Le bilan des positions européennes du Sénat 2024-2025

C. LES SUITES DONNÉES AUX RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES DU SÉNAT

Le présent rapport d'information illustre l'impact des résolutions européennes du Sénat sur les négociations conduisant à l'élaboration de la législation européenne, qui, du fait de l'applicabilité directe des règlements et de la transposition des directives, a des incidences évidentes sur la législation française.

Les suites données aux résolutions européennes votées par le Sénat ne sont pas encore nécessairement toutes connues à ce jour, dès lors que l'état d'avancement des négociations varie d'un dossier à l'autre.

Surtout, les résolutions du Sénat peuvent connaître des suites d'autant plus favorables qu'elles sont mises en avant et soutenues par le Gouvernement au cours des négociations au Conseil.

Enfin, les suites données s'apprécient différemment selon le texte de la résolution elle-même qui peut porter sur un sujet plus ou moins circonscrit et sur un projet d'acte de nature législative ou non. Ainsi, certaines résolutions poursuivent un dessein plus général, par exemple lorsqu'il s'agit d'exprimer une position de principe du Sénat dans un débat public. Il est dès lors logique que l'information sur leur suivi revête une dimension moins opérationnelle.

En tout état de cause, de manière à formaliser ce suivi des positions exprimées par le Sénat sur chaque dossier, le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) établit une « fiche de suivi », en principe pour chaque résolution adoptée par le Sénat, qu'il adresse à la commission des affaires européennes.

En pratique, pour les résolutions de la session 2024-2025, le SGAE a transmis 14 fiches de suivi pour seize résolutions européennes adoptées, ce qui est satisfaisant, la qualité des réponses apportées devant en outre être relevée.

Une résolution européenne était en effet relative à des enjeux diplomatiques dans des pays tiers, qui ne sont pas suivis par le SGAE mais directement par la direction de l'Union européenne du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (résolution européenne relative aux droits fondamentaux des femmes afghanes).

Quant à la résolution européenne relative au programme de travail de la Commission européenne pour 2025, plusieurs des textes couverts par cette résolution l'étaient déjà par des fiches de suivi sectorielles ainsi que par le dossier d'information transmis par le SGAE à l'occasion de chaque nouvelle présidence du Conseil de l'Union européenne.

D'une façon quelque peu schématique, en fonction des informations recueillies auprès du SGAE, il est possible de classer les résolutions européennes du Sénat en trois catégories, en fonction des suites qu'elles ont reçues : une prise en compte complète, ou presque complète, une mise en oeuvre partielle et une absence totale de suites.

1. Les suites variables des résolutions européennes adoptées au cours des sessions précédentes

Deux résolutions européennes du Sénat, respectivement adoptées en 2022-2023 (résolution européenne n° 77 (2022-2023) et en 2023-2024 (résolution européenne n° 90 (2023-2024) sur la prévention et la lutte contre la corruption dans l'Union européenne, en date du 18 mars 2024), qui n'avaient pas été suivies d'effet, faute pour les institutions européennes d'avoir achevé les négociations, ont connu des suites variables.

a) La résolution européenne du Sénat n° 90 relative à la prévention et à la lutte contre la corruption dans l'Union européenne

Cette résolution, issue d'un long travail d'auditions des rapporteurs de la commission des affaires européennes (les sénateurs Jean-François Rapin, Claude Kern et Didier Marie), a été définitivement adoptée le 18 mars 2024.

La résolution européenne du Sénat concerne trois textes déposés tardivement par la Commission européenne « von der Leyen I », alors « sous pression » sur les sujets de probité et d'éthique, alors que les institutions européennes étaient particulièrement observées sur ce sujet, à la suite du scandale du « Qatargate » ayant touché le Parlement européen, de plusieurs enquêtes de la Médiatrice de l'Union européenne sur le manque de transparence de la Commission, et des analyses d'Europol, l'agence européenne de coopération policière, sur l'ampleur de la corruption dans l'Union européenne^12(*).

Ces textes couvrant la prévention et la lutte contre la corruption européenne sont : une proposition de directive actualisant la définition des infractions liées à la corruption et renforçant leur sanction^13(*) ; une communication de la Commission européenne proposant d'instaurer une organisme éthique commun aux institutions européennes pour établir des lignes directrices minimales communes et échanger de bonnes pratiques^14(*) ; et une proposition de directive établissant des exigences harmonisées de transparence de l'activité des représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers^15(*).

Dans sa résolution européenne, le Sénat a d'abord constaté la prise de conscience européenne sur la nécessité de lutter plus efficacement contre la corruption mais a déploré l'absence d'analyse d'impact. Il a aussi pris acte de la justification de la Commission européenne, qui expliquait que sa proposition de directive contre la corruption « intègr[ait] essentiellement des obligations et des normes internationales, en laissant peu de place à des solutions alternatives », mais n'a pas considéré cet argument déterminant pour l'autoriser à déroger à une obligation générale de transparence sur les motifs, bases juridiques et objectifs des réformes qu'elle propose, en particulier lorsqu'elles ont un impact sur la vie démocratique.

De là, en dépit des deux observations sur la nécessité du respect du principe « non bis in idem »^16(*) et sur la longueur -jugée excessive - des délais de prescription envisagés par rapport à ceux en vigueur en droit français, la résolution européenne du Sénat a affirmé que la prévention et la lutte contre la corruption devaient être des priorités politiques constantes pour les États membres comme pour les institutions européennes, et a approuvé l'économie générale de la proposition de directive (application de la directive tant au secteur privé qu'au secteur public ; actualisation de la définition des infractions, en particulier avec l'insertion du trafic d'influence ; quantum des peines ; nécessité de ressources suffisantes pour les services d'enquête ; clause de revoyure...).

Après avoir été adoptée, et modifiée, par le Parlement européen (vote en commission LIBE, le 30 janvier 2024) et par le Conseil (14 juin 2024), la proposition de directive - dont les négociations ont été ralenties par le renouvellement des institutions de l'Union européenne - a été définitivement adoptée en trilogue, le 2 décembre 2025.

Le texte final correspond aux orientations du Sénat en posant des règles minimales de prévention et de lutte contre la corruption au niveau européen ainsi qu'une définition harmonisée des infractions liées à la corruption, en prévoyant un minimum de 3 à 5 d'emprisonnement pour les personnes condamnées, en fonction de l'infraction, en instaurant une responsabilité pénale des personnes morales (avec des amendes pouvant s'élever jusqu'à 3 % à 5 % de son chiffre d'affaires mondial total ou de 20 à 40 millions d'euros). La réforme permet aussi, dans certains cas strictement définis, aux autorités judiciaires d'un État membre d'étendre leur compétence pour poursuivre les infractions liées à la corruption en dehors du territoire de cet État^17(*). Enfin, elle met en place un certain nombre de mesures préventives (exigence d'une autorité nationale dédiée ; réalisation d'évaluations régulières au regard du risque de corruption dans les secteurs vulnérables ; protection des « repentis »).

La résolution européenne du Sénat a, en complément, aussi appelé au renforcement de la coopération opérationnelle au niveau européen (appui à « l'alliance des ports européens »^18(*), au rôle de soutien d'Europol contre la criminalité économique et financière ; approbation de la modernisation du cadre normatif européen contre le blanchiment et demande de soutien accru aux actions du Parquet européen pour poursuivre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne...).

Sur le second projet d'acte législatif, à savoir la proposition de directive sur la transparence de l'activités des représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers, il faut constater que la situation actuelle est étonnante. En effet, ce texte avait été présenté comme une priorité par la Commission européenne mais force est de constater que les négociations avancent lentement, l'ambition paraissant limitée.

Dans sa résolution européenne, le Sénat a approuvé le principe du registre commun de transparence, mis en place en 2021 pour enregistrer les lobbyistes souhaitant prendre contact avec les institutions européennes, ainsi que le principe du renforcement du cadre normatif européen.

En revanche, il estimait et estime toujours que l'adoption d'un texte spécifique aux seuls représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers « manquera sa cible », faute de tenir compte de la réalité (en effet, les intéressés exercent aussi des activités de représentation d'intérêts européens, qui ne sont pas couverts par le texte), et instaurera une distorsion juridique. Le Sénat s'est aussi opposé à la base juridique choisie (l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), relatif au marché intérieur). Il a également exprimé ses fortes réserves sur la nature du texte, qui tend à uniformiser les procédures nationales au lieu de les harmoniser et de s'inspirer des législations nationales efficaces. Il a également refusé les restrictions d'information imposées aux autorités nationales de contrôle, qui paraissent contraires à l'objectif de transparence poursuivi, ainsi que la possibilité, pour la Commission, de compléter le dispositif par des actes délégués, et le pouvoir de coordination qui serait conféré à la Commission européenne, alors même que les institutions européennes ont été « omises » du champ d'application du texte. Voilà pourquoi le Sénat demandait leur insertion explicite dans ce champ d'application. Enfin, le Sénat a rappelé que la France devait pouvoir invoquer des motifs de sécurité nationale ou de défense nationale pour reconnaître ou refuser un représentant d'intérêts.

Malheureusement, en l'état des négociations, il n'a pas été suivi. Seul le Parlement européen a exprimé sa position (le 27 novembre 2025). Cette dernière vise à distinguer strictement les activités de « représentation d'intérêts » des fonctions officielles gouvernementales, des services médiatiques, des conseils juridiques et de recherche universitaire. Elle veille aussi à ce que la mise en oeuvre de la réforme ne permette pas à certains gouvernements de pénaliser certaines associations au titre de législations sur les « agents étrangers » et de restreindre l'engagement civique.

Enfin, le grand échec des institutions européennes - assumé par elles - est la création d'un organisme d'éthique compétent auprès des institutions européennes. Sur ce dossier essentiel, le Sénat n'a pas du tout été entendu par la Commission européenne. En effet, loin de « l'organisme d'éthique » de l'Union européenne, qui a été mis en place, et qui se contente de constituer un forum entre certaines institutions européennes sur les sujets éthiques^19(*), dont le secrétariat est assuré par elles sous la direction de la Commission et qui est dépendant des moyens de cette dernière, le « comité d'éthique » de l'Union européenne proposé par la résolution européenne du Sénat tend à instituer une véritable culture de la transparence européenne.

Dans le dispositif du Sénat, ce comité serait en effet accompagné par la mise en place d'un système de déclaration d'intérêts et de patrimoine obligatoire pour tous les représentants des institutions européennes et pour leurs cadres administratifs. Le comité, tel qu'envisagé, serait composé de membres indépendants, doté de pouvoirs d'enquête, et contrôlerait ces déclarations comme le fait, en France, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il assurerait aussi le suivi des mobilités des personnes précitées pour éviter le « pantouflage » ainsi que le secrétariat du registre commun de transparence, et serait chargé de rédiger, une fois par an, un rapport sur le suivi de l'État de droit dans les institutions européennes qui compléterait utilement celui de la Commission européenne sur la situation dans les États membres.

b) La résolution européenne du Sénat n° 77 sur la proposition de règlement établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants

Une autre résolution européenne tarde à être pleinement prise en compte, compte tenu de la longueur des négociations : il s'agit de la résolution européenne n° 77 sur la proposition de règlement établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants^20(*). On notera toutefois que les trilogues désormais engagés laissent entrevoir des aspects positifs sur certaines positions défendues par le Sénat.

Comme l'avait déjà relevé le précédent rapport d'information sur le suivi des résolutions européennes du Sénat sur la session 2023-2024, le fait que les négociations traînent en longueur est paradoxal, alors que la protection de l'enfance est un impératif proclamé par la Charte européenne des droits fondamentaux et que la proposition de règlement précitée avait été érigée en « priorité politique » par la Commission européenne lors de sa présentation.

En effet, présentée le 11 mai 2022 par la Commission européenne, cette proposition a d'abord établi un constat sans appel sur la prolifération de contenus en ligne relatifs à des abus sexuels sur des enfants, liée au développement d'Internet et accentuée par la période de confinement due à la pandémie de covid-19^21(*). L'Union européenne occupe ainsi la place peu enviable de premier « hébergeur » de contenus à caractère pédopornographique dans le monde^22(*).

Les principales dispositions de la proposition ont pris acte de l'échec des dispositifs en place autorisant les fournisseurs de services en ligne à mettre en place des démarches volontaires de détection et de blocage des contenus pédopornographiques^23(*). Le texte initial imposait en conséquence une évaluation des risques et des mesures d'atténuation des risques aux fournisseurs de services d'hébergement et de services de communications interpersonnelles, ainsi que des obligations de signalement, de détection, de retrait ou de blocage des contenus pédopornographiques sur injonction d'autorités nationales compétentes.

La proposition prévoit aussi la création d'un centre de l'Union européenne dédié à la prévention et à la lutte contre les abus sexuels sur mineurs, qui recevrait les signalements, servirait d'intermédiaire entre les fournisseurs et les autorités compétentes des États membres.

Par la suite, la publication de plusieurs avis critiques (avis conjoint du Bureau européen de la protection des données et du Contrôleur européen de la protection des données^24(*) ; avis du service juridique du Conseil) ont souligné le caractère disproportionné de certaines dispositions.

La résolution européenne n° 77 du Sénat, adoptée en commission des affaires européennes le 15 février 2023 sur le rapport des sénateurs Ludovic Haye, Catherine Morin-Desailly et André Reichardt, et devenue définitive le 20 mars 2023, a rappelé que la lutte contre les abus sexuels sur les enfants devait être une priorité de tous les instants pour l'Union européenne et a approuvé le principe d'obligations de résultats imposées aux fournisseurs.

Elle a toutefois demandé la mise en place d'un dispositif d'injonctions de détection envisagé efficace sans impliquer ni une surveillance généralisée et permanente des communications (messages électroniques, conversations téléphoniques...) ni une remise en cause systématique du chiffrement, qui est nécessaire à la confidentialité des communications dans certains cas spécifiques. En conséquence, elle a soutenu les injonctions de détection et de retrait sur des contenus identifiés mais a rejeté la recherche indifférenciée de contenus pédopornographiques et de « pédopiégeage ». Elle a aussi constaté que les technologies mises en avant par la Commission européenne pour cette détection n'étaient - en l'état - pas fiables, entraînant un nombre trop élevé de « faux positifs »^25(*).

Elle a refusé la création d'un nouveau centre de l'Union européenne (faible valeur ajoutée, missions en majorité déjà assurées par Europol et dépendance humaine et logistique à son égard, coût de fonctionnement^26(*)), demandant plutôt la confirmation d'Europol comme pôle principal de la lutte contre les abus sexuels sur les enfants.

Elle a enfin incité les négociateurs européens à prévoir une obligation de déréférencement des contenus pédopornographiques (solution déjà en vigueur en France), à valoriser l'expérience française réussie de la plateforme PHAROS^27(*) et à instaurer des mesures interdisant l'accès des mineurs aux contenus pornographiques ( activation par défaut des dispositifs de contrôle parental sur les téléphones des mineurs ; instauration de dispositifs de vérification de l'âge des utilisateurs pour l'accès à certains sites ; campagnes de « name and shame » à l'encontre des fournisseurs récalcitrants...).

Mais au niveau européen, le dossier s'est enlisé.

De ce fait, la Commission européenne a été contrainte de présenter une proposition de prolongation provisoire du dispositif « temporaire » posé par le règlement (UE) 2021/1232^28(*). Mais cette prolongation est arrivée à échéance, le 3 avril 2026, du fait de l'échec des trilogues à ce sujet^29(*). Malgré l'engagement pris publiquement par plusieurs plateformes numériques à poursuivre la détection volontaire des contenus pédopornographiques en ligne (qui ne semble possible qu'avec le consentement de leurs utilisateurs), il s'agit bien d'un « coupe d'arrêt » à la lutte contre ces derniers.

Sur la proposition de règlement « pérenne », le Parlement européen est parvenu difficilement à adopter une position prudente, le 14 novembre 2023^30(*).

Pendant de longs mois, il n'en a pas été de même au Conseil où, malgré les efforts des présidences semestrielles successives pour proposer de nouveaux compromis, aucune majorité n'a pu se dégager à ce jour pour l'adoption de la réforme, en particulier, en raison d'antagonismes forts sur l'ampleur le principe et sur l'ampleur des injonctions de détection des abus sexuels sur mineurs en ligne. Une majorité d'États membres, dont la France, travaillaient pour trouver le compromis le plus ambitieux possible en faveur de la protection de l'enfance, tout en s'opposant à l'insertion des services cryptés dans le champ d'application de la réforme. Simultanément, plusieurs États membres formant minorité de blocage, dont l'Allemagne et les Pays-Bas, souhaitaient un cadre normatif européen minimal au nom du respect de la vie privée.

Cependant, sous pression des opinions publiques et des associations de protection de l'enfance, et au prix de l'abandon des dispositifs les plus controversés, le Conseil est parvenu à adopter un mandat de négociation, le 26 novembre 2025. Ce mandat a prévu :

- l'obligation, pour les fournisseurs de services en ligne, d'évaluer le risque de détournement de leurs services aux fins de la diffusion de matériel relatif à des abus sexuels sur enfants ou de sollicitation d'enfants pour de tels abus, puis, si un risque est avéré, de prendre des mesures d'atténuation de ce risque (mise en place d'outils de signalement de tels contenus par les utilisateurs, de dispositifs de contrôle des contenus partagés entre des mineurs et d'autres utilisateurs, ou de paramètres de confidentialité par défaut). Les États membres devraient désigner une autorité nationale pour assurer le suivi de ces mesures et obliger, le cas échéant, les fournisseurs à prendre ces mesures ;

- l'introduction de trois catégories de risques pour les services en ligne, à partir d'un ensemble objectif de critères. Sur cette base, un service sera classé comme présentant un risque élevé, moyen ou faible. Les services classés en risque élevé devront alors contribuer au développement des technologies nécessaires pour atténuer ces risques ;

- la possibilité, pour les victimes souhaitant le retrait de contenus relatifs à des abus sexuels sur enfants, de demander l'assistance des fournisseurs concernés et du nouveau centre de l'Union européenne dédié, qui collecterait les informations relatives à ces abus et les conserverait dans une base de données. Ces informations seraient partagées avec les services de police et de gendarmerie, et avec Europol ;

- enfin, la possibilité, pour les fournisseurs en ligne précités, de procéder à des opérations de détection volontaires, qui étaient encadrées par un règlement provisoire jusqu'au 3 avril 2026, seraient de nouveau « sécurisées juridiquement ».

Depuis fin janvier, les négociations en trilogues ont commencé et avancent, tant sur l'évaluation et l'atténuation des risques que sur les injonctions de détection. Lors du dernier trilogue, le 11 mai 2026, Conseil et Parlement ont trouvé un accord sur les contenus visés (messageries et contenus en ligne ; exclusion des communications audio), sur l'instauration d'une clause de revue (probablement tous les trois ans), ainsi que sur l'institution d'injonctions de blocage et de déréférencement des contenus en dernier recours. Le délai de retrait serait fixé à 24 heures après une première notification à l'hébergeur 12 heures à l'avance. Aucun délai supplémentaire ne serait prévu pour les petites et moyennes entreprises (PME). Ces évolutions sont conformes aux souhaits du Sénat.

Deux points sont encore en débat : l'indépendance des autorités de contrôle nationales et surtout, le principe et les modalités d'une injonction de détection des contenus pédopornographiques en ligne. La prochaine réunion est prévue le 29 juin 2026.

2. Concernant les résolutions adoptées en 2024-2025, le Sénat a été totalement ou très largement suivi dans la majorité des cas

Sur les seize résolutions européennes analysées dans le présent rapport, la plupart ont été prises totalement ou très largement en compte.

Ainsi, sur ces initiatives ayant fait l'objet d'un examen attentif du Sénat (universités européennes ; réglementation pharmaceutique ; pollution par les microplastiques ; entreprises de taille intermédiaire...), on peut constater la convergence de vues entre le Sénat, la Commission européenne et les co-législateurs (Conseil et Parlement européen). Simultanément, il faut constater une insuffisante prise en considération des propositions et observations du Sénat et - plus largement - des parlements nationaux de l'Union européenne - sur un certain nombre d'initiatives importantes, en particulier la réforme de la PAC.

a) La résolution européenne du Sénat n° 107 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2025

Cette résolution, présentée par le président Jean-François Rapin et par M. Didier Marie, est un exercice annuel par lequel le Sénat fait connaître au Gouvernement sa vision des priorités européennes pour l'année à venir sur la base de ses observations relatives au programme de travail annuel de la Commission européenne. Elle a été doublée d'un avis politique directement transmis à la Commission européenne, qui lui a répondu le 4 juillet 2025. Le détail de ces textes, qui s'adressent à titre principal à la Commission européenne, sont commentés infra dans le bilan des avis politiques adoptés par le Sénat. Le dialogue avec la Commission européenne apparaît de grande qualité. Le suivi des observations du Sénat émises sur le contenu du programme de travail semble quant à lui, globalement satisfaisant mais variable selon les secteurs.

b) La résolution européenne du Sénat n° 26 encourageant à développer l'initiative « Universités européennes » :

Cette résolution, adoptée le 17 octobre 2024, sur le rapport des sénateurs Karine Daniel et Ronan Le Gleut au nom de la commission des affaires européennes, est devenue définitive, le 22 novembre 2024. Un avis politique en reprenant les termes, adressé à la Commission européenne et au Parlement européen, a également été adopté.

Avec ces initiatives^31(*), présentées le 27 mars 2024, la Commission européenne souhaitait faire progresser la coopération transnationale entre les établissements d'enseignement supérieur européens via les alliances universitaires européennes^32(*), lever les obstacles juridiques et administratifs à la mise en place, par ces établissements, de programmes d'études communs « compétitifs », en particulier au niveau du master et du doctorat, et préparer l'établissement d'un diplôme européen.

Cette initiative avait le soutien de la France.

La résolution européenne du Sénat a d'abord salué, dans leur principe, les trois initiatives de la Commission, tout en demandant l'inscription des « universités européennes » dans le temps long, en passant d'une « logique de projet » à une « logique de long terme plus structurante » passant par :

- une pérennisation, une simplification et un allongement de la durée des financements dédiés, en calant cette durée sur celle des budgets pluriannuels de l'Union européenne, via un contrat passé entre les alliances européennes, les États membres et l'Union européenne ;

- une meilleure prise en compte du volet « recherche » des établissements d'enseignement supérieur, en liant les stratégies de formation des alliances à une stratégie cohérente de recherche et d'innovation ;

- une reconnaissance accrue de l'engagement du personnel universitaire dans des activités de coopération transnationale au sein des alliances universitaires (dotations spécifiques ; primes...). A cet égard, la France a oeuvré à l'adoption de la recommandation du Conseil relative à des carrières attractives et pérennes dans l'enseignement supérieur (novembre 2024, qui participe à cette reconnaissance dans le plein respect du principe de subsidiarité et de la liberté académique ;

- l'encouragement à la mise en place de programmes et diplômes conjoints, dans le cadre du « processus de Bologne », via un recours accru à l'approche européenne d'assurance qualité et une réforme des lignes directrices (ESG -European Standards and Guidelines), mais aussi par une simplification de la législation française (ex : instauration d'une accréditation automatique de diplômes conjoints...).

En outre, la résolution européenne a exprimé le soutien du Sénat à la mise en place d'un diplôme européen, outil jugé « nécessaire pour encourager la mise en place de diplômes conjoints », ainsi qu'à l'approche progressive retenue par la Commission européenne (cette approche comprend en effet une phase intermédiaire au cours de laquelle un label, et non un diplôme, serait attribué). Pour ce faire, la résolution a demandé un renforcement de la coordination de l'action des États membres, mais également l'adoption de critères flexibles, pour les futurs labels et diplômes européens, afin qu'ils soient adaptés « aux contextes nationaux différents, et garantissent un niveau de qualité suffisant ». Elle a ajouté que le futur diplôme européen « ne devra[it] en aucun cas remplacer les diplômes nationaux ». Sur ces deux points, le Conseil a adopté une résolution, le 22 mai 2025, que la France a activement contribué à « étoffer ».

Enfin, la résolution européenne du Sénat a estimé nécessaire de généraliser le système des alliances européennes en offrant à tous les établissements qui le souhaitent, la possibilité de rejoindre l'une d'entre elles. Elle a également invité à ouvrir les projets de label et de diplôme européen aux établissements qui ne font pas partie d'une alliance européenne, et à conforter les alliances transfrontalières et réseaux de coopération universitaires existants.

Dans sa réponse écrite en date du 12 mars 2025^33(*), la Commission européenne a rappelé que « les alliances universitaires européennes » reflétaient la « cinquième liberté » européenne (à savoir, « apprendre, travailler ensemble, rechercher, innover, partager des connaissances et des capacités par-delà les frontières ») et que, conformément aux voeux du Sénat, elles s'inscrivaient dans une « coopération structurelle, durable et systémique à long terme ».

Elle a aussi précisé qu'elle coopérait avec les États membres, les alliances existantes et parties prenantes de l'enseignement supérieur, afin d'élaborer un plan d'investissement pour les alliances pour la période 2028-2034, afin de faciliter leur financement en complétant la dimension éducation par un soutien à l'ensemble de leurs missions, « y compris la dimension recherche et innovation », et en recherchant des synergies.

Soulignant « l'impact transformateur de cette initiative », la Commission a insisté sur la nécessité d'instituer un « statut juridique » pour les alliances.

