C. UN RYTHME DE FINANCEMENT INÉGAL ENTRE LES DIFFÉRENTES PARTIES PRENANTES CONDUISANT À DES RETARDS DANS L'EXÉCUTION
1. Un tuilage entre le PNRU et le NPNRU dont la fluidité aurait pu être améliorée selon plusieurs acteurs
Plusieurs auditionnés ont indiqué que le démarrage du NPNRU a été compliqué par le caractère abrupt de la transition entre les deux programmes. Ainsi, l'Association des maires de France indique que certains « élus regrettent le manque de continuité entre le PNRU et le NPNRU »157(*).
De même, l'Union sociale pour l'habitat (USH) indique158(*) que « la jonction entre le PNRU et le NPNRU a été un moment délicat ». En effet, l'État s'étant retiré du financement du PNRU dès 2011, Action Logement devait assurer la finalisation du programme. Par conséquent, l'ANRU a éprouvé des difficultés à s'engager financièrement sur de nouvelles opérations dès 2014, dans la mesure où il restait encore, à ce moment, 22,9 % des subventions du PNRU à verser, soit 2,6 milliards d'euros.
Chronologie des engagements et des paiements du PNRU et du NPNRU
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, données DGCL
Ainsi, comme le font remarquer les auteurs du rapport Ensemble, refaire ville159(*), l'existence d'un « « trou d'air » [...] a marqué la transition entre le PNRU et le NPNRU et [...] a été unanimement déploré par les acteurs du renouvellement urbain ». La jonction difficile entre les deux programmes a toutefois été amortie par la bascule de 600 millions d'euros issus de la contribution d'Action Logement au PNRU vers le NPNRU.
Les administrations de tutelle indiquent que la transition a été assez progressive à leurs yeux et que la lente montée en puissance du NPNRU s'explique par la meilleure qualité des projets et la coordination d'acteurs plus nombreux. Ainsi, en 2022, année d'extinction du PNRU, seuls 27 % des crédits du NPNRU avaient été engagés.
2. L'État a fait preuve d'un manque de fiabilité criant depuis le démarrage des versements du NPNRU
Comme le rappelait en audition la direction du budget, la programmation budgétaire « ne sait pas gérer les bosses ». La participation de l'État au NPNRU, prévue à hauteur de 1 milliard d'euros à partir de 2017 et de 1,2 milliard d'euros à partir de 2021, aurait dû être lissée dans le temps de façon à stabiliser un montant reconduit d'années en années. En effet, contrairement aux bailleurs sociaux dont la contribution est stable annuellement160(*) et à Action Logement dont les conventions quinquennales fixent les participations annuelles à moyen terme, la subvention versée chaque année par l'État à l'ANRU est soumise au principe d'annualité budgétaire.
Or, en comparaison avec les deux autres contributeurs principaux, il est aisé de constater que l'État a pris un retard conséquent dans le rythme de versement des subventions. La direction du budget estime ainsi qu'à la fin de l'année 2026, l'État aurait versé 22,5 % de sa contribution, contre 52,3 % de la part des bailleurs sociaux et 43 % de la part d'Action Logement.
État d'avancement du versement des subventions par les trois contributeurs principaux du NPNRU fin 2025 et prévision pour fin 2026
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances, données direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages
La chronique de décaissement de l'État a été bien en deçà des attendus, avec même une absence de participation de ce dernier lors de l'exercice 2024. En effet, les 50 millions d'euros adoptés en loi de finances initiale ont été annulés161(*), en raison d'arbitrages nécessaires pour rétablir l'équilibre des finances publiques.
Or, en sous-jacent de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027162(*), l'État avait pris l'engagement de verser 300 millions d'euros sur la période, soit 75 millions d'euros par an. Au lieu de cela, l'État a contribué en moyenne sur la période 2023-2026 à hauteur de 42,8 millions d'euros. Pour parvenir au cap des 300 millions d'euros déboursés en 2027, il faudrait ainsi inscrire en loi de finances un montant de 128,9 millions d'euros, soit le plus haut montant inscrit depuis le début de la séquence.
Dans le contexte d'extrême tension sur les finances publiques que connaît le pays, cet objectif semble difficile à atteindre et fait peser sur la dynamique du NPNRU un risque qui aurait pu être évité. Le ministre du logement, Vincent Jeanbrun, indique163(*) que « le souhait du Gouvernement est de respecter a minima son engagement de 300 millions d'euros à verser sur la période quinquennale 2023-2027 ». Les arbitrages pour la loi de finances initiale pour 2027 ne sont toutefois pas encore rendus.
