° la Facilité de l'UE.
Les régions européennes ont manifesté très rapidement leurs inquiétudes face à la disparition d'une enveloppe dédiée pour la cohésion. Avec la proposition de la Commission, les obligations thématiques qui existaient dans les cadres précédents (en faveur de l'innovation, des PME, de la transition écologique, du développement urbain durable et du climat ou encore du FSE + en faveur des jeunes, de l'inclusion et de l'innovation sociale...) disparaissent.
Par ailleurs, dans les propositions de juillet 2025 de la Commission, mises à part les dispositions sur les régions les moins développées, il n'existe pas de garanties de financement pour les régions en transition et pour les régions les plus développées.
b) Des ajustements minimes de la Commission, qui ne lèvent pas le flou sur la gouvernance des PPNR et sur le rôle des régions
Le 10 novembre 2025, la Commission européenne, dans ses amendements en réponse au Parlement européen, a proposé des ajustements à sa proposition de règlement PPNR. Outre l'ajout d'un « objectif rural » de 10 % dans les PPNR, qui peuvent bénéficier aux régions, la Commission propose deux éléments complémentaires :
· Afin de garantir un minimum de prévisibilité et de continuité pour les financements aux régions, la Commission propose de limiter à 25 % au maximum la réduction par les États membres des allocations des fonds de cohésion attribués aux régions en transition ou aux régions les plus développées, par rapport au CFP 2021-2027. Néanmoins, les États membres peuvent dépasser cette limite s'ils peuvent justifier cette diminution par des critères objectifs, tels que la réduction des disparités économiques, sociales et territoriales ou l'évolution dans la taille des populations.
· Par ailleurs, la Commission européenne propose d'inscrire dans la proposition de règlement PPNR des dispositions assurant la participation des régions dans la gouvernance des PPNR. En particulier, la Commission propose d'inscrire dans le texte la possibilité pour les régions « d'interagir directement avec [elle] » lorsque le plan comporte des chapitres régionaux et territoriaux. La Commission propose d'inscrire dans le règlement PPNR que les « autorités régionales et locales sont associées à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation du plan PPNR ». Elle propose d'introduire un « regional check » qui obligerait les États membres à consulter les régions pour l'élaboration des plans (indication des autorités consultées, résumé des processus de consultation, détails sur la manière dont leurs contributions ont été intégrées).
Ces amendements ne suffisent pas à évacuer les inquiétudes quant au financement de la politique de cohésion et quant au rôle des régions dans la gouvernance des PPNR.
Le Comité européen des régions, dans son projet d'avis sur le CFP post 2027, estime que les modifications proposées par la Commission sont bienvenues mais regrette néanmoins le flou sur l'application concrète de ces dispositions. Elle invite ainsi la Commission à des « éclaircissements détaillés et des garanties juridiques concernant ses intentions de mettre en place des vérifications efficaces au niveau régional, de garantir la participation pleine et entière des collectivités locales et régionales »31(*).
De plus, malgré ces ajustements, l'allocation des ressources attribuées aux régions reste tributaire de l'appréciation des États membres et des arbitrages qu'ils souhaiteront effectuer au sein de leurs PPNR. A l'inverse, la préallocation des fonds de cohésion, selon des règles d'éligibilité préalablement définies, rendaient possibles une planification stratégique et une stabilité financière à long terme.
Par ailleurs, l'échéance pour la transmission des projets de PPNR à la Commission est fixée dans la proposition de règlement à juin 2027, afin de permettre une mise en oeuvre du budget modernisé de l'Union dès le 31 janvier 2028. Face aux nombreuses évolutions encore à l'oeuvre et compte tenu des nombreux sujets de gouvernance qui restent à trancher, cette échéance paraît très difficile à tenir.
Dans le cas français, les régions n'ont pas encore été désignées autorités de gestion. Cette situation fait craindre une impréparation de l'État. Interrogé par les rapporteurs, la direction du Budget reconnaît que « les modalités relatives à la structuration spécifique envisagée pour le plan français et les modalités opérationnelles de gouvernance interne pour l'élaboration et le suivi du plan sont en cours de définition »32(*).
Proposition : Si jamais les PPNR devaient être mis en place, clarifier leur gouvernance pour assurer la pleine participation des régions à l'élaboration et à la mise en oeuvre des plans.
Proposition : Si jamais les PPNR devaient être mis en place, sécuriser les financements de la politique de cohésion au sein des plans.