Concernant le « diplôme européen », la Commission européenne, dans sa réponse, a estimé que ce dispositif était nécessaire pour « combler les déficits de compétences et de main d'oeuvre en Europe ». Elle a précisé que ce diplôme devait être délivré au niveau national, régional ou institutionnel et sur une base volontaire, « respectant ainsi pleinement le principe de subsidiarité. », a confirmé son « approche progressive » et a souligné que ce diplôme européen devait être délivré « en complément » des diplômes nationaux. Elle a aussi expliqué que les critères retenus étaient issus d'une longue phase de réflexion, de tests et de « projets pilotes Erasmus + » ayant associé plus de 140 établissements d'enseignement supérieur, ainsi que sur les procédures et structures d'accréditation et d'assurance de qualité existantes, intégrant aussi les « instruments de Bologne ». Elle a confirmé que cette concertation allait se poursuivre.

Par la suite, le 5 mars 2025, la Commission européenne a publié une communication sur l'union des compétences, qui souligne l'importance du « capital humain pour la compétitivité et la résilience économique de l'Union européenne ».^34(*) Au sein de cette dernière, la Commission a de nouveau appelé au renforcement des alliances universitaires européennes et à l'instauration d'un diplôme européen.

La France est toujours très impliquée dans le dynamisme des alliances universitaires européennes. Avec 64 établissements français participant à de telles alliances (au nombre de 65) entre 2019 et 2024, la France est le deuxième État membre le plus représenté au sein de ces dernières après l'Allemagne (67). En outre, le programme de travail Erasmus+ 2026 prévoit un appel à projets pour les alliances, qui doit financer le renouvellement des alliances sélectionnées en 2022 mais est aussi ouvert à de nouveaux projets.

S'agissant du diplôme européen, la résolution du Conseil européen du 22 mai 2025 a détaillé la feuille de route relative à sa mise en oeuvre :

a) 1^ère phase (2025-2026) : finalisation des « préparatifs en vue du déploiement du label de diplôme européen » ;

b) 2^ème phase (2026-2028) : déploiement du label européen conjoint, suivi de sa mise en oeuvre, évaluation de son utilisation, et réalisation de « travaux exploratoires et de faisabilité concernant un diplôme européen conjoint » ;

c) 3^ème phase (2029) : finalisation de la phase préparatoire au déploiement du diplôme européen.

Sur cette base, la Commission européenne a publié un appel à projets pilotes destiné à financer 14 programmes conjoints porteurs d'un label de diplôme européen (1 millions d'euros par projet). En complément, le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'espace a décidé de travailler, en priorité, à la création d'un diplôme européen d'ingénieur.

En complément, le 11 septembre 2025, le Parlement européen a adopté une résolution sur les alliances universitaires européennes et le diplôme européen, dont les recommandations sont très proches du texte du Sénat. Elle inclut une dimension supplémentaire, relative à l'implication du secteur privé pour soutenir l'innovation, la formation professionnelle et l'insertion des étudiants sur le marché du travail.

Enfin, signalons que la France a présenté, avec le soutien de l'Espagne, de l'Italie, de la Slovaquie et de la Slovénie, un point d'information lors du Conseil d'éducation, jeunesse, culture et sport du 27 novembre 2025, qui a confirmé « l'effet transformant » de telles initiatives, tout en soulignant les défis qui restaient à relever (complexité réglementaire ; fragmentation des financements ; tensions sur les ressources humaines...). Elle a donc préconisé un financement européen global et durable, une coordination des financements européens et nationaux, et un cadre juridique stable. En complément, il faut souligner qu'au niveau national, la France met en place un projet pilote de diplôme d'ingénieur européen.

c) La résolution européenne du Sénat relative à la révision de la législation pharmaceutique de l'Union européenne

Cette résolution, en date du 29 novembre 2024, a été adoptée sur le rapport des sénateurs Cathy Apourceau-Poly, Pascale Gruny et Bernard Jomier, au nom de la commission des affaires européennes, en date du 23 octobre 2024.

Elle portait sur quatre textes européens distincts et complémentaires, en date du 26 avril 2023 :

- la communication de la Commission européenne, intitulée « Réforme de la législation pharmaceutique et mesures de lutte contre la résistance aux antimicrobiens » (COM(2023) 190 final) ;

- la proposition de recommandation du Conseil relative au renforcement des actions de l'Union visant à lutter contre la résistance aux antimicrobiens dans le cadre d'une approche « Une seule santé » (COM(2023) 191 final) ;

- la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil instituant un code de l'Union relatif aux médicaments à usage humain et abrogeant la directive 2001/83/CE et la directive 2009/35/CE (COM(2023) 192 final) ;

- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des procédures de l'Union pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et établissant des règles régissant l'agence européenne des médicaments, modifiant le règlement (CE) n° 1394/2007 et le règlement (UE) n° 536/2014 et abrogeant le règlement (CE) n° 726/2004, le règlement (CE) n° 141/2000 et le règlement (CE) n° 1901/2006 (COM(2023) 193 final).

Présentées le 23 avril 2023, les deux initiatives normatives de ce « paquet pharmaceutique » ont fait l'objet d'une position du Parlement européen le 10 avril 2024, puis du Conseil le 4 juin 2025, avant d'être approuvés par un accord entre les deux colégislateurs européens, lors de la phase de trilogues, le 11 décembre 2025. L'adoption définitive de la réforme par le COREPER a eu lieu le 6 mars 2026.

La révision des règles pharmaceutiques européennes était une priorité pour les autorités françaises.

Pour l'essentiel, la résolution européenne du Sénat, qui a été doublée par un avis politique du 24 octobre 2024 à la rédaction similaire, a approuvé le principe d'une révision des règles européennes applicables au secteur pharmaceutique, fondées sur l'action de l'agence européenne des médicaments (AEM ou EMA), en particulier pour évaluer les demandes d'autorisation de mise sur le marché (AMM) des médicaments. Elle a simultanément appelé à un accès plus large à des médicaments innovants et à une réponse résolue aux pénuries des médicaments.

Remerciant le Sénat pour ce soutien, la Commission européenne, dans sa réponse écrite, a précisé qu'elle défendait, à la fois, la promotion de « l'innovation et la compétitivité du système pharmaceutique de l'Union européenne » et « un accès plus équitable aux médicaments dans l'ensemble de l'Union européenne », et souhaitait aussi lutter contre les « pénuries de médicaments. »^35(*)

La Commission a aussi pris acte avec satisfaction de l'appui du Sénat aux mesures devant permettre une utilisation optimale des moyens de l'agence européenne des médicaments (AEM ou EMA) impliquant la réforme de sa structure (réduction des comités sectoriels...), la réduction du temps total (scientifique et réglementaire) consacré à l'évaluation des médicaments (de 277 à 266 jours), la numérisation des procédures, ou encore, la suppression des renouvellements d'AMM.

Elle a confirmé, comme le souhaitait le Sénat, que le programme en faveur des médicaments prioritaires (PRIME), dont le bilan est jugé positif, serait pérennisé, que la simplification des évaluations ne remettrait pas en cause les exigences du droit en vigueur qui assurent la sécurité des patients, et a bien précisé que les « bacs à sable réglementaires », visant à permettre l'expérimentation de technologies innovantes, ne seraient bien « réservés qu'aux nouveaux médicaments pour lesquels il n'existe pas de cadre réglementaire d'autorisation adapté. » En complément, le Sénat a demandé un renforcement des mesures de pharmacovigilance et le suivi des patients bénéficiant de médicaments mis sur le marché dans le cadre d'un « bac à sable réglementaire ».

En réponse au Sénat qui avait souhaité « une production de médicaments plus respectueuse de l'environnement », sans que cela soit au détriment « de l'accès des patients aux médicaments répondant à une besoin médical non satisfait, aux antimicrobiens prioritaires, aux médicaments présentant un intérêt majeur du point de vue de la santé publique et aux médicaments qui peuvent être qualifiés d'avancée thérapeutique exceptionnelle », la Commission européenne a confirmé son accord sur la nécessité de renforcer l'évaluation des risques liés aux produits pharmaceutiques, afin de limiter les « effets néfastes potentiels des médicaments sur l'environnement et la santé publique. », « sans introduire de nouvelles obligations. »

Sénat et Commission européenne ont en revanche exprimé des points de vue opposés sur la formation des prix des médicaments et sur la transparence de leur financement public. Soulignant les « prix élevés » des médicaments et soucieux d'un accès des malades à ces derniers, la résolution du Sénat a estimé que la transparence du financement public était nécessaire, impliquant que les titulaires d'AMM déclarent publiquement les soutiens financiers publics, directs ou indirects dont ils ont bénéficié, et appelant à la mise en place d'un fonds de solidarité pour permettre à certains États membres d'acquérir des médicaments dont le prix est élevé. La Commission européenne a rejeté ces propositions en invoquant, sur le premier point, de manière peu convaincante, la « complexité du développement des médicaments » et, sur le second point, un problème de compétence (ce sont les États membres qui fixent les prix des médicaments et financent les budgets de la santé). L'accord final conclu par les colégislateurs va dans le sens de la position du Sénat, en imposant une déclaration, produit par produit, de toutes les sommes versées par un organisme public ou sans but lucratif à toutes les entités juridiques ayant contribué au développement d'un médicament, en Europe ou dans le monde (à l'exception des financements indirects).

La résolution européenne du Sénat a aussi exprimé un refus des publicités comparatives. Elle a en revanche salué les dispositions favorisant une coopération accrue entre autorités nationales des États membres en charge de la fixation des prix et du niveau de remboursement des médicaments.

Le Sénat a également approuvé les mesures prévues pour élargir les conditions d'utilisation des produits brevetés afin de permettre aux développeurs de médicaments génériques ou biosimilaires de réaliser les études nécessaires à la détermination du prix des médicaments et à leur niveau de remboursement (extension de l'exemption dite « BOLAR »). Le compromis final trouvé en trilogues a validé cette évolution, en y incluant les candidatures à des appels d'offres.

Concernant la modulation des incitations réglementaires, c'est-à-dire, de l'allongement de la durée de protection des données réglementaires accordée aux titulaires d'AMM sous réserve du respect de certains critères (fourniture d'un médicament sans interruption et en quantité suffisante ; besoin médical non satisfait ; essais cliniques ; indication thérapeutique supplémentaire démontrant un bénéfice clinique...), la résolution européenne du Sénat en a soutenu le principe, sauf pour le cas des essais cliniques, jugé non pertinent. Elle a en outre considéré que la durée de principe de la protection des données réglementaires des médicaments bénéficiant d'une AMM devait être fixée à sept ans et six mois. La Commission européenne a remercié le Sénat pour son appui au système de modulation, impliquant des « récompenses » aux titulaires d'AMM mettant sur le marché des médicaments répondant à des objectifs importants en matière de santé publique, expliquant que la modulation prévue pouvait générer « un gain de 444 millions d'euros pour les systèmes de santé et une augmentation de 15 % de l'accès, ce qui représente environ 70 millions de patients supplémentaires servis dans l'Union européenne. » Le compromis final a fixé la durée de protection des données réglementaires à huit ans de protection des données et deux ans de protection du marché.

Dans sa réponse, la Commission européenne a aussi pris acte de la proposition du Sénat tendant à obliger le titulaire d'une AMM à demander la fixation du prix et le remboursement d'un médicament.

Sénat et Commission européenne ont aussi exprimé des positions convergentes sur la nature « d'objectif clé » de la résistance aux antimicrobiens (RAM), sur les critères de définition des « antimicrobiens prioritaires » et sur la mise en place de procédures volontaires d'achat en commun d'antimicrobiens sur un modèle de revenus garantis pour les titulaires d'AMM. La Commission européenne a précisé que la réforme visait une utilisation prudente de ces antimicrobiens et un soutien aux antimicrobiens ayant fait leurs preuves. La résolution européenne du Sénat a en effet rappelé que 35 000 personnes décédaient chaque année dans l'Union européenne du fait des suites directes d'infections dues à des bactéries résistant aux antimicrobiens. Sur ce point, l'accord final a maintenu la clause « médicament vedette », qui permet d'écarter l'application des « bons d'exclusivité des données transférables » (qui garantissent un allongement de la durée de protection des données), aux antimicrobiens dont les ventes brutes annuelles ont dépassé 490 millions d'euros au cours des quatre années précédentes, a élargi la définition des « antimicrobiens prioritaires » et a intégré un modèle d'abonnement volontaire.

Soucieux, tout comme la Commission européenne, de développer les médicaments contre les « maladies orphelines », le Sénat avait demandé la prise en compte de la prévalence de la maladie dans les critères de désignation d'un « médicament orphelin ». Il a, en revanche, jugé difficile d'assurer un approvisionnement suffisant de ces médicaments dans les États membres en prolongeant de douze mois l'exclusivité commerciale garantie au titulaire d'AMM correspondant, préférant contraindre ce dernier, sous peine de sanctions financières, à présenter une demande de fixation du prix et du niveau de remboursement.

Enfin, la résolution du Sénat a approuvé les dispositions de la réforme relatives aux médicaments pédiatriques, en particulier, les incitations prévues pour ceux qui répondraient à un besoin médical non satisfait ou pouvant être défini comme « médicament orphelin ».

Soulignons enfin que, dans l'intérêt des patients, les États membres se voient imposer une obligation de mettre en place des plans de prévention des pénuries pour tous les médicaments soumis à prescription médicale et de notifier les risques de pénuries pour tous les médicaments, au moins 6 mois avant qu'ils ne se matérialisent. Ils doivent ainsi être en mesure de fournir ces médicaments en quantités suffisantes pour répondre aux besoins des patients.

d) La résolution européenne du Sénat n° 33 sur l'établissement d'un programme pour l'industrie européenne de défense36(*)

Cette résolution, en date du 30 décembre 2024, a été adoptée sur le rapport des sénateurs François Bonneau, Gisèle Jourda et Dominique de Legge au nom de la commission des affaires européennes. Elle a ensuite fait l'objet d'un examen par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur le rapport de M. Jean-Luc Ruelle. Elle avait été précédée par l'adoption de la résolution européenne n° 145 portant avis motivé au titre du contrôle de subsidiarité, le 5 juin 2024, sur le rapport des mêmes sénateurs.

Le règlement EDIP, qui a fait l'objet de ces résolutions, est la déclinaison opérationnelle de la stratégie pour l'industrie européenne de défense (EDIS)^37(*), présentée le 5 mars 2024. Il s'inscrit dans le prolongement de la déclaration de Versailles du 11 mars 2022, de la communication conjointe sur l'analyse des déficits d'investissement dans le domaine de la défense du 18 mai 2022^38(*) et des deux textes d'urgence adoptés en 2023 pour faire face à la guerre en Ukraine : le règlement relatif au soutien à la production de munitions (ASAP)^39(*) et l'instrument visant à renforcer l'industrie européenne de la défense au moyen d'acquisitions conjointes (EDIRPA)^40(*).

En pratique, ce texte, présenté le 5 mars 2024, « établit un ensemble de mesures et définit un budget visant, d'une part, à soutenir la préparation de l'Union (européenne) et de ses États membres dans le domaine de la défense par un renforcement de la compétitivité, de la réactivité et de la capacité de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) et à garantir la disponibilité et la fourniture en temps utile de produits de défense et, d'autre part, à contribuer au redressement, à la reconstruction et à la modernisation de la base industrielle et technologique de défense (BITD) ukrainienne. »

La proposition de règlement avait trois objectifs initiaux :

a) renforcer la compétitivité et la réactivité de la BITDE : enveloppe budgétaire d'1,5 milliard d'euros dévolus au financement du programme ; agrégation des demandes d'équipements de défense des États membres et harmonisation des exigences correspondantes ; orientation de la BITDE vers des capacités de production plus flexibles et incitation aux partenariats industriels (création d'une structure pour programmes d'armement européens (SEAP)) ; création d'un fonds pour accélérer les investissements de défense ;

b) renforcer la capacité de la BITDE à assurer la disponibilité et la fourniture en temps utile de produits de défense : mesures de surveillance et de suivi des chaînes d'approvisionnement à l'échelle européenne ; mise en place d'un cadre global de gestion des crises ;

c) contribuer au redressement, par la reconstruction et la modernisation, de la base industrielle et technologique de défense ukrainienne.

Pour rappel, dans son avis motivé du 5 juin 2024, le Sénat estimait que les bases juridiques de l'intervention de l'Union européenne dans le domaine de la défense étaient juridiquement fragiles et que le texte était contraire au principe de subsidiarité pour six motifs :

- en premier lieu, le Sénat avait déploré l'absence d'étude d'impact, effectivement incompréhensible « sur un texte aussi significatif pour les enjeux de souveraineté nationale » ;

- en deuxième lieu, tout en partageant l'avis de la Commission sur la nécessité de « développer une défense mieux ajustée aux dimensions de l'Europe », le Sénat avait critiqué un texte ayant « recours à quatre bases juridiques distinctes, sans même viser la base juridique de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) » et contraire à la répartition des compétences entre États membres et Union européenne en matière de défense, « alors même qu'il ressort de la lecture combinée des articles 4^41(*), 5^42(*), 42^43(*) et 45^44(*) du traité sur l'Union européenne que la politique de défense reste une compétence nationale, la politique de sécurité et de défense commune s'exerçant dans un cadre intergouvernemental ».

De là, l'avis motivé adopté constatait que le recours aux articles 173^45(*) et 322^46(*) du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ne semblait pas poser de difficulté au regard du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité mais que le recours à l'article 114 du TFUE, relatif au développement du marché intérieur, était en revanche « contestable ». Il rappelait aussi que l'article 346 du TFUE stipulait qu'aucun État membre n'était tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité et, d'autre part, que tout État membre pouvait prendre les mesures qu'il estime « nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre » ;

- en troisième lieu, la résolution portant avis motivé dénonçait la volonté de la Commission européenne de prévoir dans la proposition de règlement, des dispositions l'autorisant, en collaboration avec le futur conseil de préparation industrielle qui serait créé par le texte, à cartographier les chaînes d'approvisionnement européennes dans le secteur de la défense et à assurer un suivi régulier des capacités de fabrication de l'Union européenne nécessaires à l'approvisionnement en produits nécessaires en cas de crise, considérant que ces mesures « particulièrement intrusives », relevaient de la souveraineté nationale des États membres ;

- en quatrième lieu, la résolution du Sénat démontrait que l'instauration d'un conseil de préparation industrielle dans le domaine de la défense, placé sous l'autorité conjointe du Conseil et de la Commission, paraissait en outre empiéter sur les prérogatives de l'Agence européenne de défense (AED), chargée, à titre principal, au titre de l'article 45 du TUE, de contribuer à identifier les objectifs de capacités militaires des États membres et à évaluer le respect de leurs engagements dans ce domaine, de promouvoir une harmonisation des besoins opérationnels, de proposer des projets multilatéraux, d'assurer la coordination des programmes européens, de soutenir la recherche en matière de technologie de défense et de mettre en oeuvre toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense. Il soulignait que ce conseil faisait « doublon » avec l'AED et que sa création « donnerait de fait à la Commission un rôle que les traités ne lui attribuent pas. » ;

- en cinquième lieu, la résolution du Sénat observait que les dispositions relatives aux régimes « d'état de crise d'approvisionnement » et d' « état de crise d'approvisionnement liée à la sécurité » (articles 50 et 51 de la proposition), lorsqu'une telle crise est « survenue » ou « réputée être survenue », activées par le Conseil, à la majorité qualifiée, devaient permettre à la Commission européenne de prendre des mesures préventives telles que la collecte d'informations ou la mise en place de commandes prioritaires de produits. Tout en relevant que la mise en oeuvre d'un tel régime serait soumise à l'accord de l'État membre de l'entreprise concernée, le Sénat a constaté qu'il s'imposerait aux règles nationales relatives à la sécurité des approvisionnements des forces armées, du fait de la primauté du droit de l'Union européenne, et priverait « en partie l'État de l'exercice de ses compétences dans un domaine absolu de souveraineté, relevant de la sécurité nationale qui est de la seule responsabilité des États membres. »

Selon l'avis du Sénat, il en irait de même pour la disposition de l'article 51 de la proposition, qui interdisait aux États membres de s'abstenir d'imposer des restrictions qui ne seraient pas transparentes, motivées et proportionnées, au transfert de produits de défense en cas d'activation du régime d'état de crise d'approvisionnement liée à la sécurité, et qui empêcherait l'exercice normal, par la délivrance préalable d'une licence, du contrôle par cet État d'éventuelles réexportations ;

- enfin et en sixième lieu, la résolution portant avis motivé constatait que la proposition de règlement comprenait des mesures destinées à contribuer au redressement, à la reconstruction et à la modernisation de la BITD ukrainienne et à son intégration progressive dans la BITDE, sur la base des dispositions de l'article 212 du TFUE^47(*), et que cette base juridique était inadaptée, « l'objectif poursuivi étant bien plus large ». Elle observait que la procédure proposée par la Commission européenne paraissait aller « au-delà de ce que permettent le processus d'adhésion et les modalités d'approbation par les États membres fixées par l'article 49 du TUE^48(*) ».

En réponse à l'avis motivé du Sénat^49(*), la Commission européenne rejetait toute critique sur les éventuelles atteintes de son dispositif aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. En particulier, la Commission affirmait qu'elle avait « pleinement respecté ses règles internes » dans la procédure d'élaboration et de présentation de sa réforme et tentait de justifier l'absence d'étude d'impact (sans convaincre) par la nécessité de répondre en urgence à la « détérioration brutale du contexte sécuritaire ». Elle réfutait aussi l'inadaptation des bases juridiques choisies pour fonder sa proposition de règlement en soulignant, d'une part, « qu'aucun des objectifs ou composantes de la proposition (...) ne concern(ait) la politique de sécurité et de défense commune » (cette affirmation est tout à fait contestable, les règles de fonctionnement des entreprises de l'industrie de la défense n'étant pas seulement celles du marché intérieur, mais résultant également et surtout des besoins et contraintes des forces armées des États membres), et, d'autre part, qu'elle ne pouvait pas adopter une proposition de règlement fondée sur une base juridique relevant de la PSDC, par conformité avec l'article 24 du TUE^50(*).

Prenant « bonne note des réserves émises par le Sénat au sujet du recours à la base juridique de l'article 114 du TFUE » elle soulignait néanmoins que sa proposition était « strictement conforme au principe d'attribution » et précisait que le conseil de préparation industrielle en matière de défense envisagé se limiterait à la conseiller et à l'assister dans la mise en oeuvre de la proposition. De fait, elle assumait donc son choix d'appliquer l'article 114 du TFUE au secteur de la défense (en effet, sa proposition va au-delà de l'industrie de défense) et d'imposer sa présence dans un dialogue stratégique et confidentiel avec les industriels aujourd'hui mené par le seul Conseil appuyé par l'Agence européenne de défense. Elle motivait enfin l'extension de son rôle et ses missions de cartographie et de suivi des chaînes d'approvisionnement, intrusives pour la souveraineté nationale, par l'évolution de ces chaînes, qui s'étendent de plus en plus souvent sur l'ensemble du marché intérieur de l'Union européenne et au-delà. Elle indiquait aussi que les dispositions de la proposition relatives aux commandes prioritaires et aux demandes prioritaires étaient « sans préjudice du recours à des mécanismes ou initiatives nationaux ayant un effet équivalent » et que les transferts intra-européens de produits de défense étaient déjà régis par le droit européen.

Soucieux de faire bénéficier la France des efforts en cours en faveur des industries de défense et de défendre les « lignes rouges » posées par son avis motivé, le Sénat a adopté la résolution européenne précitée sur le programme EDIP^51(*) dans lequel il a indiqué partager le principe selon lequel les États membres devaient, en matière de défense, investir « davantage, mieux, ensemble » mais a également réaffirmé « fermement » les observations émises par sa résolution européenne valant avis motivé n° 145 (2023-2024), qui ont été présentées supra. Il a en outre constaté la nécessité de renforcer « l'autonomie stratégique de l'Union européenne » et estimé que ce programme devait venir « en complément et non en substitution des efforts budgétaires consentis par les États membres en faveur de leur défense nationale. »

Sur le coeur du texte, la résolution européenne du Sénat a demandé que les fonds du programme soient réservés au soutien des produits de défense dont l'autorité de conception est installée dans l'Union européenne ou les pays associés et estimé indispensable que les composants des produits soutenus par ce programme soient très majoritairement issus d'États membres de l'Union européenne ou de ces pays associés (en pratique, au moins à 65 % en valeur et, en tendant si possible vers les 80 %)^52(*).

Cette position était proche de celle du Gouvernement, mais ce dernier a dû faire face à un contexte de négociations défavorable puisqu'un groupe important d'États membres souhaitait introduire des flexibilités supplémentaires (en voulant supprimer la condition relative à l'absence de restrictions à l'exportation sur le produit financé et ouvrir le financement de la production dans l'Union européenne, de produits sous licence extra-européenne).

La résolution a, par ailleurs, regretté que la proposition ne puisse prendre en compte la révision à mi-parcours du Fonds européen de défense (FED), s'est interrogé sur le principe de subventions aux entreprises plutôt qu'aux États membres, et a fait part de son étonnement sur la possibilité, pour la Commission européenne, de participer aux projets de défense d'intérêt commun. Sur ce point, il a demandé que les projets soient sélectionnés sur la base des priorités des États membres et a mis en garde contre le risque de « saupoudrage budgétaire ».

Elle a jugé pertinent le dispositif du Fonds pour l'accélération de la transformation des chaînes d'approvisionnement dans le secteur de la défense (FAST), a salué la possibilité offerte de créer des structures pour programmes d'armement européens (SEAP) mais a demandé à la Commission européenne de préciser ses intentions relatives à la mise en place d'un « véritable marché unique des produits de défense ». Elle a enfin appelé à redynamiser l'Agence européenne de défense et a constaté la modestie des moyens financiers disponibles pour renforcer la BITDE et a demandé à la BEI d'accroître son soutien aux entreprises du secteur.