Séquence des versements de l'État depuis le début du NPNRU
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, données direction du budget
Au lieu d'un versement stable, quitte à ce que la trésorerie de l'ANRU soit un temps plus élevé, l'État se retrouve aujourd'hui face à l'obligation d'accroître sa contribution alors même que la situation des finances publiques est extrêmement tendue : pour donner, entre 2027 et 2034, l'ensemble des 936,3 millions d'euros restants, il faudra un versement annuel moyen de 117 millions d'euros, soit près de trois fois le montant moyen annuel versé entre 2018 et 2026.
Recommandation : Sécuriser la participation de l'État au financement du NPNRU, en se fondant sur les résultats de la revue nationale des projets à venir, afin de ne pas retarder de nouveau son achèvement et de garantir le maintien de la date de fin des versements à 2034 (Gouvernement).
Il convient toutefois de noter que, jusqu'ici, le retard dans la participation de l'État au NPNRU n'a ni remis en cause ni retardé une opération de renouvellement urbain, car la trésorerie de l'ANRU a permis à court terme d'assurer la continuité des engagements pris et le paiement des projets engagés.
3. Le décalage des dates limites d'engagement et de paiement du NPNRU provoquent le ralentissement de la transformation des quartiers
a) Un premier décalage de la date limite d'engagement des crédits de 2022 à 2026
La loi de finances pour 2022164(*), en son article 176, a accru de 10 à 12 milliards d'euros le montant des subventions dont bénéficie le NPNRU. Cependant, elle a aussi repoussé de deux ans, de 2024 à 2026, la date limite d'engagement des crédits.
Ce second mouvement a été nécessaire pour permettre aux collectivités et bailleurs de revoir l'ambition de leurs projets au regard des nouvelles subventions ouvertes. Des retards liés à la crise sanitaire et l'installation des nouveaux conseils municipaux à l'issue des élections de 2020 ont aussi justifié le décalage de la date limite d'engagement.
La tutelle financière de l'ANRU indique que la lenteur des décaissements de l'État n'a pas eu d'incidence sur ce report. En effet, la convention tripartite 2023-2027 entre l'État, Action Logement et l'ANRU prévoyait une clause de revoyure pour accroître la participation d'Action Logement au cas où les crédits seraient insuffisants, mais cette clause n'a pas été activée.
L'Association des maires de France indique165(*) que le report de la limite d'engagement a répondu à un besoin de souplesse de la part des acteurs. En effet, à la fin de l'année 2021, seuls 14 % des financements avaient été engagés.
b) Un second décalage de la date limite d'engagement à 2027
Le second report, qui a repoussé à 2027 la date limite des engagements, a été entériné par l'adoption de la loi de finances pour 2026166(*).
Selon l'ANRU, il a été décidé à la suite de la revue nationale des projets du 20 mai 2025 par la ministre chargée du Logement, Valérie Létard. Cette dernière affirme que le report n'est « pas tant lié à des contraintes budgétaires qu'à la nécessité pour les porteurs de projet [...] de lisser leurs efforts financiers dans le temps, dans un contexte de grande fragilité financière »167(*).
Ces explications convergent avec celles des autres acteurs : finalement, les reports de date d'engagement n'ont pas remis en cause des projets pour cause d'insuffisance des crédits, mais ont ralenti la mise en oeuvre du NPNRU.
Le décalage de la date limite d'engagement doit permettre à l'ANRU de faire face au mur de paiements qui est consécutif à la contractualisation. L'agence indique ainsi que cette décision a « permis de limiter le risque de trésorerie » et de sécuriser sa trajectoire financière. Selon la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), les opérations concernées par le report sont essentiellement des opérations de construction ou restructuration d'équipements publics de proximité - écoles, centres sociaux, crèches par exemple - ou de réaménagement d'espaces publics. Malgré cette année supplémentaire, il apparaît que le calendrier demeure serré pour les opérations dont les crédits restent à engager, en particulier lorsque les exécutifs locaux élus en mars 2026 ont fait le choix de modifier des projets.
