IV. UNE ADOPTION URGENTE DE NOUVELLES RESSOURCES PROPRES, MAIS QUI SE HEURTE À L'OPPOSITION DE PLUSIEURS ÉTATS MEMBRES
A. LA COMMISSION PROPOSE UN PAQUET DE 5 NOUVELLES RESSOURCES PROPRES AINSI QUE DES AJUSTEMENTS DANS LE SYSTÈME DE FINANCEMENT DE L'UNION
L'introduction de nouvelles ressources propres est un enjeu crucial du CFP 2028-2034, celui-ci devant faire face à la fois au remboursement de NextGenerationEU (estimé à 25milliards d'euros par an) et au financement des nouvelles priorités en matière de compétitivité et de défense. De nouvelles ressources propres apparaissent d'autant plus nécessaires que les contributions des États membres atteignent des niveaux records et ne pourraient donc être à nouveau alourdies.
Néanmoins, les oppositions entre États membres empêchent d'avancer dans ce domaine, d'autant que l'adoption de ressources propres requiert l'unanimité et une ratification par chacun des États membres. Face à l'échec annoncé de certaines propositions, la Commission devrait soumettre d'autres projets de nouvelles ressources.
1. Des propositions de ressources propres déjà présentées en 2021 puis actualisées en 2023
a) Le système de financement de l'Union repose sur la décision ressources propres
La décision ressources propres (DRP) fixe les ressources nécessaires au financement des politiques de l'Union et établit le montant maximal de contributions pouvant être exigé des États membres. Aux termes de l'article 311 du TFUE, le système des ressources propres est défini dans une décision relative au système des ressources propres, adoptée à l'unanimité par le Conseil, après consultation du Parlement européen, puis approuvée par les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives (approbation par le Gouvernement après autorisation du Parlement en France).
La DRP est traditionnellement négociée en parallèle des négociations sur le CFP. Son entrée en vigueur a été tardive pour les CFP 2007-2013 et 2014-2020, en moyenne deux ans après l'adoption du cadre. Cela s'explique par le temps nécessaire pour que tous les États membres procèdent à l'approbation de la DRP. Néanmoins, pour le CFP 2021-2027, le processus d'adoption a été accéléré, en raison de l'autorisation d'emprunt à la Commission pour un montant total de 750 milliards d'euros qu'elle contenait. La DRP actuelle66(*) est entrée en vigueur le 1er juin 2021, avec effet rétroactif au 1er janvier 2021.
Cette DRP ne prévoit pas, au-delà de l'introduction d'une ressource calculée sur la part des emballages plastiques non recyclés et de la simplification des corrections dont bénéficient certains États membres, de changement radical du système des ressources propres. La seule évolution majeure a concerné le relèvement temporaire (jusqu'en 2058) du plafond de ressources propres à hauteur de 0,6 point de pourcentage du RNB des États membres pour que la Commission puisse, au nom de l'Union, emprunter jusqu'à 750 milliards d'euros dans le cadre du plan NextGenerationEU.
b) Les propositions de nouvelles ressources propres formulées en 2021 et 2023 n'ayant pas abouti, le budget de l'Union repose encore très majoritairement sur les contributions des États membres
L'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 67(*) prévoit une feuille de route en vue de l'introduction de nouvelles ressources propres censées permettre la couverture des dépenses attendues au titre du remboursement de l'emprunt commun contracté dans le cadre du plan de relance européen, tout en diversifiant le système de ressources de l'UE. À défaut de l'introduction de nouvelles ressources propres d'ici la fin du prochain cadre, ce remboursement doit être calculé sur la base de la ressource RNB, soit la part de chaque État membre dans le RNB total de l'UE, qui constitue la ressource d'ajustement du budget de l'UE.