Par la suite, le Parlement européen a adopté sa position de négociation, le 24 avril 2025. Cette dernière a défini les projets européens de défense d'intérêt commun éligibles, comme ceux rassemblant au moins six états membres ou quatre exposés à un risque élevé de menace militaire. Les députés européens ont également établi « un principe d'achat européen » selon lequel EDIP ne devrait financer que des équipements de défense dont au moins 70 % de la valeur estimée du produit final correspond à des composants issus de l'Union européenne ou de pays associés.

Le Conseil a adopté son mandat de négociation le 23 juin 2025. Ce mandat a précisé les actions susceptibles de bénéficier des financements d'EDIP (acquisitions conjointes ; renforcement de l'industrie ; facilitation de l'accès des PME aux marchés ; déploiement d'équipements de défense d'intérêt commun). Il a aussi confirmé que les fonds du programme devaient être réservés au soutien des produits de défense dont l'autorité de conception est installée dans l'Union européenne. Sur la part de composants européens, il a été plus flexible que le Parlement européen, considérant que le coût des composants originaires de pays tiers ne devait pas excéder 35 % du coût total des composants des produits soutenus par le programme.

Enfin, le règlement EDIP a été définitivement adopté par les négociateurs européens en trilogue, le 16 octobre 2025. Il satisfait largement les demandes du Sénat en reprenant le pourcentage maximal de 35 % arrêté par le Conseil, pour la part du coût des composants issus d'un pays tiers dans le coût total d'un produit de défense soutenu par EDIP, en confirmant l'exigence d'une autorité de conception européenne, à une exception près^53(*), en définissant une approche en deux étapes, plus respectueuse des États membres, concernant la sécurité de l'approvisionnement^54(*) et le déclenchement d'un état de crise^55(*), en conférant au Conseil le recensement des projets de défense européens d'intérêt commun, sur proposition de la Commission européenne (cette dernière devant tenir compte de l'expertise de l'agence européenne de défense (AED)). Ce texte est devenu le règlement (UE) 2025/2643 du 16 décembre 2025 et est désormais applicable.

e) La résolution européenne du Sénat n° 35 sur la réduction de la pollution par les microplastiques

La résolution européenne du Sénat n° 35 sur la proposition de règlement COM(2023) 645 final^56(*), devenue règlement (UE) 2025/2365 du 12 novembre 2025, a été adoptée par la commission des affaires européennes sur le rapport des sénateurs Marta de Cidrac et Michaël Weber, le 11 décembre 2024. Elle est devenue définitive le 17 janvier 2025.

En présentant cette proposition de règlement, la Commission européenne a pris acte de l'importance de la pollution par les microplastiques, en particulier du fait des rejets non intentionnels de granulés de plastiques dans les milieux aquatiques et terrestres.

La proposition de règlement avait donc pour objectifs de permettre le respect, par l'Union européenne, de l'objectif de réduction de la pollution par les microplastiques de 30 % d'ici à 2030 dans le cadre du plan d'action « zéro pollution » (en contribuant au quart de cet objectif), en créant un cadre harmonisé au niveau européen imposant des obligations de suivi, de contrôle... à l'ensemble des activités liées à l'utilisation de granulés de plastique, à tous les stades de la chaîne d'approvisionnement (production, chargement, manutention, stockage, recyclage ou transport).

Les autorités françaises ont accueilli favorablement cette initiative, largement inspirée de la loi française pionnière du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et l'économie circulaire (dite loi « AGEC »), qui a instauré un dispositif spécifique pour prévenir les pertes non-intentionnelles de granulés de plastiques dans l'environnement).

Le Parlement européen a adopté son mandat de négociation, le 19 mars 2024, en souhaitant « durcir » ces objectifs en imposant un plan d'évaluation des risques pour chaque installation/établissement traitant annuellement plus de 1 000 tonnes de granulés plastiques et en prévoyant un étiquetage clair des conteneurs de stockage et de transport.

Le Conseil a adopté son orientation générale le 17 décembre 2024, en introduisant des obligations supplémentaires pour les transporteurs (information ; emballages de bonne qualité...), en prévoyant un accès gratuit et public aux informations relatives à la manipulation des granulés, et en ouvrant un délai de mise en conformité de 4 ans pour les petites entreprises.

La résolution européenne du Sénat, intervenue tardivement dans le processus de négociation en vue d'être prise en compte lors de la phase des trilogues, a soutenu les objectifs de la réglementation et l'approche globale défendue par la Commission européenne.

Cette résolution a été largement suivie dans l'accord final intervenu entre Conseil et Parlement européen en trilogue, le 8 avril 2025. La réforme est entrée en vigueur en tant que règlement (UE) 2025/2365 du 12 novembre 2025 relatif à la prévention des pertes de granulés plastiques en vue de réduire la pollution par les microplastiques.

Comme le souhaitait le Sénat :

- la définition des granulés plastiques du règlement est assez « précise pour inclure toutes les formes et tailles de granulés de plastiques industriels, y compris les plus petites que sont les poudres, les paillettes et les flacons. » Un granulé est en effet défini comme « une masse de matière contenant du polymère, quelle que soit sa forme et sa taille, qui est produite pour être moulée dans le cadre d'opérations de fabrication de produits en plastique, indépendamment de son utilisation réelle. » ;

- l'approche globale sur l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement, voulue par la Commission européenne a été maintenue. Et le transport maritime a bien été intégré dans le champ d'application du règlement ;

- le règlement est applicable aux opérateurs économiques ayant manipulé des granulés plastiques dans l'Union européenne dans des quantités égales ou supérieures à un seuils de 5 tonnes au cours de l'année civile précédente, même si certaines de ses obligations visent des seuils plus élevés (ex : la notification du plan de gestion des risques est applicable aux entreprises exploitant des installations dans lesquelles des granulés plastiques ont été manipulés dans des quantités inférieures à 1 500 tonnes au cours de l'année civile précédente) ;

- les possibilités d'exemptions aux obligations de certification, d'évaluations internes, de réunions de gestion, et de réalisation d'un programme de sensibilisation et de formation, sont encadrée, assorties de conditions et ne prévoyant pas d'exemptions spécifiques pour les petites entreprises ;

- l'importance des inspections régulières par les autorités compétentes a été prévue, ces autorités étant chargées de vérifier que l'ensemble des acteurs se conforment à leurs obligations, les États membres étant aussi contraints de transmettre au plus tard, le 1^er janvier 2030, puis tous les trois ans, le « nombre et le résultat des inspections environnementales et des autres mesures de vérification effectuées ». Les autorités compétentes sont aussi dotées de pouvoirs importants (accès aux documents, données et informations pertinents ; pouvoir d'exiger de toute personne physique ou morale qu'elle fournisse ces informations ou données ; accès aux installations ; pouvoir de décider d'une inspection de manière autonome...) ;

- une exigence de formation des personnels manipulant des granulés de plastique est prévue dans les plans de gestion des risques pour les installations, dans les moyennes et grandes entreprises dépassant le seuil de 1 500 tonnes par an ;

- l'article 20 du règlement, qui prévoit la possibilité, pour les États membres, de déterminer le régime des sanctions applicables aux violations du règlement, qui doivent être « effectives, proportionnées et dissuasives », permettent de mettre en place le principe « pollueur-payeur » ;

- enfin, le règlement prévoit des obligations d'étiquetage et de notification des granulés, par référence aux normes de l'Organisation maritime internationale (OMI).

Enfin, il faut signaler que la France travaille au sein de l'OMI, à l'élaboration d'un code spécifique pour le transport de granulés de plastique dans des conteneurs de fret, dans le cadre de la convention pour la protection du milieu marin (MARPOL). En revanche, alors que le Sénat plaide pour la signature d'un traité mondial sur la pollution par les plastiques, qui incluent les microplastiques, le dernier « round » de négociations en cours à ce sujet s'est tenu à Genève à l'été 2025, mais a échoué.

f) La résolution européenne du Sénat n° 37 sur l'adoption d'une réglementation européenne sur la gestion du trafic spatial et au développement d'un espace « vert »

La résolution européenne du Sénat n° 37 du 21 janvier 2025, est issue d'une proposition de résolution déposée par le sénateur Ludovic Haye, déposée sur le bureau du Sénat, le 17 novembre 2024. Elle a été adoptée avec modifications par la commission des affaires européennes du Sénat, le 17 décembre 2024, sur le rapport du président Jean-François Rapin.

Cette résolution européenne a été déposée dans un contexte de nouveaux défis pour la filière spatiale française et pour la coopération européenne en matière spatiale.

Pour rappel, la compétence de l'Union européenne en matière spatiale découle de l'article 189 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui prévoit une compétence partagée avec les États membres^57(*).

En pratique, si la filière spatiale a été, après 1945, un vecteur de puissance pour la France (impulsions et maîtrise des programmes technologiques et de recherche, du centre national d'études spatiales) et un outil de coopération européenne efficace (programmes Ariane ; agence européenne de l'espace (ESA^58(*))), l'Europe ne représente plus aujourd'hui que 10 % des investissements mondiaux dans le secteur spatial (avec 15 milliards d'euros mobilisés au total) et ne profite que très peu du dynamisme de l'économie spatiale (+ 10 % par an).

Ainsi, comme le résume l'institut Montaigne, « Le champ spatial est l'un des théâtres oubliés de la puissance française. Notre désintérêt stratégique s'est traduit par un lent déclassement technologique et commercial dans un contexte d'effacement européen progressif. Alors que sur l'ensemble du spectre des compétences spatiales, l'Europe briguait la première place il y a quinze ans encore, elle n'assure plus aujourd'hui que 5 % de la masse mondiale lancée annuellement en orbite et dépense six fois moins que les États-Unis. »

Simultanément, l'accès sécurisé à l'espace est désormais indispensable pour les États membres et pour les entreprises. En effet, les utilisations du spatial sont désormais quotidiennes, pour consulter la météo sur un téléphone, pour se repérer (Galileo ; GPS), pour retirer de l'argent, ou pour améliorer les rendements agricoles...

Or, des entreprises privées dotées de moyens très importants ont décidé de concurrencer le monopole des États membres dans le transport spatial et ont mis au point des lanceurs efficaces qui font jeu égal avec les solutions existantes (l'entreprise SpaceX d'Elon Musk et, dans une moindre mesure, la société « Blue origin » de Jeff Bezos, fondateur d'Amazon).

En février dernier, le milliardaire Elon Musk a ainsi demandé l'autorisation de mettre en place une constellation d'un million de satellites supplémentaires pour servir de centres de données dédiés à l'intelligence artificielle et envisage désormais publiquement de bâtir une « ville sur la Lune ».

De ce fait, l'espace est devenu un lieu de rivalités renouvelées. En outre, du fait de la numérisation des équipements et communications militaires, la maîtrise de l'espace est désormais indispensable pour mener certaines opérations clefs de la guerre moderne (observation, navigation, connectivité, planification des frappes et protection...).

Enfin, les programmes spatiaux sont confrontés à la recrudescence des débris spatiaux. Selon le centre national des études spatiales (CNES), on estime à environ 34 000, le nombre d'objets supérieurs à cette taille en orbite, dont 9 000 sont des satellites actifs. Le nombre de débris spatiaux dont la taille est supérieure à 1 mm est quant à lui estimé à environ 128 millions. Le risque de collision est particulièrement élevé dans certaines zones, comme l'orbite terrestre basse, où se concentrent beaucoup de satellites.

Voilà pourquoi les États membres de l'Union européenne et la Commission européenne ont décidé d'actualiser les objectifs, les règles et les moyens de la politique spatiale européenne. Témoins de ce changement de paradigme et de l'urgence de cette actualisation de la stratégie européenne, plusieurs conclusions du Conseil avaient redéfini les objectifs de l'Union européenne en matière de gestion du trafic spatial, d'utilisation équitable et durable de l'espace, de compétitivité de l'Europe grâce à l'espace et de renforcement des compétences européennes dans le domaine spatial^59(*).

L'Union européenne a également adopté un programme de constellation de connectivité sécurisée européenne pour la période 2023-2027, avec un double objectif : fournir un accès à haut débit pour les États, les populations et les entreprises de l'Union européenne, et permettre une redondance des infrastructures terrestres de télécommunications, particulièrement utile en cas de crise (catastrophes naturelles, conflits, cyberattaques...), d'une part, et offrir à l'Union européenne et aux gouvernements des États membres des services de télécommunications par satellite sécurisées, qui ne dépendent pas de pays tiers^60(*).

L'Union européenne manquait cependant encore d'un cadre réglementaire européen permettant d'assurer un accès sécurisé à l'espace, d'améliorer la gouvernance institutionnelle de la politique spatiale européenne et de poser des règles de gestion des débris spatiaux.

C'est le sens de la résolution européenne du Sénat, qui a demandé une « approche de l'Union européenne pour la gestion du trafic spatial », conformément aux conclusions du Conseil du 10 juin 2022, salué l'adoption du règlement précité établissant le programme de l'Union européenne pour une connectivité sécurisée, et souhaité l'adoption d'un cadre réglementaire européen ambitieux, introduisant des normes communes et des standards élevés, « pour limiter autant que possible la production de nouveaux débris spatiaux. »

Plus précisément, la résolution européenne du Sénat a :

- demandé que la délivrance d'autorisations de lancement de nouveaux satellites soit conditionnée à l'existence de solutions durables pour la fin de mission ;

- jugé indispensable que cette nouvelle réglementation européenne ne crée pas de charges administratives disproportionnées pour les entreprises et s'applique également aux opérateurs des pays tiers souhaitant intervenir sur le marché européen, afin de « prévenir l'apparition de distorsions de concurrence qui grèveraient la compétitivité de l'industrie spatiale européenne » ;

- souligné la nécessité d'exclure du champ d'application de cette réglementation, les opérateurs et activités de défense, « qui relèvent par nature de la souveraineté nationale » ;

- appelé l'Union européenne à renforcer ses capacités opérationnelles pour la surveillance de l'espace et le suivi des objets en orbite afin d'améliorer la performance des services fournis en matière de prévention des collisions, d'analyse de rentrée atmosphérique et d'analyse de fragmentation, et de développer des services de soutien aux opérations de réduction des débris spatiaux et d'assainissement de l'espace ;

- invité l'Union européenne à accroître ses investissements dans les programmes spatiaux et à soutenir le développement de capacités de lancement européennes autonomes, « le maintien d'un accès souverain à l'espace constituant une condition essentielle de la préservation de l'autonomie stratégique européenne. ».

La résolution européenne invitait en outre l'Union européenne à consacrer un principe de « préférence européenne » dans le cadre des marchés institutionnels de lancement orbitaires et à accélérer la mise en oeuvre des lignes directrices du comité sur l'utilisation pacifique de l'espace extra-atmosphérique des Nations-Unies en matière d'utilisation durable à long terme de l'espace extra-atmosphérique.

Le 25 juin 2025, la Commission européenne a largement répondu aux attentes du Sénat en présentant, d'une part, une « vision pour l'économie spatiale européenne »^61(*) fondée sur le rassemblement de toutes les initiatives européennes en une « équipe spatiale Europe », en particulier en amenant l'ESA à coopérer avec une nouvelle agence européenne en charge du programme spatial européen (EUSPA), et sur des facilitations d'investissements, et, d'autre part, un « règlement sur l'espace » (ou « Space act » en anglais)^62(*).

Ce dernier propose un cadre réglementaire européen harmonisé prévoyant les modalités de reconnaissance des opérateurs (européens ou issus de pays tiers) autorisés à mener des activités spatiales en Europe. Il tend aussi à adapter la gouvernance spatiale européenne et instaurerait des mesures de soutien aux « jeunes pousses » et aux petites et moyennes entreprises (PME) du secteur spatial.

Ce texte cadre repose sur trois piliers :

- la sécurité, avec l'introduction de mesures visant à améliorer le suivi des débris spatiaux, à limiter les nouveaux débris, mais aussi à prévoir la destruction sûre des satellites quand ils atteignent leur fin de vie opérationnelle, afin de préserver l'accès de l'Europe à l'espace ;

- la résilience, alors que « l'espace devient un milieu contesté », en imposant à tous les opérateurs spatiaux des évaluations approfondies des risques, un niveau adéquat de cybersécurité, et des rapports d'incidents adaptés ;

- la durabilité, en prévoyant des procédures de mesure des incidences sur l'environnement des activités spatiales et des dispositifs d'encouragement à la recherche dans la prolongation de la durée de vie des satellites et dans la réduction des déchets.

En pratique, ce projet est désormais examiné au Conseil et au Parlement européen. Pour les autorités françaises, le soutien à ce cadre juridique est conditionné :

- au respect des compétences de États membres dans la gestion du trafic spatial, en particulier, dans les domaines de la défense et de la sécurité nationale ;

- à la mise en place de critères d'éligibilité techniques ambitieux afin d'assurer la durabilité des activités spatiales, sur le modèle de ceux prévus par la loi française relative aux opérations spatiales (LOS) ;

- la nécessité que la gouvernance et les processus d'autorisation n'induisent pas des charges administratives excessives et ne désavantagent pas les opérateurs spatiaux européens par rapport à leurs concurrents issus de pays tiers. Le Gouvernement défend même, comme le Sénat, l'idée d'une préférence européenne permettant le recours privilégié aux opérateurs spatiaux européens dans la mise en place du programme spatial européen.

Les autorités françaises souhaitent aussi renforcer les initiatives de surveillance de l'espace.

Elles veulent aussi, dans le cadre des négociations du futur Cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034, faire converger les priorités de recherche/développement du programme spatial de l'Union européenne avec celles du programme Horizon Europe (programme européen dédié à la recherche et à l'innovation), alors que les crédits de ces programmes devraient être fusionnés au sein d'une rubrique 2 consacrée au nouveau Fonds européen pour la compétitivité (FEC). Cette rubrique concentrerait 409 milliards d'euros.

En parallèle, il faut noter que l'Agence spatiale européenne va bénéficier d'un budget en augmentation de 30 % (17 % en prenant en compte l'inflation) pour la période 2026-2028, avec 22,067 milliards d'euros. Cette augmentation a été acceptée lors du dernier « sommet » intergouvernemental de l'agence, à Brème (26-27 novembre 2025). Cette augmentation va permettre le financement de programmes scientifiques (3,7 milliards d'euros), le transport spatial (4,4 milliards d'euros pour les programmes Ariane 6, Vega-C et le projet de futur lanceur européen) et la résilience spatiale. En revanche, les missions d'exploration spatiale ont vu leur budget baisser de 20 %.

Malheureusement, ce sommet a souligné que l'espace était aussi, désormais, un sujet de rivalités intra-européennes croissantes, en particulier entre la France et l'Allemagne. Longtemps, « les activités spatiales ont été un instrument politique de réconciliation entre la France et la République fédérale d'Allemagne (RFA). Préparée par les débuts de la construction européenne dans les années 1950, la réconciliation spatiale a été formalisée au début des années 1960, dans le contexte de l'affrontement stratégique entre les États-Unis et l'URSS. En dépit de leurs priorités nationales et internationales divergentes, les deux pays ont su cependant forger des compromis, dont témoigne le succès de la fusée Ariane, et porter une ambition commune, celle de construire l'Europe spatiale, dont ils demeurent le moteur jusqu'à nos jours. »^63(*)

Désormais, l'Allemagne, mais aussi l'Italie, font connaître leurs ambitions spatiales, contestent le rôle de leader autrefois dévolu à la France, et souhaitent introduire de la concurrence, sur les lanceurs, les satellites et le choix des pas de tir (au détriment du centre spatial français de Kourou). Le constat d'une telle volonté de compétition intra-européenne, dans un domaine où la coopération européenne a pourtant démontré son efficacité, est à déplorer.

Ces deux États membres veulent ainsi faire émerger des solutions alternatives à Ariane et l'Allemagne souhaite explicitement prendre les « commandes » de l'Europe spatiale. Le gouvernement fédéral allemand a ainsi prévu une enveloppe budgétaire de 35 milliards d'euros pour des projets militaires spatiaux défensifs et offensifs d'ici à 2030, dont une constellation de satellites, susceptible de remettre en cause la constellation européenne IRIS², et cinq milliards d'euros dans les programmes spatiaux de l'ESA sur la période 2026-2028 (soit, 23 % du budget), renforçant son rang de premier bailleur de fonds de l'agence, effectif depuis 2019. La France et l'Italie, qui contribuaient à ce budget à hauteur de 18 %, voient leur part diminuer, respectivement à 16,3 % et à 15,8 % de ce budget.

Cet écart budgétaire important signale un bouleversement des équilibres spatiaux européens et pourrait fragiliser une industrie française qui représente pourtant près de 40 % des emplois du secteur en Europe. Il faut espérer que la coopération et le dialogue, politiques et industriels, prévaudront sur cette exacerbation d'une logique de concurrence intra-européenne.

g) La résolution européenne du Sénat n° 69 sur la reconnaissance par l'Union européenne de la catégorie des entreprises de taille intermédiaire

La résolution européenne du Sénat n° 69 est issue d'une proposition présentée par les sénateurs Olivier Rietmann, président de la délégation aux entreprises, et Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes, déposée sur le Bureau du Sénat le 23 janvier 2025. Elle a ensuite été examinée et adoptée par la commission des affaires européennes, le 5 février 2025, sur le rapport des sénateurs Vincent Louault et Michaël Weber et est devenue définitive, le 10 mars 2025.

Cette résolution européenne a un unique  objet : soutenir la reconnaissance des entreprises de taille intermédiaire (ETI) par l'Union européenne, afin de mieux adapter les politiques européennes destinées aux entreprises. En effet, à l'heure actuelle, ces entreprises doivent appliquer les mêmes règles européennes que les grandes entreprises, « ce qui les expose à une complexité normative qui freine leur potentiel de croissance et les affecte proportionnellement davantage que les autres catégories d'entreprises. ».

Les ETI sont définies en droit français^64(*) comme :

- une entreprise dont les effectifs sont compris entre 250 et 4 999 salariés, et qui ont soit un chiffre d'affaires n'excédant pas 1,5 milliard d'euros, soit un total de bilan n'excédant pas un bilan de 2 milliards d'euros ;

- ou une entreprise de moins de 250 salariés mais avec un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions d'euros et plus de 43 millions d'euros de total de bilan.

En revanche, dans le droit de l'Union européenne, seules les grandes entreprises et les petites et moyennes entreprises (PME) faisant l'objet de catégories juridiques reconnues et harmonisées. Une grande variété de définitions ou de classifications était retenue pour les entreprises de taille intermédiaire en fonction des régimes juridiques européens applicables. Or, l'exemple français démontre qu'en ayant reconnu la catégorie spécifique des ETI, les autorités françaises avaient pu « proportionner » et rendre plus efficaces, tant certaines réformes fiscales (ainsi, la baisse de la fiscalité de production avait bénéficié à hauteur de 42 %, aux ETI) que des mesures conjoncturelles de réponse aux crises (ex : l'assouplissement de l'encadrement temporaire des aides d'État pendant la pandémie de covid 19, notifié à la Commission européenne, a permis aux ETI françaises de bénéficier de 20 % du plan de relance industriel français alors qu'elles ne représentaient que 0,2 % du total des entreprises).

Voilà pourquoi, dans sa communication du 12 septembre 2023, intitulée « Train de mesures de soutien aux PME »^65(*), la Commission européenne avait constaté que la part des entreprises de taille intermédiaire était particulièrement élevée dans les secteurs les plus compétitifs et les plus liés à aux enjeux de souveraineté (électronique, aérospatial, défense, énergie, industries à forte intensité énergétique et santé) et avait précisé qu'elle était attentive à leurs besoins. Elle avait en outre pris l'engagement « d'élaborer une définition harmonisée des petites entreprises de taille intermédiaire. »

Toutefois, en 2023 et en 2024, cet engagement était resté « lettre morte », en dépit de l'appel de la Banque européenne d'investissement (BEI) à la création d'une nouvelle catégorie statistique dédiée aux ETI, à l'échelon européen.^66(*)

Voilà pourquoi, dans une nouvelle communication du 29 janvier 2025, cette fois relative à la « boussole pour la compétitivité de l'Union européenne »^67(*), la Commission européenne a confirmé qu'elle proposerait prochainement une définition européenne des petites entreprises de taille intermédiaire, soulignant « l'intérêt majeur » de cette évolution pour les économies européennes.

Depuis l'adoption de la résolution européenne du Sénat, les choses ont favorablement évolué puisque, dans sa recommandation (UE) 2025/1099 du 21 mai 2025 concernant la définition des « petites entreprises à moyenne capitalisation » (dénomination européenne des ETI), la Commission européenne a considéré que ces entreprises étaient celles ayant moins de 750 salariés et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 150 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 129 millions d'euros. Il faut noter que cette définition est plus restrictive que celle en vigueur dans le droit français.

Le jour de la publication de sa recommandation, la Commission a également présenté, au sein du paquet de mesures de simplification intitulé « Omnibus IV », une proposition de règlement et une proposition de directive qui ont intégré la nouvelle définition des « petites entreprises à moyenne capitalisation » afin d'étendre à ces entreprises certains dispositifs européens applicables aux PME. Signalons que le Conseil, dans sa position établie le 24 septembre 2025 sur ces textes, demande l'élargissement de cette définition (aux entreprises ayant moins de 1 000 salariés et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 200 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 172 millions d'euros). Les autorités françaises ont approuvé cette évolution dans un souci d'harmonisation des seuils avec d'autres réglementations européennes (taxonomie ; CSRD ; CS3D...).

Les premières propositions du Parlement, qui ne s'est pas encore prononcé en séance plénière, vont dans le même sens (1 000 salariés avec un chiffre d'affaires inférieur à 200 millions d'euros ou un total de bilan de 172 millions d'euros).