La DGCL, qui assure la tutelle budgétaire de l'ANRU, précise que le PNRU et le NPNRU se distinguent au plan des dynamiques d'engagement :
- le PNRU a engendré un engagement des crédits plus rapide que le NPNRU, en lien avec la phase de préfiguration entre 2015 et 2018 ;
- le pic des engagements du PNRU a été atteint la dernière année, en 2015, alors que celui du NPNRU a été atteint en 2024, soit trois ans avant la fin, indiquant un lissage plus important de ces derniers ;
En revanche, les paiements suivent la même dynamique de « bosse » : après plusieurs années de montée en puissance lente, il est nécessaire de décaisser environ 1 milliard d'euros par an pendant cinq ou six exercices avant que les paiements décroissent.
c) Si l'ensemble des projets ont été validés, leur livraison d'ici à 2032 et l'achèvement des paiements d'ici à 2034 ne sont pas assurés
La date limite pour la livraison des opérations demeure fixée à 2032, mais la date limite des paiements a été repoussée à 2034 à l'issue de la revue nationale des projets du 20 mai 2025. L'objectif était de sécuriser la trajectoire financière du NPNRU.
La rapporteure spéciale constate toutefois que, malgré ce décalage, l'achèvement dans les temps des opérations et de leur paiement risque d'être difficile à tenir.
La phase de préfiguration a permis de faire maturer les projets et, en 2020, 100 % des protocoles étaient signés. L'ensemble des projets, lui, a été validé en 2023 et tous ont commencé à être mis en oeuvre. Lors de la revue de projet de 2025, il est apparu qu'aucun projet n'était en risque et que la part des opérations qui pourraient être abandonnées n'était que résiduelle, à moins de 5 %.
Il apparaît donc que le NPNRU est désormais lancé dans une phase de mise en oeuvre et que les travaux ont commencé en 2025 pour 82 % des projets. De même, 39 % des subventions contractualisées avaient été versées.
Déploiement du Nouveau programme national de renouvellement urbain
(en pourcentage)
Source : commission des finances, données ANRU
L'enjeu est double désormais, pour permettre d'achever d'ici fin 2034 l'ensemble des opérations du programme.
D'une part, il est nécessaire que les projets qui n'ont pas été engagés le soient rapidement. Or, certains acteurs, en particulier la Fédération des entreprises publiques locales (EPL), indiquent que les délais demeurent courts et qu'il existe un risque sur le financement jusqu'au terme de certains projets.
Ainsi, les EPL interrogées par la Fédération « encouragent un décalage à 2030 » de la date limite d'engagement168(*). Les évolutions des projets peuvent aussi mettre en péril la tenue des limites temporelles fixées. Par exemple, la société publique locale (SPL) Résilience et Innovation, sise à Montreuil, relève que malgré l'avenant de 2024 apporté à la convention NPNRU locale signée en 2023, il sera « difficile de réaliser l'ensemble des programmes dans les échéances actuelles ». Cette même SPL indique que « certaines opérations présentent même un risque de ne pas être financées jusqu'à leur terme, malgré le report déjà accordé. »
D'après la direction du budget, il reste près de 2,2 milliards d'euros à engager en 2026 et 2027. Bien que ce montant soit important, le dialogue de gestion avec les préfets de département semble indiquer que la finalisation des engagements en 2027 est réaliste.
D'autre part, il faudra maintenir le rythme d'un décaissement de près d'un milliard d'euros par an jusqu'à 2031-2032 pour assurer le paiement des maîtres d'ouvrage, au risque de mettre en péril certaines opérations. Or, une telle capacité de décaissement n'est pas assurée :
- l'État fait face à une situation budgétaire particulièrement tendue ;
- la convention quinquennale qui règle la participation d'Action Logement arrive à son terme en 2027 et la capacité financière du groupe à moyen terme n'est pas encore assurée.
L'enjeu est de taille : dans la mesure où les chantiers ont commencé pour près de 82 % des projets, il sera désormais d'autant plus difficile de les mettre à l'arrêt ou en attente faute de financement. Les données du système d'information de l'ANRU IODA indiquent ainsi, au 10 mars 2026, que :
- plus de 43 400 logements ont été démolis, soit 41 % de l'objectif ;
- 20 300 logements, soit environ 25 % de ceux dont la reconstruction a été validée, ont été livrés ;
- 266 équipements publics de proximité, soit plus de 25 % du total des équipements validés, dont une soixantaine d'écoles, ont été livrés ;
- plus de 45 000 logements prévus pour être réhabilités sont livrés, soit 31% des projets.
Le déploiement du NPNRU est désormais avancé sur le terrain, ce qui rendrait très dommageable un nouveau retard.