2. Un financement par la performance qui doit tirer les leçons des défauts de la Facilité pour la reprise et la résilience
S'inspirant de la logique de performance mise en place par la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), les PPNR doivent contenir des projets d'investissement contribuant aux objectifs politiques généraux de l'Union et répondant aux recommandations du Semestre européen. Les paiements sont alors conditionnés à l'atteinte de cibles et jalons définis par l'État membre et validés par la Commission européenne et le Conseil, et non sur le contrôle des coûts effectivement engagés. Pour les PPNR, le système de financement par les coûts (présentation des factures puis remboursement) est ainsi remplacé par un système de financement par la performance (ou dit « non lié aux coûts »). Le système qui s'appliquerait aux PPNR est aussi connu sous l'appellation de « Cash for Reforms ».
Concrètement, les indicateurs de performance peuvent ainsi concerner des réalisations comme le nombre de m² de logements construits, le nombre de logements sociaux et abordables rénovés, le nombre de bénéficiaires d'un dispositif, le nombre d'agriculteurs soutenus...
La structure globale du cadre de performance est régie par la proposition de règlement PPNR mais aussi par une proposition de règlement sur la performance, le suivi et l'évaluation du budget de l'Union.33(*) Le cadre doit reposer sur 543 domaines d'intervention, divisés en politiques et sous-politiques afin de classifier en activités les différentes actions financées par l'UE. Aux différents domaines d'interventions seront rattachés des coefficients thématiques ainsi que des indicateurs de performance (900 indicateurs). Les coefficients permettront de déterminer la contribution du budget de l'UE aux objectifs et priorités thématiques de l'UE (objectif climatique et environnemental et cible liée aux politiques sociales)34(*).
La Cour des comptes européenne s'est montrée très critique sur le système de financement par la performance qui a été utilisé pour la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR)35(*). Dans un rapport de février 2025, elle dresse un bilan intermédiaire de l'exécution de la FRR et met en évidence les principales leçons à en tirer en vue du prochain CFP. Elle conclut que, bien que la FRR soit un instrument non lié aux coûts, cela n'en fait pas en soi un instrument fondé sur la performance.
La Cour estime notamment que les cibles et jalons se concentrent davantage sur les réalisations que sur les résultats36(*), que les indicateurs communs sont mal alignés aux objectifs de l'UE ou encore qu'il n'y a pas d'informations quant aux coûts réels des projets. Elle note aussi l'absence d'approche harmonisée entre États sur l'évaluation de l'atteinte des cibles et jalons, et déplore une faible qualité des données transmises.
Dans un avis de février 2026 sur la proposition de CFP pour 2028-2034, la Cour des comptes européenne a déploré que les indicateurs envisagés pour le financement par la performance étaient insuffisamment clairs et reconduisaient certaines lacunes observées pour la FRR37(*). Ainsi, plusieurs indicateurs de réalisation se concentrent sur des étapes procédurales ou administratives, telles que le « nombre de lois adoptées », le « nombre de stratégies ou de plans d'action adoptés » ou le « nombre de consultations de parties prenantes ».
Si ces indicateurs peuvent démontrer les progrès de mise en oeuvre, ils ne fournissent pas de preuves de résultats effectifs. La Cour des comptes européenne considère ainsi que de tels indicateurs laissent « une marge d'appréciation importante, nuisent à la comparabilité entre les États membres et limitent l'utilité des informations sur la performance pour évaluer l'efficacité et le rapport coût-efficacité ».
Par ailleurs, le Parlement européen a fait observer que la transition vers un système de financement par la performance risque de susciter d'importants coûts et d`induire une pression disproportionnée sur les administrations aux capacités limitées38(*).
Enfin, une cohabitation des deux systèmes (financement par la performance et financement par les coûts) serait la pire des options, complexifiant les financements et entrainant des coûts pour les bénéficiaires finaux. À défaut, l'objectif de simplification du budget européen, qui fait l'objet d'un large consensus, ne serait pas rempli.
Proposition : Tirer les leçons des lacunes de la FRR pour assurer une mise en oeuvre efficace du financement par la performance dans les PPNR.
3. Des dispositifs spécifiques aux RUP qui doivent être maintenus
Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne bénéficient d'un statut particulier consacré par l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Cet article permet de tenir compte des contraintes structurelles propres aux outre-mer, notamment l'éloignement géographique, l'insularité, l'étroitesse des marchés, ainsi que la vulnérabilité accrue aux aléas climatiques et économiques.
Au sein du CFP 2021-2027, les RUP bénéficient de plusieurs dispositifs. Elles disposent d'une allocation spécifique RUP au sein du FEDER. Elles sont également bénéficiaires d'un programme spécifique : le POSEI (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité). Ce fonds constitue l'instrument central d'aides européennes au secteur agricole pour les RUP. À ce titre, le POSEI contribue au maintien et au développement de l'activité agricole, tout en renforçant la compétitivité économique et technique des filières locales. Par ailleurs, les RUP bénéficient également de crédits au titre du FSE + et du FEAMPA. Au total, sur 2021-2027, les 9 RUP bénéficient d'environ 6,5 milliards d'euros de crédits européens.