Dans un avis politique adopté le 17 décembre 2025, de nouveau sur le rapport des sénateurs Vincent Louault et Michaël Weber, la commission des affaires européennes du Sénat a salué cette « première étape » de reconnaissance des entreprises de taille intermédiaire (ETI) tout en appelant la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen à adopter une « approche globale cohérente » afin de soutenir la restauration de la compétitivité économique de l'Union européenne et le développement des ETI.

h) La résolution européenne du Sénat n° 79 sur les « méga-camions »68(*)

Cette résolution européenne, relative à la révision de la directive européenne 96/53/CE, dite « poids et dimensions », est issue d'une proposition de résolution de la commission des affaires européennes du Sénat, adoptée sur le rapport des sénateurs Jacques Fernique et Pascale Gruny, le 12 février 2025. Elle est devenue définitive le 17 mars 2025.

Pour rappel, le 11 juillet 2023, la Commission européenne a présenté plusieurs initiatives normatives s'inscrivant dans le cadre du « Pacte vert » et destinées à une « écologisation du transport de marchandises pour un gain économique supplémentaire et une incidence moindre sur l'environnement. »^69(*)

Plus précisément, la Commission a présenté une proposition de directive COM(2023) 445 final ayant pour objet d'actualiser la réglementation européenne en vigueur sur les poids et la taille des véhicules routiers de marchandises pour :

- réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports et parvenir à la neutralité carbone à horizon 2050 ;

- permettre des majorations de poids pour les véhicules routiers à énergies alternatives ;

- autoriser, à titre temporaire, la majoration du poids maximal à 44 tonnes pour tous les types de véhicules utilitaires lourds, y compris thermiques, en trafic transfrontière exclusivement routier ;

- faciliter la circulation des systèmes modulaires européens pour les opérations de transport transfrontières entre pays voisins qui les autorisent sur leur territoire.

En bref, ces mesures ont été présentées pour autoriser la circulation des « méga-camions », dont les dimensions peuvent atteindre 25,25 m de long pour un poids de 60 tonnes, et qui circulent en Allemagne, en Espagne ou en Suède. Cependant, en France, la dimension des camions utilitaires est limitée par le code de la route à 18,75 m de long pour un poids maximal de 44 tonnes.

Dans une rare unanimité, les députés européens français avaient manifesté leur opposition à la circulation des « méga-camions » lors du vote de la position du Parlement européenne sur cette réforme, le 12 mars 2024. Cependant, cette opposition n'a pas empêché le Parlement européen de valider les objectifs et les principales mesures de la réforme, afin de permettre systématiquement la circulation transfrontière des « méga-camions ».

Tout en partageant les objectifs généraux de la Commission européenne, la résolution européenne du Sénat a rappelé que la meilleure manière de parvenir à la neutralité climatique à horizon 2050 était de développer le fret non routier (ferroviaire) et non d'accroître le trafic routier.

À cet égard, elle a dénoncé l'autorisation temporaire de majoration de poids prévue pour les véhicules utilitaires lourds, comme contradictoire avec « le bonus de poids octroyé aux véhicules à émission nulle et au transport combiné. » Elle a noté qu'une telle autorisation pourrait « ralentir le verdissement des flottes de poids lourds en réduisant l'attractivité des motorisations alternatives ». Sur ce point, le gouvernement français partageait l'analyse du Sénat.

Elle a également constaté qu'une telle mesure pourrait avoir pour effet de renforcer l'attractivité et la compétitivité du transport routier et de créer un « report modal inversé »^70(*), en augmentant sensiblement le nombre de véhicules utilitaires lourds en circulation.

De même, elle a demandé que la circulation des systèmes modulaires européens ne puisse s'effectuer que sur des itinéraires bien identifiés et moyennant des investissements pour adapter les infrastructures et équipements routiers existants aux caractéristiques de ces véhicules.

Voilà pourquoi, de manière générale, la résolution européenne du Sénat a émis des « réserves » sur l'opportunité de révision de la directive « poids et dimensions », estimant que cette dernière contenait des risques pour les infrastructures routières et la sécurité routière.

Elle a en effet souligné que les infrastructures routières nationales (routes en tournant ou de faible largeur ; ronds-points...) n'étaient pas adaptées à la circulation de véhicules plus lourds et plus nombreux, rappelant que l'entretien de ces routes, ponts, tunnels...représentaient un coût important pour l'état et les collectivités territoriales.

La résolution européenne a donc insisté sur la nécessité pour la France et les autres États membres, de conserver leur « totale maîtrise des conditions de circulation des véhicules utilitaires lourds sur leur territoire, que ce soit pour les opérations nationales ou transfrontalières » et leur pouvoir de décision concernant la circulation des systèmes modulaires européens en provenance d'un autre État.

Après l'adoption de la résolution européenne du Sénat, il a fallu attendre encore plusieurs mois pour que le Conseil de l'Union européenne arrête sa propre position. Ce fut chose faite lors de la réunion du « Conseil transports » du 4 décembre 2025.

En pratique, les États membres ont décidé :

- de prévoir, pour les véhicules routiers marchands, une longueur supplémentaire de 0,9 m, ainsi qu'un bonus de poids différencié selon que l'ensemble routier est doté de six essieux (4 tonnes) ou non (2 tonnes), pour les véhicules à émission nulle. Sur ce point, la France n'a pas marqué d'opposition ;

- d'autoriser la circulation en trafic international de tous les types de véhicules utilitaires lourds, y compris ceux de 44 tonnes, pour les États membres qui les ont autorisés en trafic national, dès lors que ces véhicules sont à émission nulle. Pour les autorités françaises, cette position a été acceptée dans un souci de compromis afin d'allier décarbonation du secteur routier et limitation de l'impact d'une telle mesure sur le réseau routier français ;

- de maintenir, pour chaque État membre, la possibilité d'autoriser ou de s'opposer à la circulation sur son territoire des systèmes modulaires européens (SME) ou « méga-camions » ;

- d'assouplir toutefois la circulation des convois de transport exceptionnels et des systèmes modulaires européens, lorsque deux états membres frontaliers acceptent cette circulation (suppression de l'accord bilatéral qui est aujourd'hui exigé). Cette disposition a été adoptée contre l'avis de la France.

À la sortie du Conseil, le ministre des transports, M. Philippe Tabarot, s'est félicité de ce compromis : « L'accord trouvé favorise, conformément à ce que défendait la France, les poids lourds électriques et le transport intermodal. Il permettra d'accélérer la décarbonation du transport routier de marchandises tout en préservant les infrastructures routières et la part modale du transport ferroviaire et fluvial. »

La commission des affaires européennes constate que le Sénat a sur, le principe, été entendu sur la possibilité de s'opposer à la circulation des « méga-camions » et peut, comme le Gouvernement, prendre acte positivement du compromis favorable aux camions de 44 tonnes à émission nulle.

Désormais, les négociations ont atteint le niveau des trilogues et pourraient aboutir en juin prochain.

Deux « biais » possibles de la réforme méritent toutefois une attention particulière soulignée par le Sénat : d'une part, le risque réel d'augmentation du trafic routier au détriment du ferroviaire (report modal inversé) et, d'autre part, la fragilisation possible des infrastructures routières.

i) La résolution européenne du Sénat n° 90 sur l'intégration régionale des régions ultrapériphériques (RUP) de l'Union européenne

Les régions ultrapériphériques (RUP) et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) représentent environ 5,8 millions de personnes, soit 1,3 % de la population de l'Union européenne.

La France est le seul État membre de l'Union européenne à compter à la fois, des RUP^71(*) et des PTOM^72(*). Elle attache une grande importance à leur valorisation en tant que territoires stratégiques pour l'Union européenne et à la reconnaissance de leurs spécificités.

La résolution n° 90 (2024-2025), déposée sur le bureau du Sénat le 20 janvier 2025 par Mme Micheline Jacques et MM. Christian Cambon, Stéphane Demilly et Georges Patient, au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, a été adoptée avec modifications par la commission des affaires européennes du Sénat, le 19 février 2025, sur le rapport des sénateurs Jean-François Rapin et Georges Patient. Elle est devenue définitive le 24 mars 2025.

Les travaux de la délégation sénatoriale aux outre-mer sont à l'origine de cette résolution européenne. En effet, en décembre 2023, la délégation a décidé de lancer une étude sur la coopération et l'intégration régionale des outre-mer français, en privilégiant une approche par bassin océanique (océan Indien ; océan Atlantique ; océan Pacifique). Or, le premier volet de cette étude, consacré au bassin de l'océan Indien et publié le 17 septembre 2024^73(*), a souligné la faiblesse de l'intégration des départements d'outre-mer concernés (la Réunion et Mayotte) dans leur environnement régional : ainsi, les importations en provenance des pays de la Commission de l'océan indien (COI), principale organisation régionale dont La Réunion est membre au titre de la France, représentent 0,7 % des importations de ce département et 7 % de ses exportations.

Le deuxième volet de l'étude, consacré au bassin Atlantique et paru dans la même période (le 24 mars 2025) que l'adoption de la présente résolution européenne n° 90 par le Sénat, a confirmé ce constat^74(*). Un troisième volet, consacré au bassin Pacifique, est en cours d'élaboration.

Ces rapports ont simultanément montré que la France hexagonale et l'Union européenne demeuraient prédominantes dans les échanges commerciaux, mais aussi dans les mobilités, les investissements ou encore le tourisme des territoires ultramarins français.

L'action de l'Union européenne envers ces territoires, qui ont le statut de régions ultrapériphériques (RUP) au sens des traités européens, a également des effets contrastés. D'une part, il faut constater que sans l'Union européenne, la coopération régionale bénéficiant aux RUP ne serait pas financée. Ainsi, sur la période 2021-2027, le programme Interreg a prévu 63 millions d'euros pour la coopération dans le bassin « océan Indien » et 10 millions d'euros pour le bassin « Canal du Mozambique ». En complément, les crédits de l'instrument européen pour le voisinage, le développement et la coopération internationale (IVDCI ou NDICI^75(*)) ont financé des projets très concrets menés par la COI (avec 87 millions d'euros versés sur la période 2018-2022) : renforcement de la sécurité maritime ; lutte contre la pêche illégale...

Les programmes Interreg à destination des RUP

2014-2020 Programme Interreg V	Océan Indien	Mayotte -Comores-Madagascar	Guyane français - Guyana - est du Brésil	Caraïbes
	63,2 millions d'euros	12 millions d'euros	22,2 millions d'euros	85,7 millions d'euros
2021-2027 Programme Interreg VI	Océan Indien	Mayotte -Comores-Madagascar	Guyane français - Guyana - est du Brésil	Caraïbes
	62,3 millions d'euros	10,2 millions d'euros	19 millions d'euros	79,9 millions d'euros

Mais, d'autre part, « comme le lien Hexagone-outre-mer, le lien Union européenne-outre-mer peut isoler » les RUP « de leur environnement régional ». Plusieurs reproches peuvent être formulés sur ce point à l'égard des politiques européennes actuelles :

- en premier lieu, les accords de partenariat économique (APE) négociés par l'Union européenne avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) ne prennent pas en compte les intérêts des RUP, qui, du fait de ces accords, sont souvent exposées à une concurrence accrue. Ainsi, dans l'océan Indien, du fait de tels accords, les exportations de produits des RUP sont soumises à des droits de douane dans les pays voisins alors que les importations vers ces RUP sont exonérées de tels droits. Car les outre-mer sont absents du processus décisionnel européen. Aucun groupe de travail « RUP » n'est associé aux négociations ACP-UE. La Commission européenne a plutôt tendance à renvoyer la responsabilité de cette concertation aux États membres concernés ;

- en deuxième lieu, les normes européennes, applicables aux RUP sans marge d'interprétation, font de ces territoires des « bulles de droit européen » dans un environnement régional aux traditions juridiques très différentes, contribuant à renforcer leur dépendance avec la France hexagonale et l'Union européenne ;

- en troisième lieu, l'appartenance des RUP à l'Union européenne peut même devenir un handicap pour eux lorsque l'application des normes européennes de construction est totalement inadaptée aux climats de ces territoires, ou que la France doit négocier avec la Commission européenne pendant de longs mois afin d'autoriser le renouvellement de la flotte de pêche des RUP, du fait d'une réglementation trop rigide, ou encore, quand le Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) est mis en oeuvre sans adaptation dans les DROM, renchérissant considérablement le coût des intrants essentiels (ciment, acier, aluminium, engrais notamment) importés de pays tiers.

Voilà pourquoi une meilleure intégration ou insertion régionale de ces territoires dans leur « voisinage » constitue l'une des pistes pour répondre aux défis actuels des outre-mer, en particulier, la lutte contre la vie chère (grâce à un approvisionnement régional), le développement économique endogène (en ouvrant de nouveaux marchés), la mobilité (en facilitant les déplacements et la connectivité avec des « hubs » régionaux), mais aussi la lutte contre les trafics (en particulier, le narcotrafic, qui déstabilise les sociétés locales).

Afin d'y parvenir, le rapport d'information n° 763 précité de la délégation sénatoriale aux outre-mer a émis 20 recommandations, dont 6 tendant directement à redéfinir le cadre juridique de l'Union européenne en faveur de l'insertion régionale des RUP. La résolution européenne n° 90, initialement déposée par la présidente et les rapporteurs de la délégation du Sénat aux outre-mer, est l'émanation directe de ces travaux. Ce texte a 4 objectifs principaux.

Tout d'abord, la résolution européenne du Sénat préconise de « changer le regard sur les RUP » en proposant la création d'une politique européenne de voisinage ultrapériphérique (ou PEVu), par analogie avec la politique de voisinage développée par l'Union européenne à destination de 16 pays voisins. Cette politique, qui comprend une coopération politique et technique et un soutien financier européen, vise à mettre en place et à stabiliser avec ces pays, un « espace de prospérité et de bon voisinage ». Cette politique se décline aujourd'hui en deux volets distincts :

- la politique de voisinage vers le sud^76(*). Cette politique, lancée au début des années 2000, a été mise en oeuvre avec plusieurs initiatives (partenariat euro-méditerranéen (2005) et Union pour la Méditerranée (2008)), axés sur des projets concrets. Elle a été relancée en 2021 avec la présentation, par la Commission européenne et par le Haut représentant de l'Union européenne pour la politique étrangère et de sécurité commune, un nouveau programme pour la Méditerranée et, le 16 octobre 2025, par celle du pacte pour la Méditerranée ;

- le partenariat oriental, vers certains pays frontaliers à l'est^77(*), qui a d'abord servi « d'antichambre » à la procédure d'adhésion à l'Union européenne, demeure un facteur de stabilité dans la région mais est en cours de redéfinition.

L'élaboration d'une PEVu constituerait le troisième volet de cette politique de voisinage spécifique aux RUP. Elle consacrerait la reconnaissance de ces derniers en tant que pôles européens au coeur d'espaces stratégiques non européens.

La résolution européenne a également demandé à l'Union européenne la présentation d'un « paquet RUP » destiné à simplifier le cadre juridique européen en vue de faciliter son adaptation aux spécificités locales des RUP et de favoriser l'intégration régionale de ces dernières. La décision récente d'exempter des marquages « Union européenne » pour les matériaux de construction issus des RUP, au profit d'un marquage local, doit servir d'exemple aux assouplissements envisagés, qui pourraient concerner les transferts de déchets ou les échanges intra-régionaux de produits agro-alimentaires. Ce « paquet RUP » donnerait aussi plus de visibilité pour ces territoires à l'échelon européen et permettrait d'examiner si les marges d'adaptation prévues par l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne pourraient pas être plus sollicitées.

En complément, la résolution européenne a souligné l'importance de faciliter les cofinancements européens NDICI et Feder afin de mieux orienter les crédits européens vers les projets de coopération régionale.

Enfin, pour éviter toute exclusion des RUP dans les négociations des projets d'accords commerciaux de l'Union européenne, la résolution européenne a estimé nécessaire de rendre obligatoires les études d'impact de ces projets sur les RUP et d'y associer ces derniers aux négociations.

A la suite de l'adoption de cette résolution, tant la délégation aux outre-mer que la commission des affaires européennes se sont pleinement mobilisées, des délégations se rendant à Bruxelles pour défendre ces positions, notamment auprès de la Commission européenne et du Parlement européen.

Les lignes commencent à bouger. La Commission européenne devrait ainsi présenter un «  omnibus RUP », initialement prévu pour le 27 mai 2026 et désormais programmé pour le 15 juillet 2026 à l'agenda du collège des commissaires, afin d'alléger le cadre juridique de l'Union européenne applicable à ces territoires ultramarins. Cette initiative résulte d'une action au long cours et de propositions concrètes des autorités françaises et du Sénat. S'il convient d'attendre la proposition de la Commission pour apprécier le degré de reprise des positions portées par le Sénat, celui-ci est pleinement mobilisé en amont de sa présentation et le sera encore lors des négociations.

Les demandes du Sénat relatives à une meilleure prise en compte des intérêts et à la reconnaissance des spécificités des outre-mer dans l'Union européenne devraient ainsi obtenir en grande partie satisfaction avec le futur « omnibus RUP ».

Les préconisations de sa résolution européenne sur une coopération régionale accrue des territoires ultramarins participent également d'une réflexion d'ensemble, aux niveaux national et européen, sur la possibilité d'accentuer encore leur marge d'appréciation au sein de l'ensemble européen, afin de « limiter les effets de bords » d'une application trop uniforme du droit de l'Union européenne. Il convient d'attendre les propositions de la Commission européenne, avec laquelle le sujet a été évoqué à plusieurs reprises, pour apprécier le degré de reprise des propositions du Sénat.

Le Sénat est également pleinement mobilisé pour défendre les enveloppes budgétaires consacrées aux politiques européennes dans les outre-mer, dans le cadre des négociations du futur cadre financier pluriannuel (CFP), qui constituent une source d'inquiétudes soulignée par la délégation sénatoriale aux outre-mer et la commission des affaires européennes.

En effet, dans la nouvelle architecture budgétaire 2028-2034 proposée par la Commission européenne, certains outils ayant fait leurs preuves comme le « programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité » (POSEI) ou l'allocation spécifique aux RUP disparaîtraient, les montants de la politique de cohésion à destination des outre-mer étant compris dans la « rubrique 1 » déjà évoquée, avec les crédits de la PAC, de la pêche et des affaires intérieures. Seuls les crédits des régions les moins développées seraient sanctuarisés (à 3,7 milliards d'euros contre 6,48 milliards d'euros sur 2021-2027) mais cinq régions (Franche-Comté ; Limousin ; Lorraine ; Martinique ; Picardie) viendraient intégrer cette catégorie aux côtés de la Guadeloupe, de la Guyane, de La Réunion, de Mayotte et de Saint-Martin. La délégation aux outre-mer du Sénat, dans un rapport d'information récent, a qualifié ce budget européen de « désastreux » pour les RUP^78(*).

Le Sénat, dans sa nouvelle résolution européenne adoptée sur le cadre financier pluriannuel^79(*), a souligné la nécessité de préserver les financements européens consacrés aux outre-mer , en particulier en appelant « à rétablir des lignes budgétaires réservées aux RUP, notamment pour financer le POSEI voire un POSEI étendu à la pêche et à l'aquaculture, et à assurer un financement suffisant pour les RUP au sein de l'enveloppe française consacrée aux régions les moins développées ».

Tout en maintenant une pression politique forte sur ce dossier, il convient donc d'attendre le résultat des négociations sur le cadre financier pluriannuel pour apprécier la manière dont les positions du Sénat seront reprises.

j) La résolution européenne du Sénat n° 113 visant à promouvoir la recherche fondamentale et l'innovation de rupture dans le domaine des ARN extracellulaires et des vésicules extracellulaires

La résolution européenne du Sénat n° 113 est issue d'une proposition de résolution européenne déposée par la sénatrice Vanina Paoli-Gagin, le 19 mars 2025. Elle a été adoptée, simultanément à un avis politique, par la commission des affaires européennes sur le rapport des sénateurs Bernard Jomier et Jean-François Rapin, le 2 avril 2025 et est devenue définitive le 6 mai 2025.

Cette résolution vise à conforter le soutien européen actuel aux recherches et innovations actuelles utilisant des ARN extracellulaires, c'est-à-dire, certaines formes d'ARN (acide ribonucléique) qui peuvent être trouvées en dehors des cellules et qui voyagent dans les fluides corporels tels que le sang, la salive ou l'urine. Ces brins d'ARN transportent des informations vitales d'une cellule à une autre, agissant comme des messagers cellulaires.

À titre principal, la résolution européenne du Sénat :

- a reconnu que les technologies reposant sur les propriétés des ARN et vésicules extracellulaires pouvaient contribuer à renforcer l'autonomie stratégie de l'Union européenne, notamment dans les domaines de la santé et de l'agriculture ;

- a demandé que les programmes de travail du programme-cadre Horizon Europe apportent un soutien spécifique aux innovations fondées sur les ARN et vésicules extracellulaires tout en rappelant la nécessité de simplifier les démarches administratives nécessaires pour l'obtention des financements ;

- a jugé en complément, indispensable la mobilisation de l'investissement privé pour financer le développement des entreprises innovantes, en particulier avec le développement de produits d'épargne à long terme et la mise en place d'une union de l'épargne et des investissements ;

- a encouragé la création de plateformes spécifiques disposant des autorisations adaptées pour produire des vésicules extracellulaires ;

- a demandé que les entreprises de ce secteur puissent bénéficier des conseils des autorités compétentes des États membres et de l'Union européenne ;

- a soutenu le principe d'un nouveau règlement européen visant à stimuler le développement des biotechnologies dans l'Union européenne et recommandé d'établir une procédure adaptée pour l'évaluation des produits phytopharmaceutiques à base d'ARN.

Dans sa réponse datée du 13 octobre 2025, la Commission européenne a affirmé qu'elle partageait la vision du Sénat sur ce dossier et sur les promesses des recherches sur les ARN extracellulaires pour l'autonomie stratégique de l'Union européenne dans les domaines de la santé et de l'agriculture.

Elle a aussi confirmé que le programme Horizon Europe fournissait un « soutien solide » aux recherches et à l'innovation sur les ARN extracellulaires, tout comme son prédécesseur « Horizon 2020 » qui avait financé 67 projets liés à l'utilisation de vésicules extracellulaires pour un montant de 104 millions d'euros. Sur les quatre premières années de fonctionnement d'Horizon Europe, 59 projets ont déjà bénéficié d'un soutien pour un budget cumulé de 102 millions d'euros.

En revanche, le SGAE a précisé que le programme de travail du Conseil européen de la recherche (ERC), adopté sur une base annuelle, sélectionnait les projets à soutenir sur le critère exclusif de l'excellence scientifique et qu'il n'était « pas souhaitable d'y intégrer un ciblage thématique ». Concernant le programme de travail « principal », adopté sur une base « biennale », le dernier a été adopté au premier semestre 2025 et n'a pas retenu la promotion de la recherche fondamentale et de l'innovation de rupture, dans le domaine des ARN extracellulaires et des vésicules extracellulaires. Il en va de même pour le troisième programme de travail pertinent, à savoir celui du Conseil européen de l'innovation, qui accompagne les laboratoires dans leurs innovations de rupture jusqu'à la mise sur le marché. Le dernier a été publié en novembre 2024.

En résumé, la recherche et l'innovation font bien l'objet de nombreux financements européens, mais au cas par cas, en fonction des projets présentés, et non au titre d'une priorité européenne visant le domaine des ARN extracellulaires et des vésicules extracellulaires.

La Commission européenne a par ailleurs indiqué au Sénat :

- que le programme de travail 2025 d'Horizon Europe était marqué par la simplification des procédures : réduction de la longueur des programmes ; diminution du nombre de sujets ; autorisation de sujets plus ouverts et de différentes trajectoires pour atteindre les résultats escomptés ;

- que les bénéficiaires de crédits dont les recherches étaient liées au secteur alimentaire pouvaient bénéficier des conseils de l'Autorité européenne de sécurité alimentaire (EFSA) et rappelé qu'un cadre juridique pertinent était déjà prévu au niveau européen pour l'évaluation appropriée des risques liés à l'utilisation d'ARNex dans les produits phytopharmaceutiques (règlement (CE) n° 1107/2009) ;

- qu'un nouveau règlement européen - le futur « règlement sur les biotechnologies » - allait être prochainement présenté par la Commission européenne afin de rationaliser et de simplifier les règles européennes régissant l'accès au marché des produits de biotechnologie et des produits issus de la « bioproduction ». En pratique, ce texte a été présenté par la Commission européenne, le 16 décembre 2025^80(*). Cette proposition de règlement sur les biotechnologies souhaite augmenter le potentiel de l'Europe en matière de biotechnologies en soutenant les idées innovantes sur le parcours qui les mène du laboratoire à la mise sur le marché. Elle met en place un nouveau projet pilote sur les investissements dans les biotechnologies de la santé en coopération avec la Banque européenne d'investissement (BEI) et tend à stimuler la bioproduction au moyen d'un soutien ciblé. Le projet encourage aussi les entreprises à mener des activités de recherche et de production sur le territoire européen, accélère l'octroi d'un pays à l'autre d'autorisations pour les essais cliniques et active le développement de nouvelles thérapies de pointe utilisant l'IA, les données et les « bacs à sable réglementaires » (cadre réglementaire permettant l'expérimentation de certaines technologies). La proposition entend aussi simplifier la réglementation européenne afin de réduire les coûts et les charges pour les entreprises. Pour les produits innovants complexes, il veut instituer des voies réglementaires harmonisées.

La Commission européenne a enfin salué l'appui exprimé du Sénat à la mise en place d'une union de l'épargne et des investissements, afin de mieux mobiliser les capitaux privés pour la recherche.

k) La résolution européenne du Sénat n° 176 relative à la protection des mineurs en ligne

Le Sénat est, depuis de longues années, à l'avant-garde des initiatives en faveur d'une protection réelle des mineurs face aux risques représentés par un temps excessif passé devant les écrans, par l'exposition de jeunes enfants à des contenus illicites et/ou inadaptés, mais aussi pour lutter contre les abus sexuels sur mineurs en ligne. À l'initiative de sa commission des affaires européennes, dans son analyse du règlement européen sur les services numériques (ou DSA) ^81(*), il avait ainsi défendu les mesures d'interdiction des publicités ciblées à destination des mineurs et demandé, d'une part, que les atteintes à la santé physique et psychique des enfants soient ajoutées à la liste des risques systémiques évalués annuellement par les très grandes plateformes et, d'autre part, parmi les normes établies figure la mise en place de systèmes de contrôle de l'âge des utilisateurs^82(*).