Afin de faciliter l'achèvement des projets dans les temps, la rapporteure spéciale propose d'assouplir les conditions dans lesquelles des crédits engagés peuvent être redéployés d'un projet à l'autre. En effet, certains projets sont plus économes que prévu, ce qui libère des financements : d'autres projets pourraient utilement bénéficier d'une rallonge de financement, soit parce qu'ils souhaitent accroître leur ambition, soit parce que les coûts constatés sont plus élevés que prévu. Le délai entre l'engagement des crédits et le paiement des opérations peut parfois provoquer un décalage entre les coûts calculés à la signature et ceux réellement constatés au moment de la réalisation des opérations.
Recommandation : permettre le redéploiement des crédits des projets du NPNRU abandonnés ou qui s'avèrent économes, pour accompagner les projets qui, a contrario, accroissent leurs ambitions ou sont plus coûteux que prévu (ANRU).
4. Le risque d'une impasse de trésorerie pour l'ANRU entre 2026 et 2031
Dès le rapport de la Cour des comptes en 2020169(*), la tension sur les capacités financières de l'ANRU avec été anticipée. Un pilotage fin de la trajectoire financière a ainsi été mis en oeuvre pour éviter que l'agence se trouve dans une impasse, alors que, dans les modélisations présentées dans le rapport, « la trésorerie de l'agence [devenait] négative à compter de 2024 jusqu'en 2034 inclus. »
La DGCL précise que le CA de l'ANRU a pris deux décisions en décembre 2024 pour limiter les risques financiers :
- les taux d'acompte pour certaines opérations - notamment la démolition de logements sociaux, l'aménagement et le recyclage de l'habitat privé - ont été ajustés pour correspondre au mieux au rythme des besoins en dépense sur le terrain, mettant fin au taux uniforme de 20 % qui prévalait ;
- les redéploiements de crédits pour accompagner la bonne mise en oeuvre des projets ont été limités en excluant la prise en compte de problèmes de soutenabilité financière des opérations ou le financement de nouveaux projets.
Ces mesures de régulation de paiement ont permis de passer le cap de l'année 2025 en établissant, au 31 décembre, la trésorerie à un niveau de 328 millions d'euros, au-delà du seuil d'alerte situé à 300 millions d'euros. Sur l'exercice 2025, les engagements se sont élevés à 1,7 milliard d'euros contre 2,1 milliards d'euros en 2024, soit une baisse de 19 %. De même, les paiements se sont établis à 753 millions d'euros contre 975 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 23 % pour un plafond de paiement ajusté à 900 millions d'euros. Cette moindre dynamique a permis d'arriver à la fin de 2025 dans une situation moins tendue qu'anticipé fin 2024, selon la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP).
En outre, la loi de finances initiale pour 2026 a prévu le décalage de la limite d'engagement du NPNRU de 2026 à 2027, ce qui a lissé un peu plus les paiements à venir.
Selon la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), les dernières projections de la trajectoire financière du NPNRU démontrent que les crédits qui sont prévus pour les années 2026 et 2027 sont suffisants pour faire face aux dépenses programmées. Un dialogue permanent avec Action Logement et les bailleurs sociaux permet de maintenir l'ensemble des acteurs informés.
Néanmoins, des arbitrages pour les années suivantes vont devoir être rendus car la dernière prévision du montant de trésorerie à la fin de l'exercice 2027, selon la direction du budget, serait de - 81 millions d'euros. Ce niveau est bien en deçà du seuil d'alerte de l'agence, situé à 300 millions d'euros.
Évolution de la trésorerie de l'ANRU depuis sa création
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, données DHUP et direction du budget
L'incertitude sur le financement du NPNRU pour les années à venir est liée au pic des paiements qui sera concentré entre 2028 et 2032, avec près de 4,6 milliards d'euros de subventions à verser sur cette période.
En outre, cette incertitude est aggravée par l'absence de sécurisation du niveau des versements des financeurs sur cette période, en particulier d'Action Logement.
En effet, la convention quinquennale qui lie l'État et Action Logement arrive à son terme en 2027 et les négociations pour la prochaine, qui couvrira la période 2028-2032, ne sont qu'à peine engagées. Or, les capacités financières d'Action Logement pour les années à venir sont intimement liées à deux enjeux.
D'une part, le niveau de collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) tend à être plus bas que les prévisions depuis quelques années170(*), en lien avec une évolution des salaires moins favorable et un contexte macroéconomique globalement dégradé.
D'autre part, la capacité d'Action Logement Services (ALS) à recourir à la dette pour se financer pourrait être remise en cause. En effet, l'INSEE a décidé de requalifier ALS dans la catégorie des administrations publiques, en tant qu'organisme divers d'administration centrale (ODAC) le 31 août 2022. La dette levée par la filiale a ainsi été réintégrée au sein de la dette publique. Or, l'article 23 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027171(*) dispose qu'un ODAC ne peut recourir à un endettement de plus d'un an.