La feuille de route sur les nouvelles ressources propres annexée à l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 prévoyait une mise en oeuvre d'un premier paquet au 1er janvier 2023. La Commission a donc présenté le 22 décembre 2021 une proposition portant sur trois nouvelles ressources propres :
- une ressource fondée sur le marché carbone européen (EU Emission Trading System ou ETS). La Commission proposait que 25 % des recettes générées par le système communautaire d'échange de quotas - 40 - d'émission (ETS/SEQE-UE) prévu dans le cadre du paquet Climat « Fit for 55 » soit affecté au budget européen ;
- une ressource fondée sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF). Cet instrument vise à limiter les fuites d'émission carbone en instaurant, dans certains secteurs, une péréquation des prix du carbone entre les produits nationaux et les importations en provenance de pays situés hors de l'Union européenne ;
- une ressource fondée sur le « Pilier I » de l'accord multilatéral de l'OCDE/G20 sur la fiscalité internationale. Cette ressource, effective une fois la convention multilatérale entrée en vigueur, serait équivalente à 15 % de la part des bénéfices résiduels de certaines entreprises multinationales réaffectés aux États membres de l'Union.
Deux de ces propositions législatives (respectivement pour le MACF et le système ETS-EU) ont donné lieu à un accord entre le Conseil et le Parlement au mois de décembre 2022. Mais pour être effective, l'introduction de nouvelles ressources propres nécessite toutefois la révision de DRP qui doit être approuvée à l'unanimité et ratifiée dans tous les États membres selon leur procédure nationale. Or ces nouvelles ressources propres ne font pas l'unanimité et les discussions se poursuivent depuis cette date.
Aucun accord sur la proposition de révision de la décision ressources propres n'a ainsi été trouvé avant le 1e janvier 2023.
La Commission a par la suite présenté le 20 juin 2023 un second paquet de nouvelles ressources propres. Le second paquet amende la proposition de révision de la Décision ressources propres présentée le 21 décembre 2021 afin de la mettre à jour à la suite de l'adoption des textes sectoriels du paquet « Fit for 55 », en particulier ETS et MACF, et propose une nouvelle ressource statistique temporaire fondée sur l'excédent brut des entreprises. Ce second paquet n'a également pas donné lieu à un accord au Conseil.
Du fait de ces échecs, le budget européen continue de reposer très majoritairement sur les contributions des États membres. La ressource RNB représente ainsi à elle seule 70 % des recettes du budget de l'Union.
Répartition des ressources de l'Union selon le projet de budget 2026
2. Un paquet de cinq nouvelles ressources propres présenté en juillet 2025, accompagné d'une surpression des rabais et d'ajustements techniques
Le 16 juillet 2025, en parallèle des propositions sur le CFP, la Commission européenne a présenté une proposition de nouvelle décision ressources propres. Cette proposition intègre à la fois des pistes de nouvelles ressources propres mais aussi des évolutions portant sur les ressources propres existantes.
Les cinq pistes de nouvelles ressources propres sont les suivantes
- une ressource fondée sur le marché carbone européen (SEQE/ETS). Il s'agit de noter que la Commission propose désormais d'affecter au budget de l'Union 30 % des recettes du seul SEQE1, alors que ses propositions précédentes incluaient également les recettes prévues au titre du futur SEQE2. Le rendement attendu au titre de cette potentielle nouvelle ressource est estimé par la Commission à 10,8 milliards d'euros/an sur 2028-2034 ;
- une ressource fondée sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), avec la reprise de la proposition du paquet de juin 2023 d'une affectation de 75 % des recettes générées par ce mécanisme (rendement estimé à 1,5 milliards d'euros/an) ;
- une ressource fondée sur les déchets électroniques non-recyclés (« e-waste »). Il s'agirait d'une ressource statistique similaire à la ressource plastique. Elle reposerait sur l'application d'un taux d'appel de 2€/kg sur les produits électriques et électroniques non-recyclés (ce taux serait indexé sur l'inflation). Le rendement est estimé par la Commission à 16,9 milliards d'euros/an ;