Cette dernière demande a été renouvelée dans sa résolution européenne précitée n° 77 (2022-2023) du 20 mars 2023 sur la proposition de règlement établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants. Cette résolution a, par ailleurs, soutenu la mise en place d'un système d'alerte, de détection et de retrait des contenus en ligne liés à des abus sexuels sur mineurs et souhaité l'ajout d'une possibilité de déréférencement de ces contenus, tout en évitant un dispositif ayant pour conséquence une surveillance générale et permanente des communications^83(*). La résolution s'exprimait aussi en faveur de l'imposition, sur les sites pornographiques, de l'affichage d'un écran noir tant que des dispositifs de vérification de l'âge des utilisateurs n'étaient pas en place. En complément, la résolution demandait la mise en place d'un contrôle parental pour limiter et filtrer les contenus préjudiciables accessibles aux mineurs et appelé à son activation par défaut par les fournisseurs. Elle soulignait aussi l'importance de l'éducation des jeunes au numérique et demandait l'ouverture d'une réflexion sur l'instauration d'un « droit à l'oubli » renforcé pour les mineurs.

Dans le même esprit, en France, la loi n° 2023-566 du 7 juillet 2023 a instauré une « majorité numérique » à 15 ans permettant de s'inscrire sur les réseaux sociaux mais est demeurée inappliquée car la Commission européenne a ensuite estimé que les dispositions de la loi n'étaient pas conformes au droit européen, en particulier au règlement européen relatif à un marché unique des services numériques (ou règlement « DSA »)^84(*), qui confère à la Commission un pouvoir de contrôle des très grandes plateformes en ligne.

Dans sa résolution européenne n° 106 relative à la souveraineté numérique européenne, examinée infra, le Sénat a de nouveau milité en faveur de l'instauration d'une vérification de l'âge des utilisateurs de certains sites et a salué la modification de la loi française allant dans ce sens (loi « SREN » - voir l'encadré ci-dessous). Il a aussi appuyé les enquêtes ouvertes par la Commission européenne contre TikTok, X, Meta, Snap et Youtube pour évaluer l'efficacité de leurs mesures de protection des mineurs.

La loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique (dite loi « SREN »)

Cette loi :

- adapte en droit français le règlement européen sur les marchés numériques (DMA)^85(*) et le règlement européen sur les services numériques (DSA) ;

- tend à mieux protéger les enfants de la pornographie en ligne : l'Arcom peut ainsi bloquer les sites pornographiques qui ne contrôlent pas l'âge de leurs utilisateurs pour deux ans maximum et ordonner leur déréférencement des moteurs de recherche sous 48 heures ; en outre, les hébergeurs doivent retirer les contenus pédopornographiques dans les 24 heures de leur signalement, sous peine de sanctions pénales ;

- vise à lutter contre les fraudes, la haine et la désinformation en ligne (mise en place d'un filtre de cybersécurité « anti-arnaque » à destination du grand public ; renforcement des sanctions pénales pour les infractions de haine en ligne, cyberharcèlement... (peine complémentaire de « bannissement » des réseaux sociaux)) ;

- institue une « réserve citoyenne du numérique » ;

- permet à l'Arcom d'enjoindre à de nouveaux opérateurs d'arrêter la diffusion sur internet d'une chaîne de propagande étrangère sous 72 heures ;

- comprend plusieurs mesures visant à réduire la dépendance des entreprises aux fournisseurs d'informatique en nuage (ou « cloud ») et à mieux faire respecter la loi par les plateformes de locations touristiques.

Source : commission des affaires européennes

Dans ce contexte, la résolution européenne n° 176, qui fait l'objet de la présente analyse, a été proposée par la sénatrice Catherine Morin-Desailly et plusieurs de ses collègues pour résumer les réflexions et recommandations qui viennent d'être évoquées. En pratique, cette résolution a été adoptée avec modifications par la commission des affaires européennes, simultanément à un avis politique, le 3 juillet 2025, sur le rapport de la sénatrice Brigitte Devésa. Elle est devenue résolution du Sénat le 8 août 2025.

À titre principal, cette résolution a souligné que « l'intérêt supérieur de l'enfant », protégé à la fois par la Constitution, la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et la charte européenne des droits fondamentaux, devait (enfin) être une « considération primordiale » dans les politiques de l'Union européenne.

Aujourd'hui, les effets négatifs de l'utilisation problématique du numérique par les enfants et les adolescents sont prouvés. À titre d'exemple, une étude récente réalisée par l'Organisation mondiale de la santé (OMS), a démontré les impacts négatifs d'une telle utilisation sur le sommeil, la santé mentale, le bien-être et les résultats scolaires des jeunes^86(*).

Si le DSA affirme que tout effet négatif sur la protection des mineurs doit être considéré comme un « risque systémique » qui appelle des mesures d'atténuation telles que « la vérification de l'âge et les outils de contrôle parental, ou des outils permettant d'aider les mineurs à signaler les abus ou à obtenir un soutien » (article 34), force est de constater qu'aucune de ces mesures n'a été mise en place depuis 2022.

La résolution a donc repris les demandes précédentes du Sénat sur la mise en oeuvre du DSA, sur la nécessité d'ouvrir des enquêtes à l'égard de certaines plateformes en ligne non respectueuses de la protection des mineurs et de les clore rapidement, sur le besoin de mettre en place un dispositif efficace en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur mineurs et sur la pertinence de normes européennes en matière d'éthique et de droits fondamentaux qui devraient être respectées lors de l'élaboration des algorithmes d'ordonnancement des contenus (principe de legacy et safety by design).

La résolution européenne a aussi :

- demandé le lancement, à l'échelle européenne, d'une enquête sur les incidences des réseaux sociaux et du temps d'écran excessif sur la santé mentale et le bien-être, en particulier des jeunes et encouragé les politiques publiques préventives des États membres avec le soutien de la Commission européenne ;

- salué la consultation publique lancée par la Commission européenne, le 13 mai 2025, en vue de l'établissement de lignes directrices pour la protection des mineurs en ligne dans le cadre du règlement sur les services numériques, afin de fixer un cadre juridique exigeant, et d'imposer des dispositifs de vérification d'âge, non seulement pour l'accès aux plateformes à risque interdites aux moins de 18 ans mais également à l'ensemble des réseaux sociaux et a demandé l'adoption rapide de ces lignes directrices. Dans ce cadre, le Sénat a aussi recommandé la configuration des comptes des mineurs par défaut (avec la désactivation de la possibilité, pour des adultes inconnus, de contacter des mineurs ou la désactivation par défaut de la fonction de lecture automatique des vidéos, et des systèmes de recommandation transparents et protecteurs des enfants) ;

- rappelé que la responsabilité première de la vérification de l'âge de leurs utilisateurs devait revenir aux plateformes et soutenu, en complément, la mise en place de solutions de vérification de l'âge et de logiciels de contrôle parental obligatoires pour tous les acteurs opérant sur le marché européen. La résolution a également approuvé le principe d'une harmonisation européenne des contrôles de vérification d'âge ainsi que l'imposition d'une majorité numérique, âge en dessous duquel les mineurs ne pourraient plus accéder aux réseaux sociaux.

En réponse à la résolution du Sénat, la Commission européenne a approuvé la volonté des sénateurs de créer un environnement en ligne plus sûr pour les mineurs^87(*). Elle a émis les observations suivantes :

- le règlement sur les services numériques « impose déjà des obligations d'atténuation des risques systémiques aux très grandes plateformes en ligne, dont les réseaux sociaux. » et ces mesures d'atténuation mentionnent explicitement « la vérification de l'âge comme moyen possible de protéger les droits de l'enfant. » Ce règlement oblige également les fournisseurs de plateformes en ligne (sauf les microentreprises) à « garantir un niveau élevé de sûreté, de sécurité et de protection de la vie privée des mineurs. » ;

- en outre, le 27 mai 2025, la Commission européenne et les coordinateurs nationaux des services numériques ont lancé un plan d'action conjoint pour la protection des mineurs au regard de l'accès aux plateformes pornographiques ;

- les lignes directrices de la Commission européenne sur la protection des mineurs, publiées le 14 juillet 2025, comprennent de nombreuses consignes pratiques (mettre les comptes des mineurs en mode « privé » par défaut ; modifier les systèmes de recommandation des plateformes afin de réduire le risque que des mineurs soient confrontés à des « contenus préjudiciables » ; donner les moyens aux mineurs de bloquer ou de masquer des utilisateurs...) et les mineurs sont aussi protégés par les règles générales de l'Union européenne de protection des consommateurs ;

- la mise en place de logiciels de contrôle parental, qui peut sembler une idée pertinente en théorie, ne sera pas envisagée, les études existant sur ces logiciels ayant démontré que leur taux moyen d'utilisation était généralement faible ;

- la demande du Sénat d'une harmonisation européenne des mécanismes de contrôle de vérification de l'âge des utilisateurs semble effectivement pertinente. Il est heureux de constater un « revirement » de la Commission européenne sur ce sujet. En effet, pendant plusieurs années, la Commission européenne s'est contentée de dénoncer la multiplication des décisions nationales, en particulier celles de la France avec sa loi inappliquée n° 2023-766 du 7 juillet 2023, car elles auraient été sources de « fragmentation », mais elle ne proposait aucune solution alternative européenne. C'est pourquoi, le 10 juin 2025, le chef de l'État avait déclaré qu'"on ne (pouvait) pas attendre" pour fixer une majorité numérique et il avait alors déclaré souhaiter une interdiction harmonisée des réseaux sociaux pour les moins de 15 ans à l'échelle de l'Union européenne (UE). Plusieurs États membres (Chypre ; Danemark...) ont ensuite exprimé leur accord avec cette proposition.

Voilà pourquoi la Commission européenne a présenté, le 14 juillet dernier, des lignes directrices pour la protection des mineurs confirmant que le recours à des restrictions d'accès fondées sur des méthodes de vérification de l'âge était approprié et proportionné concernant l'accès aux contenus pornographiques ou relatifs à des jeux de hasard, ou lorsque les règles nationales fixent un âge minimal d'accès.

Ces lignes directrices ont été accompagnées par un projet de dispositif complet de vérification, qui protège leur vie privée. Ce dernier tend à se concrétiser avec la mise en place d'un « portefeuille d'identité numérique » consacré à la vérification de l'âge (mini-wallet). Plusieurs États membres, dont la France, ont testé ce dispositif. Ce dernier a d'ailleurs été complété en octobre dernier, pour permettre aux utilisateurs de prouver leur identité en ligne avec leur passeport ou leur carte nationale d'identité.

Dans son discours sur l'état de l'Union 2025, la présidente de la Commission a confirmé son soutien à l'établissement d'une majorité numérique au niveau européen.

Puis, le 15 avril dernier, la présidente de la Commission européenne a annoncé que cette application était « techniquement prête ». Elle pourra fonctionner sur tous les appareils (smartphones ; ordinateurs ; tablettes) en « code source ouvert ». La Commission européenne s'est fixée comme objectif que 80 % de ses résidents à échéance 2030.

Le Sénat et la Commission européenne sont donc désormais en phase sur les objectifs et sur la nécessité d'agir pour mieux protéger les mineurs en ligne.

En pratique, la Commission a constitué un groupe d'experts co-présidé par Mme Maria Melchior, directrice de l'institut national français de la santé et de la recherche médicale (INSERM), qui doit rendre des recommandations sur les modalités les plus efficaces de protection des mineurs en ligne, au plus tard, en juillet prochain. Cependant, sans attendre ses conclusions, la présidente de la Commission européenne a annoncé, le 12 mai dernier, qu'une initiative normative prévoyant une majorité numérique européenne « pourrait être présentée cet été ».

Au niveau national également, le débat est dense et complexifié par la discussion de plusieurs textes législatifs ayant le même objectif.

La première initiative a été celle de la sénatrice Catherine Morin-Desailly, qui a déposé une proposition de loi^88(*) visant à protéger les jeunes des risques liés à l'exposition aux écrans et des méfaits des réseaux sociaux, et à les accompagner vers un usage raisonné du numérique. Ce texte prône l'interdiction des réseaux sociaux aux enfants de moins de 13 ans et permet l'accès des jeunes de 13 à 16 ans, moyennant une autorisation parentale. Elle prévoit aussi des mesures complémentaires (politique de prévention des risques numériques dans les établissements scolaires ; information sur ces risques dans les messages publicitaires et les emballages des produits numériques...). Cette proposition de loi a été adoptée en première lecture par le Sénat, le 18 décembre dernier, et est en attente d'examen à l'Assemblée nationale.

Quelques semaines plus tard, une autre proposition de loi, déposée cette fois par la députée Laure Miller^89(*), visant aussi à protéger les mineurs des risques liés à l'utilisation des réseaux sociaux, avait prévu initialement d'interdire l'accès à ces derniers, aux mineurs de moins de 15 ans, comme l'avait souhaité déjà la loi inappliquée n° 2023-766 du 7 juillet 2023. Ce texte a ensuite été profondément remanié après avis du Conseil d'État, qui avait relevé plusieurs dispositions contraires au règlement européen sur les services numériques (« DSA »). Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce texte, qui a ensuite été adopté à l'Assemblée nationale, en janvier 2026.

Le Sénat a également adopté la proposition de loi, le 31 mars dernier, mais en la modifiant structurellement : à l'interdiction générale et absolue des réseaux sociaux aux mineurs de 15 ans, qui encourait, selon l'analyse du Sénat, une possible censure par le Conseil Constitutionnel au nom d'une non-conformité avec le « DSA », la Haute Assemblée a préféré distinguer, d'une part, une « liste noire » de réseaux sociaux dangereux, soit, en raison de leurs algorithmes addictifs, soit, en raison de leurs contenus inappropriés, dont la définition reviendrait à l'autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) et dont l'accès serait systématiquement interdit, et, d'autre part, les autres réseaux sociaux, dont l'accès serait soumis à autorisation parentale.

Cette mesure a fait l'objet d'une notification à la Commission européenne^90(*), la procédure étant en cours.

3. Cinq résolutions européennes du Sénat ont été très partiellement suivies ou pas suivies

a) La résolution européenne du Sénat n° 27 visant à prendre les mesures appropriées contre les atteintes aux droits fondamentaux des femmes en Afghanistan commises par le régime des talibans91(*)

La résolution européenne n° 27, qui est issue d'une initiative du sénateur Pascal Allizard et de plusieurs de ses collègues, a été adoptée avec modifications par la commission des affaires européennes, le 17 octobre 2024, sur le rapport des sénatrices Audrey Linkenheld et Elsa Schalck, puis par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 13 novembre 2024, sur le rapport de la sénatrice Gisèle Jourda. Elle est devenue résolution du Sénat le 25 novembre 2024.

Cette proposition de résolution, formellement relative aux conclusions du Conseil européen du 23 mars 2023, est en fait la conséquence du retour au pouvoir des talibans en Afghanistan, le 15 août 2021, après une première période de « gouvernement » entre 1996 et 2001.

Les talibans, un mouvement islamiste fondamentaliste afghan

Les talibans sont un mouvement islamiste fondamentaliste afghan, dont la prise de pouvoir en 1996, marquée par de nombreuses exactions contre la population afghane (discriminations contre les femmes, usage de la torture, exécutions sommaires...) et la proximité avec l'organisation Al-Qaïda, à l'origine des attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, avaient entraîné une intervention américaine en Afghanistan qui les avait chassés (octobre 2001). Cependant, le mouvement était demeuré influent dans certaines provinces afghanes et s'était renforcé progressivement, profitant du discrédit de la République islamique d'Afghanistan (2001-août 2021). L'annonce du départ des troupes américaines en 2021, lui a permis de réimplanter son « califat » à Kaboul, au terme d'une guérilla de plusieurs années contre les instances de la République, soutenues par les Occidentaux.

Or, depuis son retour au pouvoir, le mouvement taliban a repris et accentué sa « politique d'invisibilisation » des femmes, obligées de se couvrir le visage et de porter une « burqa » (voile intégral), de sortir dans la rue avec un « mahram » (« tuteur » masculin), et dans l'interdiction d'enseigner, d'étudier, d'aller dans les parcs, dans les salles de sport et les bains publics etc.

Le premier objet de la résolution européenne du Sénat était donc de condamner fermement ce régime politique et sa politique qualifiée « d'apartheid de genre » par l'Organisation des Nations-Unies (ONU).

Elle réaffirmait ensuite un soutien à la position diplomatique française, conciliant le maintien d'un soutien au peuple afghan (aide humanitaire...) et le refus de toute reconnaissance internationale des talibans.

Saluant le courage des femmes et des filles afghanes, elle attirait également l'attention sur les risques encourus par les jeunes garçons, particulièrement visés par la propagande des talibans.

En outre, la résolution européenne du Sénat demandait à la France et à ses partenaires européens :

- de redoubler d'efforts pour protéger les femmes et les enfants afghans et faire parvenir de l'aide humanitaire ;

- de veiller à l'effectivité et à l'efficacité des sanctions internationales contre les talibans ;

- de condamner les abus systématiques du régime contre les femmes en soulignant qu'ils sont susceptibles d'être qualifiés de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre par la Cour pénale internationale (CPI) et d'appuyer toutes les actions devant les juridictions internationales contre le régime taliban, afin que ce dernier rende des comptes.

Malheureusement, cette résolution européenne n'a été suivie d'aucun effet. Tout d'abord, le pouvoir taliban est toujours en place à Kaboul et il poursuit sa politique de discrimination systématique et d'humiliation des femmes. Ainsi, le 4 janvier 2026, le régime a promulgué un nouveau code pénal légalisant certaines formes de violence et restreignant fortement les libertés des femmes, tout en renforçant l'impunité des auteurs.

De plus, le pays fait toujours face à une crise économique et sociale, du fait des sanctions internationales, des tensions avec l'Iran et le Pakistan, qui ont renvoyé des milliers d'Afghans dans leur pays avec de nombreuses violences, et des tremblements de terre qui se succèdent. En conséquence, comme à chaque période de difficultés politiques, les talibans ont encore durci leurs règles discriminatoires à l'encontre des femmes (qui n'ont plus le droit de lire des livres étrangers ni celui de se tenir dans une pièce ayant une fenêtre donnant sur l'extérieur...).

En outre, si la politique d'humiliations et de répression systématiques des femmes des talibans est toujours condamnée par la communauté internationale et par l'Union européenne, les réponses de ces dernières sont lentes. En pratique, en juillet 2025, la CPI a émis deux mandats d'arrêt à l'encontre de deux dirigeants talibans pour « persécution » des femmes et, en septembre 2025, l'ONU a mis en place un nouveau mécanisme d'enquête chargé de collecter et de rassembler des preuves sur les crimes internationaux les plus graves perpétués par le régime taliban.

Mais le régime taliban a été conforté par sa reconnaissance par des pays tiers : la Russie a reconnu le régime depuis juillet 2025. Dès 2023, la Chine avait accepté un ancien porte-parole taliban comme ambassadeur du régime de Kaboul. Le Pakistan et l'Iran, pays voisins qui doivent gérer des réfugiés afghans, ont envoyé aussi des diplomates en Afghanistan.

Quant à l'Union européenne, elle a mis à jour ses divisions sur le dossier afghan lorsque, sous l'impulsion de l'Allemagne et de la Belgique, 19 États membres et la Norvège ont, en octobre dernier, demandé, dans une lettre commune au commissaire européen en charge des affaires intérieures, M. Magnus Brunner, de mettre en place rapidement un mécanisme européen de renvoi des ressortissants afghans pénalement condamnés ou en situation irrégulière dans un État membre de l'Union européenne, vers leur pays d'origine, en ouvrant à cette fin des négociations diplomatiques avec le régime des talibans.

Par la suite, en novembre, sans reconnaître le régime taliban, l'Allemagne a accepté la désignation d'émissaires talibans à l'ambassade d'Afghanistan à Berlin et au consulat afghan de Bonn.

Fin novembre 2025, poussé par 19 États membres emmenés par la Belgique, le commissaire européen à la migration, M. Magnus Brunner, a confirmé l'existence de discussions techniques avec le régime taliban à ce sujet. En pratique, des diplomates européens se sont rendus deux fois en Afghanistan pour rencontrer les autorités de fait et négocier un programme de retour pérenne. En complément, la Commission européenne, qui travaille étroitement sur ce dossier avec le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), a confirmé le 12 mai 2026 avoir invité à Bruxelles des émissaires talibans « avant l'été » pour poursuivre ces échanges.

Une telle évolution inquiète fortement les ressortissants afghans qui avaient fui leur pays en 2021 et qui, pour certains, pourraient être renvoyés dans leur pays. Elle fragilise aussi le discours de l'Union européenne sur ses « valeurs » et sur les libertés fondamentales, en particulier, celles des femmes afghanes.

b) La résolution européenne du Sénat n° 36 visant à limiter la charge financière liée aux prestations de chômage versées aux demandeurs d'emploi frontaliers

La résolution européenne du Sénat n° 36 du 17 janvier 2025, qui vise à limiter la charge financière liée aux prestations de chômage versées aux demandeurs d'emploi frontaliers, est issue d'une proposition de résolution européenne déposée sur le bureau du Sénat par le sénateur Cyril Pellevat et plusieurs de ses collègues le 18 novembre 2024. Elle a été adoptée avec modifications par la commission des affaires européennes du Sénat, le 11 décembre 2024, sur le rapport des sénateurs Florence Blatrix Contat et Cyril Pellevat.

Cette proposition de résolution européenne est directement liée au contexte budgétaire difficile de la France et au coût, pour l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unédic), du système de versement de prestations de chômage aux travailleurs frontaliers français exerçant une activité dans un État frontalier, la Suisse et le Luxembourg à titre principal.

Pour rappel, l'Union européenne est compétente, en vertu de l'article 48 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, pour la coordination des régimes de sécurité sociale des différents États membres afin de permettre au travailleur d'exercer son droit à la libre circulation. Sur cette base, le régime juridique de l'assurance chômage des travailleurs frontaliers a été institué, régi par deux règlements européens. Le Conseil de l'Union Européenne et le Parlement européen ont ainsi adopté le règlement n° 883/2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et le règlement 987/2009 ^92(*) qui en fixe les modalités de mise en oeuvre. Ces deux textes sont également applicables aux pays de l'Espace économique européen^93(*) et à la Suisse. Ce règlement prévoit que l'institution compétente de l'État d'emploi rembourse à l'institution compétente de l'État de résidence seulement une partie des cotisations chômage qu'il perçoit de la part des frontaliers^94(*) et que l'institution compétente de l'État de résidence d'un travailleur frontalier est chargée de lui verser des prestations chômage.

En pratique, la France est le pays de l'Union européenne comportant le plus de travailleurs frontaliers, au nombre de 445 000, dont 234 000 travailleurs en Suisse en 2024^95(*), un chiffre qui ne cesse de croître. Ainsi, en 2024, 77 000 allocataires frontaliers résidant en France, parmi lesquels 61 % exerçaient une activité professionnelle en Suisse et 22 % au Luxembourg, ont perçu des prestations de chômage en France.

Or, les dépenses d'indemnisation chômage versées par l'Unédic au titre des allocations frontalières sont très supérieures aux remboursements des pays frontaliers vers le régime et ce déséquilibre s'est progressivement accru. Ainsi, en 2023, pour l'Unédic, organisme chargé d'indemniser le chômage en France, le coût total des prestations versées aux travailleurs frontaliers en situation de chômage s'élevait à un milliard d'euros par an. En vertu du système de compensation financière versée par les États dans lesquels les travailleurs frontaliers ont contribué à l'assurance-chômage, la France a perçu 200 millions d'euros. Le surcoût de l'indemnisation chômage des travailleurs frontaliers était donc de 800 millions d'euros, soit 10 000 euros par chômeur frontalier. Les montants remboursés par les États d'emploi sont donc insuffisants et ne couvrent en moyenne que 20 % du montant des prestations versées.

En 2016, à la suite d'une étude d'impact mettant en évidence le caractère particulièrement désavantageux du système pour les États de résidence^96(*)-- notamment ceux comptant un nombre important de travailleurs frontaliers « sortants » ou offrant un niveau d'indemnisation du chômage plus élevé que l'État de dernière activité -- la Commission européenne avait déjà envisagé une révision du règlement n° 883/2004^97(*). L'objectif affiché était de rééquilibrer la répartition de la charge financière, qui pèse principalement sur l'État de résidence. Cette tentative de réforme n'avait toutefois pas abouti faute de consensus entre les États membres.

Pour mémoire, sur proposition de la commission des affaires européennes, le Sénat s'était déjà prononcé, dans sa résolution européenne n° 108 en date du 26 mai 2018, sur la convergence sociale dans l'Union européenne. Cette résolution demandait notamment que le versement des prestations de chômage soit pris en charge par l'État d'emploi dès lors que le travailleur frontalier y aurait exercé son activité pendant au moins trois mois.