Cette interdiction de recourir à la dette doit être matérialisée par un arrêté du ministère chargé du budget qui n'a pas été pris à ce jour. Si c'était le cas, ALS perdrait la capacité de renouveler son stock de dette, contracté dans le cadre du plan d'investissement volontaire de 2019 et du plan de relance172(*) et contraindrait le groupe au remboursement d'obligations à hauteur de presque 1 milliard d'euros par an dès 2029 et pour près de dix ans. Plus de la moitié des emplois de la PEEC seraient alors destinés à des remboursements de la dette d'ALS, dans un contexte où les besoins pour assurer la clôture du NPNRU seraient les plus importants.
La rapporteure spéciale estime dès lors crucial de permettre à Action Logement Services de recourir à l'endettement, même en cas de reclassement définitif si le ministre des comptes publics met à jour la liste des ODAC. Cela est possible par une mesure législative inscrite dans la loi de programmation prévoyant le troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU).
Recommandation : Assurer à Action Logement la possibilité de recourir à l'endettement au cours de la prochaine convention quinquennale, en maintenant le statu quo de non-intégration aux administrations publiques et pérenniser ce choix dans le cadre du prochain programme de renouvellement urbain (Gouvernement).
5. Les financeurs indirects pâtissent des lenteurs du programme
La lenteur de la validation des projets du NPNRU et les retards pris par les études de préfiguration ont été soulignées par la Caisse des dépôts et consignations173(*) (CDC). En effet, selon cette dernière, « le rythme de validation des projets [est apparu] très vite insuffisant, les projets s'étant complexifiés par rapport au PNRU et la crise sanitaire ayant [...] ralenti des chantiers ».
Les divers reculs de date limite d'engagement et la tension financière qui se profile pour les années à venir, qui risquent d'aggraver le retard pris, tendent à réduire la qualité de l'effet de levier permis par le versement des subventions. En effet, les financeurs indirects, au premier rang desquels la CDC, ont besoin d'une visibilité à moyen terme pour pouvoir engager sereinement leurs investissements dans une temporalité déterminée.
Par exemple, les efforts pour encourager le développement économique des QPV, par des programmes comme Entrepreneuriat Quartiers 2030, ne peuvent porter de fruits si les chantiers de renouvellement urbain ne sont pas mis en oeuvre. Ce programme vise à accompagner jusqu'à 70 000 créateurs d'entreprises issus des quartiers d'ici à 2027, en leur offrant un accès à des liquidités notamment par des prêts à taux zéro.
La CDC demeure un acteur incontournable du NPNRU : les QPV bénéficiant du programme représentent 38,2 % de l'activité prêts de la Banque des Territoires dans les Quartiers Prioritaires de la Ville (QPV) avec 7,15 milliards d'euros de prêts signés début 2026.
Il convient dans ce contexte de mettre tout en oeuvre pour donner de la visibilité aux investisseurs indirects qui contribuent au NPNRU, afin de maximiser l'efficience du programme et maintenir la synergie entre subventions et prêts.
* 157 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 158 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 159 Jean-Martin Delorme, Anne-Claire Mialot et Cédric Van Styvendael, Ensemble, refaire ville : pour un renouvellement urbain résilient des quartiers et des territoires fragiles, février 2025.
* 160 La Caisse de garantie du logement locatif social contribue au NPNRU à hauteur de 184 millions d'euros chaque année en vertu de l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 161 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.
* 162 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
* 163 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 164 Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 165 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 166 Article 178 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.
* 167 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 168 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 169 Cour des comptes, L'Agence nationale pour la rénovation urbaine et la mise en oeuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU), avril 2020, communication à la commission des finances du Sénat.
* 170 La collecte 2023 de la PEEC s'élève à 1 819 millions d'euros contre 1 875 millions d'euros prévus dans la convention quinquennale et à 1 910 millions d'euros en 2024 contre 1 966 millions d'euros prévus.
* 171 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
* 172 Le 10 janvier 2019, Action Logement s'est engagé à mobiliser plus de 9 milliards d'euros dans le cadre du Plan d'investissement volontaire (PIV) afin de financer des actions en faveur du logement et du pouvoir d'achat des salariés. Cet engagement a nécessité l'émission d'une dette obligataire, estimée à 11,3 milliards d'euros sur la période 2018-2027.
* 173 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.