- une ressource fondée sur un prélèvement sur le chiffre d'affaires des entreprises opérant au sein de l'UE (« CORE »). Ce prélèvement serait forfaitaire et croissant selon le chiffre d'affaires net, et s'appliquerait aux entreprises résidentes fiscalement au sein d'un État membre, ainsi qu'aux établissements permanent localisés au sein de l'UE d'entreprises dont la résidence fiscale se situe en dehors de l'UE. Le rendement de cette ressource est estimé par la Commission à 7,6 milliards d'euros/an ;
- une ressource fondée sur les revenus des accises tabac (« TEDOR »). Cette ressource serait calculée pour chaque État membre par l'application d'un taux d'appel de 15 % aux quantités de tabac et de produits liés au tabac mis à la consommation, multipliés par le taux minimum de taxation applicable au sein de cet État membre. En parallèle, la Commission a également proposé le 16 juillet 2025 une révision de la directive sur la structure et les taux d'accise applicables aux produits du tabac68(*), qui prévoit une hausse des minimums de taxation applicables et une extension du champ d'application de l'accise harmonisée à de nouveaux produits. Le rendement de cette piste de nouvelle ressource est estimé à 12,6 milliards d'euros/an en cas d'adoption de la révision de la directive 2011/64/EU. Cette contribution n'impliquerait pas un transfert direct des ressources nationales d'accises tabac vers le budget de l'UE, et ne serait pas basée sur les minima d'accises effectivement appliqués au niveau national, mais sur ceux prévus par la directive 2011/64. Elle transiterait pour la France par le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) et aurait pour principal effet de modifier la clé de contribution de la France au budget de l'UE. Il s'agirait donc en ce sens d'une forme de ressource statistique.
Selon la Commission, l'introduction de ces 5 nouvelles ressources propres permettrait de générer 44 milliards d'euros supplémentaires par an (euros constants).
Par ailleurs, la Commission propose plusieurs ajustements aux ressources existantes, pour un rendement total supplémentaire de 16,2 milliards d'euros en moyenne par an sur 2028-2034 :
- la Commission propose également la suppression de l'ensemble des mécanismes correctifs, ou rabais (rabais forfaitaire sur la ressource RNB, rabais plastique et écrêtement de l'assiette de la ressource TVA à 50 % du RNB)69(*). C'est la première fois que la Commission propose la suppression des rabais, les propositions précédentes ayant prévu leur extinction progressive ;
- une baisse des frais de perception sur les ressources propres traditionnelles (RPT) de 25 % à 10 %. Les RPT consistent principalement en des droits de douane sur les importations. Cette baisse est justifiée par la Commission par les modernisations des équipements douaniers, notamment en matière de numérisation ;
- la suppression de l'exonération des droits de douane sur les biens d'une valeur inférieure à 150 euros et l'introduction de taxes de traitement sur les colis de faible valeur issus du commerce électronique.
- une hausse du taux d'appel sur la ressource plastique de 0,8 à 1€/kg, qui serait ensuite indexé sur l'inflation.
Au total, selon le selon les estimations de la Commission, les modifications proposées généreront en moyenne 58 milliards d'euros de recettes supplémentaires par an pour le budget de l'Union pendant le CFP 2028-2034, dont 44 milliards d'euros provenant de nouvelles ressources propres.
* 66 Décision (UE, Euratom) 2020/2053 du conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom.
* 67 Accord Interinstitutionnel du 16 décembre 2020 entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, ainsi que sur de nouvelles ressources propres, comportant une feuille de route en vue de la mise en place de nouvelles ressources propres
* 68 Directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés. La proposition de révision de la directive est la Proposition de directive du Conseil concernant la structure et les taux de l'accise applicable au tabac et aux produits connexes (refonte) COM(2025) 580 final.
* 69 Ces rabais concernent 5 États membres : l'Allemagne, les Pays-Bas, le Danemark, l'Autriche et la Suède. La France est aujourd'hui la principale contributrice au financement de ces rabais : sur les 4 premières années du CFP 2021-2027, elle a versé en moyenne 1,4 milliards d'euros par an pour financer les dérogations financières accordées à ces 5 États (soit 30 % du rabais total).