Dans la continuité de cette position forte, la résolution européenne n° 36 :

- juge inadaptée la réglementation actuelle de l'Union européenne, très défavorable à la  France ;

- a demandé que soient engagées des négociations bilatérales avec la Suisse en vue de prévoir l'extension de la période d'indemnisation pour laquelle l'institution compétente Suisse rembourse à l'Unedic les prestations versées par cette dernière aux allocataires résidant en France et ayant cotisé en Suisse ou à défaut le versement à l'Unedic des contributions à l'assurance chômage prélevée sur les salaires des travailleurs frontaliers résidant en France par l'institution compétente suisse ;

- a également d'engager des négociations avec le Luxembourg, en vue de prévoir l'extension à plus de trois mois de la période d'indemnisation ;

- a soutenu le principe de la conclusion de nouveaux accords bilatéraux avec la Belgique et l'Allemagne afin d'alléger la charge financière qui pèse sur l'Unédic ;

- a appelé de ses voeux une révision du règlement européen n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil afin de permettre une prise en charge des prestations de chômage par l'État tout en maintenant la possibilité pour le demandeur d'emploi d'être inscrit auprès de l'institution compétente de l'État de résidence.

Depuis l'adoption de la résolution européenne du Sénat, la question non résolue de la réforme du cadre réglementaire applicable à l'indemnisation des travailleurs frontaliers est demeurée au coeur des préoccupations des autorités françaises.

Tout d'abord, au plan interne, les partenaires sociaux se sont saisis du sujet dans le cadre des négociations en cours sur l'assurance chômage. Les organisations patronales, notamment le MEDEF, la CPME et l'U2P, qui ont indiqué rechercher plus de 400 millions d'euros d'économies, ont exprimé leur volonté d'inscrire à l'ordre du jour des discussions, la question de l'indemnisation des travailleurs transfrontaliers. Conscientes toutefois que cette problématique relève du droit de l'Union européenne, elles ont aussi proposé d'interpeller les pouvoirs publics afin que ceux-ci engagent, au niveau européen, les démarches nécessaires à une révision des règles applicables, en particulier celles issues du règlement (CE) n° 883/2004.

Parallèlement, la résolution européenne du Sénat a trouvé un écho auprès du Gouvernement français. Sensible au surcoût que représente, pour la France, le mécanisme actuel d'indemnisation, le ministre du travail, M. Jean-Pierre Farandou, s'efforce de convaincre ses partenaires européens de revoir les règles relatives à l'assurance chômage des travailleurs frontaliers. Des démarches bilatérales entre homologues européens ont ainsi été entreprises lors des réunions du Conseil de l'Union européenne, afin de promouvoir une évolution du règlement n° 883/2004 dans un sens plus équilibré pour les États de résidence.

Dans ce cadre, la France continue de défendre l'application du principe de la lex loci laboris pour l'indemnisation des travailleurs frontaliers, estimant qu'il constitue le fondement d'un système plus équitable et davantage conforme à la réalité des mobilités professionnelles au sein de l'Union européenne.

La présidence chypriote du Conseil a décidé de relancer formellement les négociations relatives à la révision des règlements (CE) n° 883/2004 et n° 987/2009, ouvertes en principe depuis 2016, mais en pratique « au point mort » depuis de nombreux mois. Notons toutefois que des avancées avaient néanmoins été enregistrées lors de la présidence polonaise du Conseil (1^er janvier-30 juin 2025) sur plusieurs aspects techniques, notamment en matière d'indemnisation du chômage des travailleurs frontaliers.

L'ensemble de ces éléments témoigne de l'intérêt politique désormais accordé à ce dossier et de la volonté française de maintenir la réforme à l'agenda européen, en droite ligne avec la résolution européenne déposée par le Sénat.

S'agissant de l'engagement de négociations bilatérales, notamment avec la Suisse, celles-ci demeurent, à ce stade, sans suite concrète. Lors du 19? dialogue frontalier franco-suisse, tenu le 13 mars 2025, la France a de nouveau soulevé la question du déséquilibre financier résultant de l'écart entre les indemnités de chômage versées par la France aux travailleurs frontaliers et la compensation perçue de la Suisse.

À cette occasion, il a été indiqué qu'en l'absence d'avancée dans les négociations européennes relatives à la révision du règlement (CE) n° 883/2004, la France pourrait proposer l'ouverture d'une négociation bilatérale sur le fondement de l'article 16 dudit règlement. Toutefois, la Suisse ne s'est pas montrée favorable à une telle démarche, estimant que cette question relève prioritairement du cadre juridique de l'Union européenne.

La résolution du Sénat a contribué à maintenir la pression sur ce sujet majeur pour les départements frontaliers. Les résultats tardent néanmoins à se concrétiser dans le sens souhaité.

c) La résolution européenne n° 107 sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC)

(1) Les demandes de la résolution du Sénat :

La résolution européenne du Sénat n° 107 est issue d'une proposition de résolution européenne déposée par MM. Jean-François Rapin, Henri Cabanel, Patrick Chauvet, Pierre Cuypers, Mme Karine Daniel, MM. Laurent Duplomb et Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, MM. Vincent Louault, Franck Menonville, Louis-Jean de Nicolaÿ et Olivier Rietmann, membres du groupe de travail du Sénat sur le suivi de la PAC, qui avait procédé à un cycle de réunions et d'auditions au cours des mois précédents.

Cette résolution a été adoptée par la commission des affaires européennes, de même qu'un avis politique, sur le rapport des sénateurs Daniel Gremillet et Karine Daniel, le 20 décembre 2024. Elle est devenue définitive le 21 janvier 2025.

Par cette résolution, les sénateurs ont d'abord voulu « alerter » le Gouvernement et l'Union européenne sur l'ampleur de la crise agricole qui se manifestait depuis plusieurs mois, en particulier par une accélération des fermetures d'exploitations agricoles, par un grand nombre d'agriculteurs vivant sous le seuil de pauvreté et par des manifestations récurrentes d'agriculteurs sur la voie publique.

Cette crise frappe les agriculteurs français et européens depuis de longs mois et résulte de plusieurs facteurs, structurels et conjoncturels, qui se conjuguent désormais pour fragiliser la compétitivité des exploitations agricoles françaises et européennes. La résolution du Sénat rappelle ces principaux facteurs :

- en premier lieu, l'accumulation de « crises de nature géopolitique, économique, climatique^98(*) et sanitaire » a « éprouvé la résilience de l'agriculture européenne, accéléré l'érosion de sa compétitivité et mis en lumière la nécessité urgente, pour l'Union européenne de garantir sa souveraineté alimentaire, réduire ses dépendances, et de mieux protéger les agriculteurs face aux risques » ;

- en deuxième lieu, le renforcement de « la conditionnalité environnementale » et celui des « marges de manoeuvre concédées aux États membres » par la nouvelle PAC, ont affecté la cohérence de la PAC, ont accru sa complexité et ont « aggravé les distorsions de concurrence intracommunautaires » ;

- en troisième lieu, la signature d'accords de libre-échange ayant un volet agricole avec des pays tiers a contribué à un « abaissement de la protection du marché intérieur » ;

- enfin, et en quatrième lieu, la diminution du budget européen consacré à la PAC (« amputé de 85 milliards d'euros en valeur pour la période 2021-2027) a eu pour conséquence de rendre ce budget insuffisant pour répondre aux « multiples objectifs qui lui ont été assignés ».

En second lieu, le Sénat a voulu exprimer sa vision de l'agriculture et ses priorités et « lignes rouges » au sujet de la PAC, alors même que l'Union européenne allait entrer dans un long cycle de négociations sur le budget pluriannuel de l'Union européenne (Cadre financier pluriannuel) pour la période 2028-2034.

Voilà pourquoi la résolution européenne du Sénat a appelé la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen, à procéder à un « aggiornamento » de la PAC, pour la conforter dans son « rôle essentiel » de renforcement de « la souveraineté agricole et alimentaire de l'Union européenne », de son « autonomie stratégique » et de « sa vocation exportatrice ». De là, la résolution :

- a appelé à replacer l'agriculture parmi les priorités stratégiques européennes, contre toute « renationalisation insidieuse » ;

- a fermement demandé, en conséquence, un « budget distinct, sanctuarisé et à la hauteur des défis » pour la PAC post-2027. Concrètement, le Sénat a souhaité la fin de « l'étiolement des crédits alloués à la PAC » et un « budget au moins stable en euros constants », ce qui suppose « une augmentation de l'ordre de 32 milliards d'euros en valeur » ;

- a souligné la nécessité de revenir aux objectifs de la PAC prévus par les traités européens, à savoir, une redynamisation de la production agricole européenne, un accroissement de la productivité, la fixation d'un niveau de vie satisfaisant pour les agriculteurs et de prix raisonnables pour les consommateurs, une stabilisation des marchés et la garantie de la sécurité des approvisionnements ;

- a ajouté que, dans ce cadre, le « renforcement de la compétitivité et de la résilience des exploitations agricoles » était un « prérequis indispensable » pour que ces dernières « puissent mener à bien la nécessaire transition environnementale et énergétique » et que l'adoption de normes environnementales ne devait pas contribuer à « dégrader la compétitivité du secteur agricole européen »^99(*) ;

- a déploré l'annonce par la Commission européenne de la conclusion des négociations commerciales avec les pays du Mercosur, alors même « que les garanties mises en avant par la Commission n'incluent pas la création de « clauses miroirs » » ;

- a demandé la fin d'une « approche tatillonne et technocratique » de la PAC en poursuivant les efforts de simplification et de réduction de la charge administrative, ainsi qu'un renforcement de la place des agriculteurs dans la chaîne d'approvisionnement et la lutte contre les pratiques commerciales déloyales ;

- a enfin exprimé sa préoccupation sur les « répercussions considérables » qu'auraient, sur le plan agricole, la poursuite du processus de libéralisation tarifaire avec l'Ukraine, et, par la suite, de l'élargissement de l'Union européenne à l'Ukraine^100(*).

(2) Les suites de la résolution : des divergences de vues qui demeurent avec la Commission européenne

(a) Le secteur agroalimentaire connaît des difficultés préoccupantes

Or, force est de constater que la situation ne s'est pas améliorée en ce début 2026. En France, les chiffres sont éloquents : en 2025, le secteur agroalimentaire connaît un « crash », en raison de son manque de compétitivité, avec une balance commerciale agricole et agroalimentaire passée de 4,5 milliards d'euros en octobre 2024 à 125 millions d'euros, un an après. En outre, l'industrie agroalimentaire française a fermé plus de sites qu'elle n'en a ouverts^101(*) et les défaillances d'entreprises agricoles ont progressé de 16 % en 2025^102(*). Aucun secteur agricole n'est épargné.

Par ailleurs, le secteur de l'élevage bovin est fragilisé par l'épidémie de dermatose nodulaire contagieuse, qui a conduit l'État à mener une campagne de vaccination des animaux.

En conséquence, le Premier ministre a annoncé, le 13 janvier, un projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, qui doit en particulier concerner la politique de l'eau, la « prédation » du loup, les moyens de production, ou encore, l'utilisation de certains pesticides, et devrait être examiné par le Sénat, en séance publique, à compter du 29 juin prochain.

(b) Les principales demandes du Sénat n'ont pas été entendues à ce stade, en dépit de l'adoption de certaines mesures d'urgence positives qu'il avait réclamées

Si certaines mesures préconisées par le Sénat ont bien été suivies d'effet à l'occasion de textes d'urgence, la réponse de la Commission européenne est insuffisante. Les principales demandes de la résolution du Sénat, qui avaient fait l'objet d'une réponse formelle de la Commission européenne^103(*), n'ont ainsi, pour l'heure, pas été entendues dans le cadre des négociations sur le futur cadre financier pluriannuel.

(i) Des réponses d'urgence bienvenues mais insuffisantes

Certes, le Conseil et le Parlement européen ont adopté, dans de brefs délais, deux propositions de règlement réformant deux actes de base de la PAC 2023-2027, à savoir le règlement (UE) 2021/2115, dit « plans stratégiques » et le règlement (UE) 2021/2116, dit « horizontal », relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC.

Il faut souligner que ces deux règlements comprenaient plusieurs demandes soutenues par la France et réclamées par le Sénat, en particulier, des exigences relatives à la conditionnalité des aides, à la mise en place du contrôle unique et à la réduction de la charge administrative.

Ces règlements, à savoir le règlement (UE) 2024/1468 du 14 mai 2024 et le règlement (UE) 2025/2649 du 19 décembre 2025, répondent à un objectif conjoncturel de simplification administrative pour les bénéficiaires et les administrations.

Pour les agriculteurs, ces règlements introduisent des exemptions spécifiques à plusieurs normes imposant une conditionnalité des aides (exemptions possibles aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) relatives à la gestion du travail des sols, à la couverture minimale des sols, à la rotation des cultures et aux prairies permanentes), et exclut les petits agriculteurs (ceux ayant une surface agricole totale inférieure à 10 hectares) des contrôles de conditionnalité.

En outre, le principe du contrôle unique (un contrôle par an et par exploitation dès que cela est possible) est introduit dans le règlement (UE) 2025/2649.

Pour les administrations, la procédure de modification des plans stratégiques PAC est allégée et l'apurement annuel de performance^104(*) est supprimé.

Enfin, le règlement (UE) 2025/2649 offre la possibilité de consacrer jusqu'à 3 % des paiements directs à verser à un agriculteur en tant que contribution aux outils de gestion des risques.

(ii) Un « changement d'ère » budgétaire européen qui renationalise la PAC

En revanche, structurellement, la Commission européenne, semble avoir décidé de « changer d'ère agricole » à l'occasion des négociations du CFP 2028-2034, dont la proposition a été présentée le 16 juillet dernier. En premier lieu, alors que le Sénat demandait la préservation d'une PAC « distincte » et « sanctuarisée », le projet de CFP 2028-2034 propose, au contraire, une PAC intégrée avec les autres politiques communes (cohésion ; pêche ; affaires intérieures...) dans une nouvelle « rubrique 1 » du budget pluriannuel et la subordination de l'octroi des crédits à la réalisation de « plans de partenariat nationaux et régionaux » (ou PPNR) - qui sont en fait des plans de réforme - nationaux ou régionaux qui devraient être élaborés par les états membres, en concertation avec les autorités régionales, et contenir des projets de réformes avec des objectifs précis (cibles ; jalons...).

Dans ce cadre, les dispositions relatives à la PAC sont déclinées dans cinq projets de règlement relatifs, respectivement, aux plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR), à la PAC, à l'organisation commune des marchés agricoles (OCM), au programme « fruits et lait à l'école » et au cadre de performance.

De fait, cette réorientation de la PAC, si elle n'est pas suspendue ou combattue avec succès pendant les négociations en cours du futur CFP, conduit bien, comme le craignait le Sénat, à une « renationalisation » de la PAC, avec un transfert d'une partie des choix aujourd'hui décidés à l'échelle européenne aux États membres (ex : choix du montant dédié à la PAC dans l'enveloppe des fonds PPNR octroyée à la France ; détermination des choix d'orientation retenus pour les investissements dans les exploitations agricoles, même si la Commission a prévu de publier des recommandations à ce sujet pour chaque État membre, à l'été 2026). Cela ne manquera pas d'accroître la concurrence entre les agricultures européennes et de créer des conditions de concurrence inéquitables.

En deuxième lieu, alors que la résolution du Sénat demandait une stabilisation du budget de la PAC pour 2028-2034, la Commission européenne a présenté un CFP comprenant un budget de 946,4 milliards d'euros au titre de la rubrique 1 (en euros courants), dont 698,3 milliards d'euros consacrés aux PPNR. Dans ce cadre, en l'état des négociations, l'enveloppe pré-allouée de la France s'élève à 91,5 milliards d'euros. A minima, 50,9 milliards d'euros doivent être consacrés à la PAC. Rappelons que, sur la période 2021-2027, cette enveloppe a un montant de 66,2 milliards d'euros.

Le reste à ventiler de l'enveloppe de la France pour 2028-2034 est donc de 27 milliards d'euros.

Certes, sous la pression du Parlement européen, la Commission européenne a procédé à des ajustements à sa proposition de CFP concernant la PAC, qui vont dans le sens des souhaits exprimés par le Sénat même s'ils restent insuffisants. Il faut en citer deux principaux :

- concernant la PAC, la Commission a proposé l'instauration d'une cible rurale obligatoire de 10 %, imposant qu'au moins 10 % des ressources des PPNR, soit environ 48,7 milliards d'euros, soient consacrées à des mesures de développement rural ;

- simultanément, à l'occasion des discussions sur l'accord UE/Mercosur, afin d'apaiser la France et l'Italie, la Commission européenne a prévu l'autorisation, pour les États membres, d'utiliser plus tôt leur réserve de flexibilité. Ainsi, les deux tiers de la réserve de mi-parcours des PPNR, soit 45 milliards d'euros, pourraient être « fléchés » vers l'agriculture dès 2028. En pratique, les États membres pourront en faire la demande lors de la présentation de leur PPNR.

Toutes ces modifications restent cependant marginales et ne remettent pas en question la structure même des PPNR. La « renationalisation » de la PAC et de la politique de cohésion semblent à ce stade rester de mise.

Comme le rappelait la proposition de résolution européenne n° 531 (2025-2026) de la commission des affaires européennes du Sénat sur le projet de CFP 2028-2034, adoptée le 9 avril 2026, puis modifiée par la commission des finances, le 6 mai 2026, « si la France veut maintenir dans la future PAC un soutien au secteur agricole équivalent à celui qui sera octroyé en 2027, elle devrait mobiliser 15,3 milliards d'euros supplémentaires en faveur de l'agriculture, soit, un montant compris entre un peu plus de la moitié [57 %] et 80 % de son enveloppe « non-fléchée », selon que l'on inclut ou non la « réserve de flexibilité » prévue dans les PPNR dans l'enveloppe mobilisable. » En conséquence, cette proposition de résolution s'inquiétait du fait que l'ampleur du soutien à l'agriculture française dépende « des arbitrages réalisés par le Gouvernement au sein du PPNR. »

L'enjeu est majeur pour la France, première puissance agricole de l'Union européenne et première bénéficiaire de la PAC avec plus de 9 milliards d'euros d'aides agricoles par an - dont 77 % d'aides directes aux agriculteurs.

Voilà pourquoi le Sénat, via son « groupe de travail sur la PAC » , qui rassemble des sénateurs de ses commissions des affaires économiques, des affaires européennes et des affaires étrangères, suit de très près l'évolution des négociations européennes sur le CFP 2028-2034 et sur la future PAC, et formulera de nouvelles propositions d'ici la fin du mois de juin 2026.

(iii) La signature et la mise en oeuvre temporaire de l'accord UE/Mercosur

En troisième lieu, malgré l'opposition de la France, mais avec le soutien d'une majorité d'États membres emmenés par l'Allemagne, la Commission européenne a signé l'accord commercial Union européenne/Mercosur, le 17 janvier dernier. Elle rappelle que les deux blocs représentent 30 % du PIB mondial et comptent plus de 700 millions de consommateurs. En pratique, cet accord supprime les droits de douane, permettre une ouverture « encadrée » des marchés agricoles et élargit l'accès aux marchés industriels. Plusieurs filières (secteur automobile ; machines-outils ; chimie et pharmacie ; vins et spiritueux...) estiment qu'elles vont en bénéficier. A contrario, les filières européennes de l'élevage bovin, du soja, du sucre et de la volaille ont dénoncé les dangers de cet accord pour leur avenir.

Certes, le dossier n'est pas clos. Le 21 janvier 2026, le Parlement européen, conformément aux attentes des agriculteurs, et a décidé de saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), à charge pour cette dernière de vérifier que cet accord est bien conforme aux traités de l'Union européenne. Dans l'attente de la décision de la CJUE, l'examen parlementaire de cet accord commercial est donc suspendu.

Ce vote du Parlement européen rejoint la position du Sénat, qui avait solennellement demandé au Gouvernement d'effectuer cette saisine dans sa résolution européenne n° 30 du 16 décembre 2025^105(*). Cette résolution, rapportée par les sénateurs Daniel Gremillet et Didier Marie au nom de la commission des affaires européennes, puis par Pascal Allizard et Gisèle Jourda au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a constaté, en premier lieu, qu'en proposant un accord de partenariat au lieu d'un accord d'association avec le Mercosur, la Commission européenne s'était manifestement écartée du mandat qui lui avait été donné par le Conseil, et, en deuxième lieu, que l'accord ne comportait aucune garantie à l'exception d'une clause de sauvegarde bilatérale négociée en 2019, et, en troisième lieu, qu'il comprenait un mécanisme de rééquilibrage dont la compatibilité avec les principes d'autonomie juridique de l'Union européenne et de sécurité juridique était pour le moins incertaine.

Enfin, le 7 mai, la Pologne a indiqué qu'elle allait, à son tour, contester l'accord UE/Mercosur devant la CJUE.

La Commission européenne a toutefois démontré qu'elle n'entendait pas céder. Ainsi a-t-elle décidé de mettre en oeuvre temporairement l'accord à compter du 1^er mai 2026, sans attendre de connaître la position de la CJUE, alors que la France lui avait publiquement demandé de ne pas ignorer le vote précité du Parlement européen car cela constituait, pour les autorités françaises, une forme de « déni démocratique ».

(iv) Les enjeux de l'insertion progressive de l'agriculture ukrainienne dans l'UE

En quatrième et dernier lieu, la résolution adoptée par le Sénat appelait « à anticiper dès à présent les répercussions considérables qu'auraient, sur le plan agricole, la poursuite du processus de libéralisation tarifaire avec l'Ukraine, de même qu'un élargissement de l'Union européenne à ce pays candidat, qui pourrait prétendre, au regard de sa surface agricole, à des aides représentant près de 20 % du budget de la PAC et bénéficie par ailleurs d'avantages comparatifs majeurs en termes d'intrants et de main-d'oeuvre ».

On observe que le soutien à l'Ukraine, qui a le statut de pays candidat, a un volet agricole important. L'Union européenne avait en effet, le 4 juin 2022, institué une suspension des droits à l'importation et des contingents sur les exportations ukrainiennes à destination de l'Union européenne. Depuis, un nouvel accord de réduction ou d'élimination des droits de douane sur certains produits agroalimentaires (produits laitiers ; fruits et légumes frais ; viandes et préparations à base de viandes) a été conclu, assorti de clauses de sauvegarde dans certains secteurs (volailles, oeufs, sucre, maïs...) à la demande des agriculteurs de plusieurs États membres (Roumanie, Pologne...) qui dénonçaient une concurrence déloyale.

Enfin, même si la Commission européenne communique peu à ce sujet, la réforme des paiements directs qui est proposée dans la future PAC, avec l'instauration de la dégressivité et du plafonnement, constitue, pour un certain nombre de parties prenantes (organisations agricoles ; think-tanks...), un moyen d'anticiper une éventuelle adhésion de l'Ukraine, en limitant le montant des aides PAC dont pourraient - en théorie - bénéficier les « méga-fermes » ukrainiennes.

Cette évolution semble conforter la résolution du Sénat.

d) La résolution européenne du Sénat n° 70 visant à la création d'un fichier européen des comptes bancaires et assimilés

La résolution européenne du Sénat n° 70 est issue d'une proposition de résolution déposée sur le bureau du Sénat par la sénatrice Nathalie Goulet et plusieurs de ses collègues, le 8 janvier 2025. Adoptée avec des modifications importantes par la commission des affaires européennes du Sénat, le 6 février 2025, sur le rapport des sénateurs Florence Blatrix-Contat et André Reichardt, la résolution est devenue définitive, le 10 mars 2025.

Cette résolution européenne visait initialement à compléter la réglementation européenne de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, qui a été présentée en juillet 2021 par la Commission européenne et dont les textes définitivement adoptés ont été publiés le 31 mai 2024. Cet ensemble réglementaire européen comprend d'abord le règlement (UE) n° 2024/1620 qui met en place une nouvelle Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ALBC, ou en anglais anti-money laundering authority, AMLA). En pratique, cette autorité, dont le siège est à Francfort, a pour missions principales d'empêcher que le système financier de l'Union européenne soit détourné à des fins de blanchiment de capitaux et/ou de financement du terrorisme, d'évaluer les risques et les menaces liés à ces activités criminelles, de garantir une surveillance pertinente de ces activités dans les systèmes financiers des États membres et de soutenir les échanges d'informations entre cellules de renseignement financier (CRF) de ces derniers. Elle a commencé ses travaux le 1^er juillet 2025.

Ce paquet européen comprend également le règlement (UE) n° 2024/1624 (ou « AMLR6 »), relatif à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme. Ce texte harmonise et clarifie les règles européennes en vigueur en comblant les « failles juridiques » constatées qui favorisaient la fraude, avec en particulier :

- une définition étendue des « entités assujetties » soumises à la réglementation (banques ; assurances ; avocats ; courtiers et négociants de produits de luxe ; sociétés de crédit ; secteur des crypto-actifs ; plateformes de financement participatif ; clubs de football professionnels...) ;

- l'instauration d'une « approche par le risque » au sein de ces entités qui leur impose des obligations de vigilance renforcée à l'égard de leur clientèle (identification des « bénéficiaires effectifs » au sein des entités assujetties ; évaluation préalable des transactions envisagées...) et des « pays tiers à haut risque » (mesures de vigilance renforcée pour les contrats, transactions, relations d'affaires...liés à ces pays ) ;

- la mise en place d'un plafond maximal de 10 000 euros pour les paiements en espèce dans les États membres de l'Union européenne, afin qu'il soit plus difficile pour les criminels de blanchir l'argent sale.

Ces règlements sont complétés par la directive (UE) n° 2024/1640 (également surnommée « AMLD6 »), qui a remplacé la directive « antiblanchiment »2015/849/UE, afin d'actualiser les mécanismes à mettre en place pour mieux lutte contre le blanchiment des capitaux. Dans les faits, ce texte renforce les pouvoirs des autorités nationales de surveillance et des cellules de renseignement financier des États membres (comme TRACFIN en France), ainsi que leur coopération (accord de principe sur le partage des informations des registres nationaux des États membres sur les détenteurs et la localisation des comptes bancaires ; mise en place d'un « point d'accès unique » et de l'interconnexion de ces registres nationaux ; obligation générale de coopération entre autorités nationales de supervision ; harmonisation de leurs procédures, des sanctions pécuniaires et administratives).