Dans la proposition de la Commission pour le CFP 2028-2034, le POSEI ainsi que l'allocation spécifique RUP disparaissent. Ces suppressions s'expliquent par la création de la Rubrique 1, qui fusionne les politiques traditionnelles de l'Union, et dont la mise en oeuvre doit être assurée par les Plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR). Dans ce contexte, il relèverait donc d'un arbitrage national des États membres d'intégrer des mesures spécifiques en faveur des RUP au sein de leur plan national, éventuellement à travers un chapitre dédié. Il existe ainsi un risque de dilution de la spécificité des outre-mer dans cette architecture budgétaire simplifiée.
Par ailleurs, dans la proposition de la Commission, la catégorie des régions les moins développées est la seule à bénéficier de manière sanctuarisée de crédits versés au titre de la politique de cohésion, et la France est le seul État à avoir quatre régions passant du statut de régions en transition, à régions les moins développées. En l'espèce, il s'agit de la Martinique, la Lorraine, le Limousin et la Picardie. Il s'agit d'un point de vigilance pour la France dans la négociation car cela entraînerait de facto une baisse du ratio de crédits par habitants alloués à la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, Mayotte et Saint-Martin, déjà toutes dans la catégorie de régions les moins développées.
Les propositions de la Commission et les négociations relatives au CFP 2028-2034 ont fait l'objet d'une analyse critique détaillée de la part de la délégation sénatoriale aux outre-mer, à laquelle la commission des affaires européennes souscrit et renvoie39(*).
Le prochain budget pluriannuel européen doit refléter l'importance géopolitique, pour l'Union européenne, des RUP et des PTOM. Par ailleurs, au-delà du cadre financier pluriannuel, l'Union européenne doit adopter une stratégie ambitieuse en faveur des RUP et des PTOM, et appliquer pleinement les stipulations de l'article 349 du TFUE. Un paquet « Omnibus » de simplification de la réglementation européenne doit également d'urgence être présenté, afin de tenir compte des spécificités des RUP.
Pour les PTOM, le risque d'un phagocytage des crédits au profit du Groenland
Depuis 2021 et la décision d'association Outre-mer (DAO), les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) sont financés via le budget de l'Union au sein de l'instrument « NDICI-Europe Globale ». Le montant global pour les PTOM dans le cadre du CFP 2021-2027 est de 500 millions d'euros.
Dans la proposition de la Commission européenne pour le CFP 2028-2034, la Commission propose de porter l'enveloppe de la DAO de 500 millions d'euros à 1 milliard d'euros. Compte tenu des menaces de prise de contrôle du Groenland par les Etats-Unis, la clé de répartition de l'enveloppe DAO est très favorable du Groenland. La moitié de l'enveloppe, soit 500 millions d'euros, sont fléchés vers ce territoire.
Cependant, une allocation des moyens plus respectueuse de la diversité, des niveaux de développement et des besoins spécifiques des autres PTOM apparaît nécessaire. Si les enjeux propres au Groenland sont capitaux, il ne faudrait pas oublier le rôle stratégique que peuvent assurer les PTOM français du Pacifique. Or, rapportées à la population, leurs enveloppes sont trop modestes.
Proposition : Conserver au sein des PPNR des lignes budgétaires réservées aux RUP, notamment pour financer le POSEI.
* 30 Montants en euros constants.
* 31 Projet d'avis : le Cadre financier pluriannuel (CFP) après 2027, y compris le paquet sur les nouvelles ressources propres, adoptée en commission le 2 décembre 2025 (l'adoption du texte en session plénière est prévue le 4 mars 202)6. La rapporteure du projet d'avis est Mme Sari Rautio.
* 32 Réponse au questionnaire des rapporteurs.
* 33 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union COM (2025) 545 final.
* 34 Les indicateurs sont listés à l'annexe I de la proposition de règlement sur le cadre de performance (COM (2025) 545 final).
* 35 Cour des comptes européenne, « Orientation sur la performance, obligation de rendre compte et transparence : quelles leçons tirer des points faibles de la FRR ? », document d'analyse 02/2025, février 2025.
* 36 Cette distinction est plus compréhensible avec un exemple : le nombre de logements rénovés est une réalisation ; la baisse des émissions de gaz à effet de serre est un résultat.
* 37 Cour des comptes européenne, Avis 10/2026 concernant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union, février 2026.
* 38 EPRS, Parlement européen, Aperçu des aspects budgétaires et du contrôle budgétaire de la proposition PPNR, janvier 2026.
* 39 Rapport d'information du Sénat n° 426 (2025-2026) - 20 février 2026 - « Enjeux pour les outre-mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034) - de MM. Olivier Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili, fait au nom de la délégation aux outre-mer.