Enfin, ce cadre européen s'appuie sur le règlement (UE) n° 2023/1113 relatif aux informations devant accompagner les transferts de fonds, qui a élargi les exigences européennes de traçabilité aux crypto-actifs.

Pour compléter ce cadre juridique européen, alors qu'elle menait simultanément les travaux de la commission d'enquête du Sénat contre la délinquance financière, la sénatrice Nathalie Goulet a déposé, le 8 janvier 2025, avec plusieurs de ses collègues, la proposition de résolution européenne précitée, qui comprenait deux demandes principales :

- renforcer la coopération européenne en matière d'échange de données financières ;

- demander la mise en place d'un fichier des comptes bancaires et assimilés au niveau de l'Union européenne.

Ce dispositif vise à étendre au niveau de l'Union européenne, un fichier ayant fait ses preuves en France, créé en 1971, le FICOBA. La mise en place de ce dernier a en effet constitué une avancée très importante dans la lutte des autorités françaises contre la fraude et le blanchiment.

En pratique, il recense les comptes de toutes natures (bancaires, postaux, d'épargne) détenus par une personne. Il peut être consulté en particulier par l'administration fiscale et par des officiers de police judiciaire, pour connaître la situation financière d'une personne.

Il a été dupliqué en 2013 pour les contrats d'assurance-vie (FICOVIE).

Cependant, comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de résolution, un tel dispositif est inexistant à l'échelle européenne et « le manque de coopération entre les pays européens sur les actifs détenus par leurs citoyens soulève d'importants obstacles, particulièrement en matière de lutte contre la fraude transfrontalière. » Voilà pourquoi la création d'un « FICOBA européen » est apparue comme une « nécessité incontournable » pour les auteurs de la proposition de résolution.

Tout en confirmant l'importance d'une telle réforme pour la lutte contre le blanchiment de capitaux au niveau européen, la commission des affaires européennes du Sénat, sur les recommandations et amendements de ses rapporteurs, a toutefois constaté la difficulté d'un tel projet dont la mise en oeuvre nécessiterait l'intégration d'informations particulièrement sensibles du point de vue de la protection de la vie privée dans une base de données européenne, dont l'administration échapperait aux États membres.

Voilà pourquoi, elle a souhaité affirmer que la priorité dans ce domaine devait être plutôt de travailler sans relâche à la mise en oeuvre intégrale du « paquet anti-blanchiment » adopté en mai 2024, avant de proposer de nouvelles initiatives.

En effet, lors de l'examen de la proposition de résolution en commission, les sénateurs Florence Blatrix Contat et André Reichardt ont rappelé que l'efficacité du nouveau dispositif « anti-blanchiment » de l'Union européenne était conditionné, d'une part, à l'établissement, dans chaque État membre, d'un registre national des comptes bancaires et, d'autre part, à l'interconnexion de ces registres au niveau européen.

Or, alors que l'obligation, pour chaque État membre, de créer un registre national des comptes bancaires figurait déjà dans la 5^ème directive anti-blanchiment de 2018, et demeure bien présent dans la directive (UE) 2024/1640, seuls 18 d'entre eux avaient respecté cette obligation début 2025. À l'heure actuelle, selon le SGAE, seule l'Estonie serait encore en défaut.

La mise en place pérenne de tels registres dans les 27 États membres constitue donc une priorité absolue.

De là, le « paquet » anti-blanchiment adopté en 2024 prévoit le calendrier et les modalités de mise en oeuvre de l'interconnexion de ces registres, afin que cette interconnexion soit effective au plus tard, au 10 juillet 2029. Cette échéance « peut paraître lointaine mais (...) est en réalité ambitieuse compte tenu de la difficulté technique de ces opérations et du coût qu'elles représentent pour les États membres. »^106(*)

En conséquence, préoccupés par ces incertitudes, les rapporteurs, suivis par la commission des affaires européennes et par le Sénat, ont modifié la rédaction initiale de la proposition de résolution européenne, pour demander à la Commission européenne de prendre rapidement les mesures nécessaires au déploiement du système d'interconnexion des registres nationaux des comptes bancaires. Elle souhaite aussi une évaluation, à partir de 2029, de la mise en oeuvre de ce système. Les travaux se poursuivent pour respecter l'objectif calendaire de 2029.

La commission des affaires européennes précise enfin que l'examen « à terme » de l'opportunité et de la faisabilité d'un FICOBA à l'échelle de l'Union européenne, doit être subordonné à la mise en place préalable du « paquet » anti-blanchiment. Toutefois, sur ce point, les États membres, dont la France, ne sont pas favorables à une telle évolution qui impliquerait qu'ils « perdent la main » sur la collecte et le traitement de données sensibles du marché bancaire, dans le cadre de ce fichier européen.

e) La résolution européenne du Sénat n° 106 sur la souveraineté numérique européenne107(*)

Cette résolution, présentée par M. Didier Marie et les membres du groupe socialiste, écologiste et républicain (SER), a été adoptée avec modifications par le Sénat, sur le rapport des sénatrices Florence Blatrix-Contat et Catherine Morin-Desailly, au nom de la commission des affaires européennes, le 13 mars 2025 et est devenue définitive, le 18 avril 2025.

(1) Le contexte : dépendance numérique, ingérences étrangères et cadre de régulation européen partiellement appliqué par la Commission

Dans un contexte de tensions transatlantiques nouveau au sujet de l'application du cadre réglementaire européen dans le domaine du numérique, marqué par une forte pression politique des autorités américaines et des GAFAM pour assouplir ce cadre, cette résolution prend acte des fragilités persistantes des États membres de l'Union européenne : absence de grande plateforme en ligne et de grands réseaux sociaux européens ; difficulté de la Commission européenne à assurer efficacement son rôle de régulation auprès des grandes plateformes en ligne ; défis croissants posés à la protection des données personnelles des citoyens européens ; multiplication des ingérences étrangères ; protection des mineurs défaillante...

La dépendance européenne à l'égard des firmes américaines du numérique est patente : ainsi, 83 % du marché européen de « l'informatique en nuage » (« cloud ») est détenu par des entreprises américaines. Il en va de même pour 73 % des modèles d'intelligence artificielle (IA) développés depuis 2017.

Ce faisant, dans ses recommandations, elle résume également plusieurs années de « combat » du Sénat^108(*) et de sa commission des affaires européennes, pour sortir l'Union européenne de son état de « colonie numérique » à l'égard des États-Unis et de la Chine.

(2) La première condition d'une souveraineté numérique européenne réelle : un contrôle renforcé des très grandes plateformes en ligne

(a) Les recommandations de la résolution européenne n° 106

En pratique, cette résolution a demandé à la Commission européenne de mieux hiérarchiser ses priorités dans le domaine du numérique, en appliquant les pouvoirs de contrôle des plateformes qui lui ont été conférés, tant contre les contenus illicites que contre les manipulations de l'information, en renforçant la régulation des très grandes plateformes en ligne, et en assumant une véritable ambition en matière de souveraineté numérique.

Concernant l'application des pouvoirs de contrôle de la Commission européenne dans le domaine numérique, la résolution a d'abord salué la mise en place d'un cadre juridique européen « unique au monde » pour réguler le secteur numérique, afin de favoriser l'autonomie stratégique dans le respect des droits fondamentaux, avec l'adoption d'un règlement sur les marchés numériques (ou DMA, pour Digital Markets act)^109(*), d'un règlement sur les services numériques (ou DSA pour Digital Services act)^110(*), d'un règlement sur l'intelligence artificielle^111(*), et du règlement général sur la protection des données (RGPD)^112(*). Elle a dénoncé les attaques de responsables de très grandes plateformes en ligne contre ce cadre juridique, estimant qu'elles relevaient moins d'une défense de la liberté d'expression que d'une volonté d'instaurer la « loi du plus fort » pour maximiser leurs profits.

Elle a également souligné que le marché numérique européen était le plus important au monde et que les entreprises du numérique qui souhaitaient y mener des activités, devaient en accepter les règles.

La résolution a demandé à la Commission de mettre en oeuvre de manière « intransigeante » les larges compétences de contrôle qui lui ont été attribuées pour encadrer les actions des très grandes plateformes en ligne (plus de 45 millions d'utilisateurs par mois) et lui a donc rappelé qu'elle devait désormais assumer ce pouvoir sans trembler.

Dans ce cadre, la résolution a demandé à la Commission de s'assurer du respect des dispositions du DMA visant à éviter tout abus de position dominante (position dite de « contrôleur d'accès ») et du principe de portabilité des données. Elle a approuvé le principe d'un code de conduite contre la haine en ligne et s'est inquiétée de la lenteur des enquêtes ouvertes contre différentes grandes plateformes, en particulier Tik Tok et X, insistant sur la nécessaire intensification du contrôle des grandes plateformes au titre du DMA et du DSA. Saluant la publication des rapports d'évaluation des risques prévus par le DSA, elle a recommandé la possibilité d'audits indépendants. S'interrogeant sur la portée dissuasive du montant maximal des amendes prévues (6 % du chiffre d'affaires mondial de la société concernée), elle a fermement défendu la possibilité de suspendre les services défaillants et a rappelé que certaines dérives des plateformes relevaient également du droit pénal national.

Dans un deuxième chapitre, la résolution européenne du Sénat a appelé au renforcement des outils de régulation des très grandes plateformes en ligne : l'instauration d'une interopérabilité de l'ensemble des interfaces et systèmes de recommandation des réseaux sociaux ; l'encouragement à la création de plateformes éthiques et souveraines européennes ; le soutien à la mise en place d'un « bouclier européen de la démocratie » comprenant un réseau « Vigie Europe » de lutte contre les ingérences étrangères autour du service français dédié (« Viginum ») ; l'institution d'une véritable responsabilité juridique renforcée des plateformes au sujet des contenus qu'elles hébergent ; une meilleure association des autorités nationales de contrôle par la Commission européenne à ses actions ; un contrôle renforcé des algorithmes ; la mise en place d'une véritable protection des mineurs en ligne.

(b) Une application réussie du DMA, un DSA largement perfectible, des menaces sur le RGPD

Sur ces points, malgré quelques progrès dans des enquêtes sectorielles, force est de constater que les progrès ont été modestes et divers suivant les secteurs numériques concernés :

- sur la protection des mineurs en ligne, comme cela a été déjà démontré dans le I) C) 2) du présent rapport, les résultats sont quasi nuls car la Commission fait le plus souvent prévaloir l'absence d'entraves au marché intérieur et au respect du principe du « pays d'origine » sur le respect de « l'intérêt supérieur de l'enfant », pourtant protégé par la charte européenne des droits de l'Homme ;

- sur l'application du DMA, du DSA, et du RGPD, le bilan est aussi mitigé.

Du côté des succès, il faut constater l'effectivité de l'application du DMA, avec l'amende de 792,72 millions d'euros infligée, le 14 novembre 2024, à Meta et à Facebook marketplace, et celle de 2,95 milliards d'euros infligée à Google, le 5 septembre 2025, pour pratiques anticoncurrentielles. Signalons aussi les amendes de 500 millions d'euros et de 200 millions d'euros concernant Apple et Meta pour des restrictions illégales d'exploitation de leurs systèmes, ainsi que l'ouverture d'enquêtes de marché sur les services de l'informatique en nuage (« cloud ») par la Commission européenne, le 18 novembre 2025. En complément, comme les autorités françaises, le Sénat estime chaque année, dans sa résolution annuelle sur le programme de travail de la Commission européenne, que les règles européennes de la concurrence devraient être renforcées pour lutter plus efficacement contre les abus de position dominante. Un bilan de la mise en oeuvre du DMA devait aussi être effectué et évaluer en particulier si l'interopérabilité des messageries pourrait être étendue aux réseaux sociaux, comme le Sénat le propose.

Le bilan de la mise en oeuvre du DSA est en revanche insatisfaisant à ce stade, quasi nul sur la protection des mineurs et sur les mesures d'atténuation des risques en cas de « contenus illicites » ou de « risque systémique ».

Sur l'instauration d'une « majorité numérique », pendant de très longs mois, la Commission européenne a malheureusement concentré ses efforts sur la dénonciation des initiatives des États membres souhaitant imposer une telle majorité et un système national de vérification de l'âge comme contraires au DSA, plutôt que de proposer des solutions européennes. Elle semble désormais attentive à parvenir à de telles solutions, en particulier du fait d'une pression constante des autorités françaises et du Sénat sur ce sujet. La présidente de la Commission européenne a ainsi annoncé, le 12 mai dernier, qu'une proposition normative visant à instituer une majorité numérique au niveau européen, serait présentée par la Commission à la fin de l'été.

De même, il faut remarquer que l'État français n'est pas parvenu à suspendre l'activité de la plateforme de commerce en ligne chinoise « Shein », ni même celle de sa « place de marché », alors que cette plateforme vend des « vêtements jetables » pour un prix très bas, en contradiction avec les normes européennes en matière de droits de l'Homme, ainsi que dans les domaines sanitaire et environnemental, et qu'elle a pu mettre en ligne et vendre des poupées à caractère pédopornographique et des armes des consommateurs européens, en contravention avec les règles françaises et européennes sur les contenus illégaux. Certes, la justice française^113(*) a interdit ces deux dernières activités et la Commission européenne a ouvert une enquête, mais les règles en place semblent peu dissuasives et les enquêtes ouvertes sont lentes^114(*).

Voilà pourquoi le Conseil européen, dans ses conclusions du 19 mars 2026, a rappelé à la Commission qu'elle devait « utiliser pleinement les instruments » du DSA, comme le demande également le Sénat.

Enfin, comme l'a souligné la proposition de résolution européenne n° 625 (2025-2026), adoptée par la commission des affaires européennes le 13 mai 2026, sur le rapport de Mmes Catherine Morin-Desailly et Karine Daniel, l'Union européenne prend aujourd'hui le risque d'affaiblir le RGPD avec la tentation de « déréguler l'IA » dans son septième paquet de simplification (ou « Omnibus ») consacré au numérique, présenté le 11 novembre 2025. En effet, ce paquet de textes comprenant une proposition de règlement relative à l'intelligence artificielle (IA) et une autre concernant les règles européennes en matière de données et de cybersécurité, souhaite modifier la définition des « données à caractère personnel » pour en écarter les données « pseudonymisées » et déroger aux règles de protection des données personnelles en place afin de permettre le traitement de catégories particulières de données à caractère personnel aux fins du développement et de l'exploitation d'un système d'IA ou pour la recherche scientifique, sous certaines conditions. Elle vise aussi à permettre le traitement exceptionnel de données sensibles à des fins d'atténuation des biais des modèles et des systèmes d'IA à haut risque.

Pour le Sénat, une telle évolution est d'abord symptomatique de la difficulté de la Commission européenne à encadrer un secteur complexe et au rythme d'innovation rapide puisqu'elle propose déjà de modifier le règlement sur l'IA, adopté en 2024, alors que ce dernier n'est pas encore totalement applicable. Cette réforme participe aussi d'une « dérive normative européenne », maintes fois dénoncée par le Sénat, en ce qu'elle contribue au décrochage démocratique et à un manque de clarté pour les entreprises du secteur. Concernant plus spécifiquement le RGPD, la proposition de résolution européenne appelle à ne pas affaiblir un texte protecteur qui est devenu un « standard international », d'autant plus protecteur que son application est extraterritoriale. Elle appelle en particulier à ne pas modifier la définition des « données à caractère personnel » qui figurent à l'article 4, point 1, du RGPD.

(c) L'intervention pertinente de la justice pénale

En revanche, comme le relevait la résolution européenne du Sénat, certaines dérives des plateformes peuvent aussi constituer des infractions pénales au titre du droit national : à titre d'exemple, soulignons que, dans le code pénal français, le changement d'algorithmes par les plateformes en ligne ayant pour effet de favoriser des opérations d'ingérence étrangère est susceptible d'être assimilé au « fait d'entraver ou de fausser le fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données », passible d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende aux termes de l'article 323-2 de ce code. Ce faisant, la justice pénale française continue, à l'heure actuelle, à enquêter, à poursuivre et, le cas échéant, à condamner, les infractions aux règlements européens qui sont également des infractions pénales en droit français, testant manifestement sa marge d'appréciation dans ce domaine et les modalités d'articulation entre droit national et droit européen.

Ainsi, le parquet de Paris a ouvert, en juillet 2025, une enquête préliminaire sur X, afin de savoir si son algorithme avait été manipulé à des fins « d'ingérence étrangère », a mené une perquisition dans ses locaux français en février dernier et a convoqué M. Elon Musk, dirigeant de la plateforme, en audition libre. Celui-ci ne s'est pas présenté et dénoncé une procédure « politique ». Néanmoins, face au refus de la plateforme de faire la transparence sur ses algorithmes, une information judiciaire a été ouverte le 7 mai dernier, ce qui signifie qu'un juge d'instruction va prendre le dossier en mains. Dans un communiqué publié le 7 mai 2026, la procureure de la République de Paris a listé les chefs d'accusation, parmi lesquels : « complicité de détention de l'image d'un mineur présentant un caractère pédopornographique » ; « extraction frauduleuse de données d'un système de traitement automatisé de données en bande organisée » ; « contestation de crime contre l'humanité, facilitée par l'intelligence artificielle Grok » ou encore « violation du secret des correspondances émises, transmises ou reçues par voie électronique ». Cette action judiciaire pénale, qui prend acte de la coopération parfois insuffisante des plateformes avec les services d'enquête, est conforme aux dispositions de la résolution européenne n° 106.

(d) La présentation du « bouclier démocratique européen » contre la manipulation de l'information et les ingérences étrangères

Comme le Sénat le demandait, le « bouclier européen de la démocratie » a bien été présenté le 11 novembre dernier.

Il comprend en particulier : la création d'un nouveau centre européen pour la résilience démocratique, inspiré du service interministériel français « Viginum » de lutte contre les ingérences étrangères, au sein duquel seront rassemblées l'expertise et les ressources de l'Union européenne et des États membres contre ces ingérences et les manipulations de l'information ; l'élaboration d'un protocole de crise et d'incidents au titre du règlement sur les services numériques afin de faciliter la coordination entre les autorités compétentes et de garantir des réactions rapides face aux opérations à grande échelle et potentiellement transnationale, menaçant l'intégrité de l'information, ainsi qu'un réseau européen de vérificateurs de fait et un observatoire européen des médias numériques ; des mesures destinées à renforcer les institutions, le caractère libre et régulier des élections ainsi que la liberté et l'indépendance des médias, telles que des orientations sur l'utilisation responsable de l'IA dans le cadre des processus électoraux ; un renforcement des actions en faveur de l'éducation des citoyens aux médias et au numérique.

En complément, les conclusions du Conseil européen du 19 mars 2026, adoptées à l'initiative de la France, mettent directement en cause la « responsabilité juridique des plateformes en ligne dans la lutte contre la propagation de la désinformation et de contenus illicites ». Il s'agit d'un premier pas à l'égard des demandes récurrentes du Sénat sur l'instauration d'une véritable responsabilité juridique des plateformes en ligne à l'égard des contenus qu'elles hébergent. Les autorités françaises ont demandé (une fois de plus) à la Commission européenne - en tant que régulatrice des très grandes plateformes en ligne - de garantir l'intégrité du discours civique et des processus électoraux, de mobiliser les instruments de régulation à sa disposition, de mettre à jour dans les meilleurs délais, ses lignes directrices à l'intention des très grandes plateformes et très grands moteurs de recherche en ligne, sur l'atténuation des « risques systémiques » au titre du DSA, de renforcer l'encadrement des systèmes algorithmiques en amont d'une élection et jusqu'au scrutin, en édictant des prescriptions techniques (ex : gel des algorithmes de recommandation) et d'agir (suppression de comptes inauthentiques ; veille sur le respect de la transparence publicitaire...).

La commission des affaires européennes du Sénat continuera, au cours des prochains mois, à être force de proposition sur cet enjeu essentiel pour les démocraties européennes.

(3) Des choix contradictoires à l'égard de la nécessité d'une véritable politique industrielle numérique européenne

Le troisième chapitre de la résolution européenne du Sénat n° 106 a rappelé que la souveraineté numérique européenne était conditionnée par des efforts de recherche/innovation et par la mise en place d'une véritable politique industrielle numérique. Elle a, en conséquence, dessiné des pistes concrètes pour permettre une souveraineté numérique européenne réelle en demandant à l'Union européenne d'investir massivement dans le développement de l'intelligence artificielle (IA), de « l'informatique en nuage » (ou cloud), en particulier, les solutions de « cloud souverain », et dans le quantique.

Elle a souligné que ces investissements devaient avoir lieu dans le cadre d'une véritable politique industrielle européenne volontariste devant faciliter les alliances industrielles européennes et a demandé solennellement à la Commission européenne de créer les conditions permettant l'émergence d'acteurs numériques européens. Elle a aussi appelé à relancer la mise en oeuvre du programme d'action numérique de l'Union européenne à l'horizon 2030 (ou « boussole numérique ») et à investir dans les infrastructures clefs (supercalculateurs...), a appuyé les stratégies en faveur du développement de l'IA (initiative sur les « fabriques d'IA »), et a salué la présentation prochaine de la révision du cadre juridique européen des marchés publics, en exprimant la volonté de la reconnaissance d'une « préférence européenne » en faveur des secteurs stratégiques, dont le numérique. Elle a enfin rappelé que ces efforts devaient être accompagnés par un renforcement de la recherche et de l'innovation dans le numérique et a souhaité le doublement du budget du programme-cadre européen dédié (« Horizon Europe »).

(a) Vers un soutien financier en nette augmentation

En réponse à cette résolution, les demandes du Sénat sur le financement de la souveraineté numérique européenne ont été confortées par le budget envisagé pour une politique de « souveraineté numérique » au sein de la proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034.

Ce dernier fait de la compétitivité, de la recherche et de l'innovation, sa priorité. Doté d'un budget (souhaité par la Commission européenne) de 2000 milliards d'euros, il comprendra 451 milliards destinés à ces objectifs avec une multiplication par cinq des investissements dédiés au numérique et un budget de 175 milliards d'euros pour le programme-cadre de soutien à la recherche et à l'innovation, Horizon Europe. 17 milliards d'euros sont prévus pour les enjeux de recherche/innovation relatifs à l'IA et 51 milliards, au titre de son déploiement.

(b) Des mesures bienvenues en faveur d'une filière « IA européenne »

Plusieurs avancées peuvent être constatées dans le développement de l'IA. À cet égard, il faut signaler qu'au sommet pour l'action de l'intelligence artificielle (IA) à Paris, en février 2025, l'initiative « InvestAI » (200 millions d'euros) a été lancée afin de soutenir en particulier, le déploiement de giga-usines d'IA qui seront des installations massives de calcul à haute performance, et ainsi, permettre le développement en Europe, de modèles d'IA de nouvelle génération. C'était l'une des demandes de la résolution européenne du Sénat.

En complément, le plan d'action pour un continent de l'IA, présenté le 9 avril 2025, traduit les ambitions numériques de la Commission européenne. Il se décline en 5 points : investir dans des infrastructures à grande échelle (mise en place d'usines de l'IA et annonce d'une future initiative pour le développement européen de « l'informatique en nuage » (« cloud ») et de l'IA (projet « EU cloud and AI development act ») ; améliorer l'accès aux données (développement de « laboratoires de données » pour mutualiser l'utilisation de données provenant de plusieurs sources ; nouvelle stratégie pour « l'union des données » publiée en novembre 2025) ; accélérer l'adoption de l'IA dans les secteurs stratégiques européens (développement des algorithmes ; mise en place d'une stratégie sur les applications de l'IA, qui définit les 11 secteurs les plus prometteurs pour intégrer les développements de l'IA) ; renforcer les compétences et les talents dans le domaine de l'IA (mise en place de pôles d'innovation numérique) ; favoriser et simplifier la réglementation européenne (« omnibus numérique »).

En particulier, « l'omnibus numérique », en cours de négociation, tend à favoriser le développement de l'IA, comme souhaité dans la résolution. Il comprend à cet égard certaines mesures bienvenues (comme l'élargissement des simplifications prévues par le règlement IA aux petites entreprises à moyenne capitalisation). En revanche, il ne prend pas en compte les conséquences environnementales de l'IA et comprend par ailleurs, les remises en cause déjà évoquées, du RGPD, que la commission des affaires européennes refuse.

Concernant le cadre juridique européen de l'IA, il faut aussi rappeler que les dispositions du règlement sur l'IA sont entrées en vigueur, en février et en août 2025. Le « code de bonnes pratiques en matière d'IA à usage général » a été publié le 10 juillet 2025 (voir en III) A) 2). Il vise à inciter les acteurs du secteur à se conformer aux obligations européennes en matière de sécurité, de transparence, de droit d'auteur etc. Il est cependant rejeté par les GAFAM : la société Meta a ainsi affirmé son refus catégorique d'y participer.

(c) A contrario, des décisions contraires à la « préférence européenne » en matière de cybersécurité et d' « informatique en nuage »

En l'état des débats européens, aucune « préférence européenne » n'a été revendiquée par la Commission européenne pour le secteur numérique. Au contraire, certaines décisions récentes vont en effet à contre-courant d'une telle volonté.

Premier exemple dans le domaine pourtant très sensible de la cybersécurité, où l'Union européenne semble avoir renoncé à ses ambitions. Il est vrai qu'elle prend acte du fait que les infrastructures cloud d'Amazon, Google et Microsoft sont aujourd'hui « partout » dans les systèmes d'information des États membres et des institutions européennes, de telle sorte qu'il peut sembler illusoire de les en « extirper » rapidement.

Lors de son audition devant la commission des affaires européennes du Sénat, le 8 avril dernier, M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d'investissement (BPI) expliquait que « ce sont des dépendances que nous nous sommes créées. Celle vis-à-vis du « cloud » américain est née en 2007-2008 (...). C'est à ce moment-là que les grands acteurs européens qui auraient pu le faire ne l'on pas fait. Ensuite, c'est l'effet « boule de neige », et rattraper un tel retard demande énormément de capitaux, ainsi que des groupes capables de le faire - que nous n'avons pas en Europe. C'est ce qui m'a amené à déclarer qu'il fallait faire très attention à ne pas être un territoire doublement colonisé : d'un côté, dans l'industrie, par les Chinois ; de l'autre, dans le numérique, par les Américains. »

Pour autant, il faut constater que le règlement dit « cybersolidarité »^115(*), qui avait fait l'objet d'un soutien critique du Sénat, qui avait identifié des carences en termes de souveraineté, a mis en place une réserve de cybersécurité faisant appel au secteur privé mais cette dernière est ouverte aux prestataires de pays tiers, au risque de permettre à ces derniers de bénéficier de « transferts indus de données ».

Dans le même esprit, et en dépit des demandes répétées de la France^116(*), le projet de règlement « cybersécurité II »^117(*), présenté par la Commission européenne en janvier dernier, n'a pas fixé de critères pour réserver aux entreprises européennes proposant un « cloud souverain », l'octroi d'une certification européenne afin de garantir le plus haut niveau de sécurité pour la protection des données stratégiques. En conséquence, les entreprises américaines pourraient également bénéficier de cette certification - ce qui est évidemment le contraire d'une « solution de souveraineté » - car elles pourraient être amenées à envoyer ces données aux services de sécurité américains, au nom des lois extra-européennes telles que le « Cloud act ». En complément, une telle évolution empêcherait le développement des acteurs industriels français, qui sont pourtant des références dans le secteur du « cloud souverain » (Outscale, OVHCloud, Cloud Temple).

Comme pour rassurer ces opérateurs, le 17 avril dernier, la Commission a cependant octroyé 180 millions d'euros à quatre fournisseurs retenus, qui sont aussi des entreprises européennes, pour renforcer le « cloud souverain » des institutions de l'Union européenne : Post Telecom, avec ses partenaires CleverCloud et OVHcloud, StackIT, Scaleway, ainsi que Proximus, qui s'associe à S3NS (coentreprise de Thales et Google Cloud), Clarence et Mistral.

Les propositions de Mistral AI en faveur d'un cloud  souverain européen :
une convergence de vues avec la commission des affaires européennes du Sénat

La licorne française Mistral AI, devenue la référence européenne en matière d'IA, a publié en avril 2026 un rapport intitulé « European AI : A playbook to own it ». Dans ce rapport, Arthur Mensch, co-fondateur et directeur général de Mistral, fait plusieurs propositions pour favoriser l'émergence d'une infrastructure cloud (informatique en nuage) européenne dense et souveraine, corollaire indispensable au développement d'un écosystème d'IA robuste dans l'UE.

Deux propositions rejoignent notamment celles défendues par la commission des affaires européennes du Sénat dans sa résolution européenne n° 106 du 13 mars 2025 :

- le choix assumé d'une préférence européenne dans les marchés publics relatifs au numérique et notamment pour l'acquisition par des acteurs publics de solutions cloud, à travers l'autorisation de critères de sélection fondés sur la souveraineté des solutions et la résidence des données dans l'UE ;

- la mise en place de mesures concrètes destinées à favoriser le développement d'infrastructures locales, notamment en matière de puissance de calcul (data center), qui soient suffisamment dimensionnées pour répondre aux besoins spécifiques de l'IA, notamment en matière de densité de puissance.

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* ¹² Selon Europol en effet, le produit de l'activité de la criminalité organisée dans l'Union européenne est estimé à 110 milliards d'euros. 70 % de ces réseaux criminels usent du blanchiment et 60 % d'entre eux, de la corruption.

* ¹³ Proposition COM(2023) 234 final.

* ¹⁴ Communication COM(2023) 311 final.

* ¹⁵ Proposition de directive COM(2023) 637 final.

* ¹⁶ Selon ce principe, une personne ne peut être poursuivie deux fois pour le même fait.

* ¹⁷ L'auteur de l'infraction a sa résidence habituelle sur son territoire ; l'infraction est commise à l'encontre d'un de ses ressortissants ou résidents habituels ; l'infraction est commise pour le compte d'une personne morale, soit, établie sur son territoire, soit, en ce qui concerne son activité réalisée sur son territoire.

* ¹⁸ Cette alliance, fondée sur un partenariat entre les services de police et de douane, les acteurs privés des « métiers du port » et des agences européennes Europol et Eurojust, vise à éradiquer la corruption liée au narcotrafic dans les enceintes des grands ports européens (Rotterdam, Anvers, Hambourg, Le Havre...).

* ¹⁹ Neuf institutions européennes doivent y participer : Commission européenne ; Parlement européen ; Conseil de l'Union européenne (sur la base du volontariat en raison de la primauté des règles éthiques nationales pour les délégations des États membres), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), la Banque centrale européenne (BCE), la Cour des comptes de l'Union européenne, le Comité économique et social européen et le Comité des régions.

* ²⁰ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants - COM(2022) 209 final.

* ²¹ Les abus sexuels sur les enfants ont alors bondi de 64% selon la fondation Internet watch.

* ²² Selon la Commission européenne, le nombre de ces abus sexuels en ligne commis dans l'Union européenne sont ainsi passés de 23 000 en 2010 à 725 000 en 2019.

* ²³ Ces démarches ont été autorisées par le règlement (UE) 2021/1232 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 relatif à une dérogation temporaire à certaines dispositions 2002/58/CE en ce qui concerne l'utilisation des technologies par les fournisseurs de communications interpersonnelles non fondés sur la numérotation pour le traitement de données à caractère personnel et d'autres données aux fins de la lutte contre les abus sexuels commis contre des enfants en ligne.

* ²⁴ Avis conjoint 4/2022 du 28 juillet 2022, qui souligne que la proposition soulève de « graves préoccupations quant à la proportionnalité de l'ingérence envisagée et des limitations à la protection des droits fondamentaux, au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel. »

* ²⁵ Selon la Commission européenne, les techniques de détection utilisant l'intelligence artificielle sont fiables à 80 % (ce qui induit un pourcentage d'erreurs élevé à 20%). Pour les experts français, ce taux de fiabilité varie plutôt entre 50 et 70 %.

* ²⁶ La position intermédiaire du centre entre fournisseurs et autorités compétentes aurait pour conséquence de ralentir les suites des signalements transmis. Le centre serait dans les faits installé aux côtés des locaux d'Europol (à La Haye) et devrait bénéficier de ses ressources humaines et matérielles. Son organigramme complexe n'augurerait pas d'une grande efficacité opérationnelle. Et il devrait bénéficier d'un budget annuel de plus de 28 millions d'euros à échéance 2030.

* ²⁷ Créée en 2009, la plateforme PHAROS (pour Plateforme d'Harmonisation, d'Analyse, de Recoupement et d'Orientation des Signalements) reçoit des signalements concernant les contenus illégaux sur Internet, qui peuvent émaner de tout citoyen. Elle sert de relais pour demander, après évaluation du bien-fondé de cette demande, le retrait de ces contenus aux hébergeurs de services en ligne concernés. Par défaut, PHAROS dispose d'une injonction de retrait à l'égard des contenus pédopornographiques et terroristes. Le retrait ou, à défaut, le blocage d'accès, intervient alors dans les 24 heures (article 6-1 de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique modifié par l'article n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique (SREN)). L'équipe de PHAROS est constituée de gendarmes et de policiers. Si le contenu ou comportement signalé par une internaute est illicite, le signalement est orienté vers un service d'enquête de la police nationale, de la gendarmerie nationale, des douanes ou de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Une enquête pénale peut être ouverte, sous l'autorité d'un procureur de la République.

* ²⁸ Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2021/1232 dérogeant temporairement à certaines dispositions de la directive 2002/58/CE afin de lutter contre les abus sexuels sur les enfants (COM (2023) 777 final).

* ²⁹ Le Parlement européen a en effet décidé d'amender au fond le dispositif existant, ce qui a amené le Conseil, attaché à ce dernier, à manifester son désaccord.

* ³⁰ Selon cette position, les injonctions de détection devraient être plus limitées, ciblant des individus et des groupes liés à des abus sexuels commis, le centre européen devrait être plus visiblement dédié à la protection de l'enfance et la proposition reprendrait les mécanismes d'interdiction d'accès des mineurs aux sites pornographiques défendus par le Sénat (contrôle parental par défaut ; vérification de l'âge des utilisateurs...).

* ³¹ Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 27 mars 2024 sur un schéma directeur pour un diplôme européen commun, COM(2024) 144 final ; proposition de recommandation du Conseil du 27 mars 2024 relative à des carrières attrayantes et durables dans l'enseignement supérieur, COM(2024) 145 final ; proposition de recommandation du Conseil du 27 mars 2024 pour un système européen d'assurance et de reconnaissance de la qualité dans l'enseignement supérieur, COM(2024) 147 final.

* ³² Créées en 2019 dans le cadre d'Erasmus+, les alliances rassemblent aujourd'hui 65 partenariats impliquant plus de 570 universités, soit plus de la moitié des étudiants européens. Elles constituent un véritable laboratoire pour l'Espace européen de l'éducation, en favorisant les mobilités, les cursus conjoints et les coopérations transfrontalières.

* ³³ Communication C(2025) 1563 final.

* ³⁴ COM(2025) 90 final.

* ³⁵ C(2025) 377 final, en date du 16 janvier 2025.

* ³⁶ Résolution européenne n°33 (2024-2025) du 30 décembre 2024 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de la défense et d'un cadre de mesures visant à assurer la disponibilité et la fourniture en temps utile des produits de défense (COM(2024) 150 final).

* ³⁷ Communication conjointe de la Commission européenne et du Haut-représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, « Une nouvelle stratégie pour l'industrie européenne de la défense pour préparer l'Union à toute éventualité en la dotant d'une industrie européenne de la défense réactive et résiliente », 5 mars 2024, JOIN(2024) 10 final.

* ³⁸ Communication conjointe de la Commission européenne et du Haut-représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l'analyse des déficits d'investissement dans le domaine de la défense et sur la voie à suivre, 18 mai 2022, JOIN(2022) 24 final.

* ³⁹ Règlement (UE) 2023/1525 du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 2023 relatif au soutien de la production de munitions (ASAP).

* ⁴⁰ Règlement (UE) 2023/2418 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à la mise en place d'un instrument visant à renforcer l'industrie européenne de la défense au moyen d'acquisitions conjointes (EDIRPA).

* ⁴¹ L'article 4, paragraphe 2, du TUE affirme que « la sécurité nationale reste de la seule responsabilité des États membres ».

* ⁴² L'article 5 du TUE rappelle qu'en vertu du principe d'attribution des compétences, « l'Union (européenne) n'agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres. » Cet article affirme aussi la nécessité, pour l'Union européenne, de respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité dans son action.

* ⁴³ L'article 42 du TUE rappelle que la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) fait partie intégrante de la PESC. Cette politique « n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ».

* ⁴⁴ L'article 45 du TUE définit les missions de l'Agence européenne de défense.

* ⁴⁵ L'article 173 du TFUE est relatif à la politique industrielle de l'Union européenne. Cette dernière doit en particulier accélérer l'adaptation de l'industrie aux changements structurels, encourager un environnement favorable au développement des entreprises européennes, en particulier des PME, et à leur coopération, et favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d'innovation, de recherche et de développement technologique.

* ⁴⁶ L'article 322 du TUE permet au Conseil et au Parlement européen, après consultation de la Cour des comptes de l'Union européenne, d'adopter, par voie de règlements, les règles financières européennes et les règles de contrôle de la responsabilité des acteurs financiers.

* ⁴⁷ L'article 212 du TFUE est relatif aux modalités de coopération économique, financière et technique avec les pays tiers.

* ⁴⁸ L'article 49 du TUE décrit les conditions dans lesquelles un pays tiers peut demander son adhésion à l'Union européenne (respect des principes et valeurs de l'Union européenne ; information du Parlement européen et des parlements nationaux des États membres ; demande écrite adressée au Conseil, qui se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission européenne et après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent...).

* ⁴⁹ Lettre du 11 octobre 2024 (C(2024) 7179 final).

* ⁵⁰ Ce dernier dispose que « la politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques » et que « l'adoption d'actes législatifs est exclue » au titre du chapitre sur la PSDC.

* ⁵¹ Résolution européenne du Sénat n°33 en date du 30 décembre 2024, sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de la défense et d'un cadre de mesures visant à assurer la disponibilité et la fourniture en temps utile des produits de défense - COM(2024) 150 final.

* ⁵² Dans sa position adoptée le 24 avril dernier, le Parlement européen vise un montant de 70 %. Les députés européens souhaitent en outre réserver les financements du programme EDIP aux projets européens de défense d'intérêt commun associant au moins six États membres ou au moins quatre États membres exposés à un risque élevé de menace militaire conventionnelle.

* ⁵³ Cette exception concerne les missiles et les munitions et doit s'éteindre en 2033.

* ⁵⁴ Ainsi, la cartographie des chaînes d'approvisionnement doit reposer sur les cadres existants au sein des États membres et certaines activités de cartographie ne doivent relever que des seuls États membres (identification des capacités de fabrication et des chaînes d'approvisionnement des produits de défense, ainsi que des principaux fournisseurs des produits nécessaires en cas de crise).

* ⁵⁵ Ce déclenchement serait le fait d'un acte d'exécution du Conseil et non de la Commission européenne.

* ⁵⁶ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la prévention des pertes de granulés plastiques en vue de réduire la pollution par les microplastiques (COM(2023) 645 final.

* ⁵⁷ Dans ce cadre, la Commission européenne joue un rôle moteur sur le plan politique et budgétaire, à travers l'élaboration de propositions législatives, la gestion des programmes spatiaux financés par l'Union européenne (Galileo, Copernicus, Iris, etc.), et la coordination entre les États membres. Elle veille aussi à la cohérence entre la politique spatiale et les autres politiques (numérique, défense, environnement).

* ⁵⁸ L'ESA, dont le siège est à Paris, fonctionne sur un mode intergouvernemental. C'est en effet une organisation entièrement indépendante bien qu'elle entretienne des relations étroites avec l'Union européenne en vertu d'un accord-cadre conclu entre les deux organisations. L'ESA et l'Union européenne élaborent ensemble une politique spatiale européenne. L'ESA dispose d'une expertise technique et industrielle mondialement reconnue, notamment en matière de conception et d'exploitation des programmes spatiaux de navigation (Galileo) et d'observation de la Terre (Copernicus), de lanceurs (Ariane, Vega) et de technologies orbitales (satellites). Son apport est également reconnu au sein de partenariats scientifiques et technologiques internationaux (ISS, missions vers Mars, télescope Euclid).

* ⁵⁹ Conclusions du Conseil du 10 juin 2022 (10071/22), du 23 mai 2023 (9675/23), du 8 décembre 2023 (15231/23), du 23 mai 2024 (10142/24) et du 29 novembre 2024 (16137/24).

* ⁶⁰ Règlement (UE) 2023/588 du 15 mars 2023.

* ⁶¹ Communication COM(2025) 336 final.

* ⁶² Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2025 relatif à la sécurité, à la résilience et à la durabilité des activités spatiales dans l'Union, COM(2025) 335 final.

* ⁶³ « Des V2 à Ariane 6 : la dimension spatiale de la réconciliation franco-allemande », article de Mme Lise Dubois, Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande, 56-2, 2024.

* ⁶⁴ Article 51 de la loi n°2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et décret n°2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique.

* ⁶⁵ COM(2023) 535 final.

* ⁶⁶ Étude de la BEI et de l'organisation « European Policy Centre » intitulée « Champions cachés, opportunités manquées : le rôle crucial des sociétés de taille moyenne dans la transition économique européenne », publiée le 10 janvier 2024.

* ⁶⁷ Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 29 janvier 2025, « Une boussole pour la compétitivité de l'Union européenne », COM(2025) 30 final.

* ⁶⁸ Résolution européenne du Sénat n° 79 (2024-2025) du 17 mars 2025 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 96/53/CE du Conseil fixant, pour certains véhicules routiers circulant dans la Communauté, les dimensions maximales autorisées en trafic national et international et les poids maximaux autorisés en trafic international (COM(2023) 445 final).

* ⁶⁹ Communiqué de presse de la Commission européenne du 11 juillet 2023.

* ⁷⁰ Le report modal est l'ensemble des mesures prévues pour « délester » une partie du trafic routier vers une alternative, en premier lieu, le trafic ferroviaire. Le report modal inversé qui est ici évoqué, conduirait les opérateurs de transport à privilégier encore plus le trafic routier, du fait des mesures favorables à ce mode de transport contenues dans la réforme.

* ⁷¹ Le statut de région ultrapériphérique (RUP) s'applique à neuf territoires appartenant à trois États membres de l'Union européenne : la France (Guadeloupe ; Guyane ; La Réunion ; Martinique ; Mayotte ; Saint-Martin), l'Espagne (îles Canaries) et le Portugal (Açores et Madère).

* ⁷² Pour la France, il s'agit de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de Saint-Pierre-et-Miquelon, des Terres australes et antarctiques françaises, de Wallis-et-Futuna, et, depuis 2012, de Saint-Barthélemy. Pour le Danemark, il s'agit du Groenland. Pour les Pays-Bas, il s'agit d'Aruba et des Antilles néerlandaises (Bonaire, Curaçao, Saba, Saint-Eustache et Sint-Maarten, la partie néerlandaise de l'île de Saint-Martin).

* ⁷³ Rapport d'information n° 763 (2023-2024) sur la coopération et l'intégration régionales des outre-mer (volet 1 : bassin océan Indien) des sénateurs Christian Cambon, Stéphane Demilly et Georges Patient, au nom de la délégation sénatoriale des outre-mer.

* ⁷⁴ Rapport d'information n° 90 (2024-2025) du 24 mars 2025 sur la coopération et l'intégration régionales des outre-mer (volet 2 : bassin océan Atlantique) des sénateurs Christian Cambon, Évelyne Corbière-Naminzo et Jacqueline Eustache-Brinio, au nom de la délégation sénatoriale des outre-mer.

* ⁷⁵ Dans le cadre de la stratégie diplomatique « Global gateway » (passerelle mondiale), l'instrument européen pour le voisinage, le développement et la coopération internationale (IVCDI) a pour objectif de pérenniser et de développer des partenariats internationaux qui défendent et promeuvent les valeurs et les intérêts européens, et contribuent à la paix et à la prospérité dans le monde. Il est doté d'une enveloppe de 79,5 milliards d'euros sur la période 2021-2027.

* ⁷⁶ Cette politique « méditerranéenne » de l'Union européenne concerne l'Algérie, l'Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, la Libye, le Maroc, les territoires palestiniens (cette dénomination n'implique pas, de la part de l'Union européenne, est sans préjudice de la position de chaque État membre sur la reconnaissance d'un État palestinien), la Syrie et la Tunisie.

* ⁷⁷ Six pays tiers sont intégrés dans ce partenariat : Arménie ; Azerbaïdjan ; Biélorussie ; Géorgie ; Moldavie ; Ukraine. Toutefois, la Biélorussie en est de fait exclue depuis 2022, en raison de son soutien à la Russie lors de l'agression militaire de l'Ukraine.

* ⁷⁸ Rapport d'information n° 426 (2025-2026) du 20 février 2026, des sénateurs Olivier Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili, au nom de la délégation du Sénat aux outre-mer.

* ⁷⁹ Résolution n° 599 (2025-2026) du 6 mai 2026.

* ⁸⁰ COM(2025) 1022 final.

* ⁸¹ Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022.

* ⁸² Résolution européenne du Sénat n°70 (2021-2022) du 14 janvier 2022 sur le DSA.

* ⁸³ Résolution européenne du Sénat n°77 (2022-2023) du 20 mars 2023 sur la proposition de règlement COM (2022) 229 final établissant des règles visant à prévenir et à lutter contre les abus sexuels sur les enfants.

* ⁸⁴ Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022.

* ⁸⁵ Règlement (UE) 2022/1925 du 14 septembre 2022.

* ⁸⁶ Étude « Teens, screens and mental health : findings from 2021-2022 Health behaviour in school-aged-children (HBSC) study”.

* ⁸⁷ Réponse C(2025) 6695 final en date du 30 septembre 2025.

* ⁸⁸ Proposition de loi n° 744 visant à protéger les jeunes des risques liés à l'exposition aux écrans et aux méfaits des réseaux sociaux, et à les accompagner vers un usage raisonné du numérique, déposée le 17 juin 2025.

* ⁸⁹ Proposition de loi n° 2107 visant à protéger les mineurs des risques auxquels les expose l'utilisation des réseaux sociaux, en date du 18 novembre 2025.

* ⁹⁰ https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/fr/notification/27828

* ⁹¹ Résolution européenne n° 27 (2024-2025) du 25 novembre 2024 visant à prendre les mesures appropriées contre les atteintes aux droits fondamentaux des femmes en Afghanistan commises par le régime des talibans.

* ⁹² Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociales ; le règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, entrés en vigueur le 1^er mai 2010.

* ⁹³ Islande ; Liechtenstein ; Norvège.

* ⁹⁴ L'État d'emploi rembourse à l'État de résidence la totalité du montant des indemnités des 3 premiers mois quand le travailleur a travaillé moins de 12 mois dans les 24 derniers mois dans le pays frontalier avec une possibilité d'extension à 5 mois d'indemnisation remboursé si le frontalier y a travaillé plus de 12 mois dans les 24 derniers mois.

* ⁹⁵ https://franche-comte.urssaf.fr/accueil/actualites/recueil-statistique-qui-sont-l-1.html

* ⁹⁶ SWD (2016) 460 final.

* ⁹⁷ COM (2016) 815 final.

* ⁹⁸ En 2024, l'agriculture française a ainsi connu ses deuxièmes « pires » vendanges depuis 1945 et ses pires récoltes de céréales à tiges depuis 40 ans du fait des aléas climatiques.

* ⁹⁹ Dans sa résolution européenne n° 126 (2021-2022) du 6 mai 2022, le Sénat avait ainsi demandé une « réorientation » de la stratégie agricole européenne découlant du « Pacte vert pour l'Europe », afin de préserver la compétitivité de l'agriculture européenne, et déploré que la nouvelle PAC comportait des risques de « dilution » en 27 politiques agricoles nationales et d'accroissement des distorsions de concurrence.

* ¹⁰⁰ Au regard de sa surface agricole, l'Ukraine pourrait en effet prétendre à 20 % du montant total des aides de la PAC.

* ¹⁰¹ « Agroalimentaire français : le crash », article d'Emmanuelle Ducros, l'Opinion, 14 janvier 2026.

* ¹⁰² Selon le cabinet Altares, en 2025, un nombre record de 1 735 entreprises agricoles a été placé, en France, en procédures de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire (+16 % par rapport à 2024).

* ¹⁰³ Réponse de la Commission européenne du 9 mars 2025 (C(2025) 1578 final).

* ¹⁰⁴ L'apurement des performances permettait de montrer dans quelle mesure ce qui a été réalisé correspond à ce qui était prévu et de déterminer si le niveau de réalisation est en adéquation avec les dépenses. Il engendrait cependant une forte charge administrative pour les exploitants agricoles.

* ¹⁰⁵ Résolution européenne n° 30 (2025-2026) du 16 décembre 2025 visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur.

* ¹⁰⁶ Mme Florence Blatrix Contat, réunion de la commission des affaires européennes du Sénat du 6 février 2025.

* ¹⁰⁷ Résolution européenne n° 106 (2024-2025) du 18 avril 2025 visant à l'application stricte du cadre réglementaire numérique de l'Union européenne et appelant au renforcement des conditions d'une réelle souveraineté numérique européenne.

* ¹⁰⁸ Dès 2013, en effet, la commission des affaires européennes s'interrogeait - avec des observations prémonitoires- sur cette condition de « colonie numérique » de l'Union européenne (rapport d'information n° 443 (2012-2013) du 20 mars 2013 de Mme Catherine Morin-Desailly). Voir aussi le rapport d'information du Sénat n° 696 (2013-2014) du 8 juillet 2014, intitulé « Nouveau rôle et nouvelle stratégie pour l'Union européenne dans la gouvernance mondiale de l'Internet » de Mme Catherine Morin-Desailly, au nom de la mission commune d'information du Sénat sur la gouvernance mondiale de l'internet.

* ¹⁰⁹ Règlement (UE) 2022/1925 du 14 septembre 2022.

* ¹¹⁰ Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022.

* ¹¹¹ Règlement (UE) 2024/1689 du 13 juin 2024.

* ¹¹² Règlement (UE) 2016/1679 du 27 avril 2016.

* ¹¹³ Le 19 décembre 2025, le tribunal judiciaire de Paris, tout en reconnaissant dans son délibéré le « dommage évident à l'ordre public, à la protection des mineurs, ou encore à la santé et à la sécurité des acheteurs potentiels », a cependant refusé de donner suite à la demande de suspension. Le jugement a néanmoins ordonné à SHEIN de mettre en place des mesures de vérification de l'âge pour commercialiser des produits à caractère pornographique. Estimant que SHEIN représentait en l'état un risque systémique, le Gouvernement a fait appel de cette décision.

* ¹¹⁴ Néanmoins, pour rappel, il faut préciser que X a été condamné à une amende de 120 millions d'euros, le 5 décembre 2025, pour non-respect du DSA.

* ¹¹⁵ Règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 2024 établissant des mesures destinées à renforcer la solidarité et les capacités dans l'Union afin de détecter les cybermenaces et incidents, de s'y préparer et d'y réagir et modifiant le règlement (UE) 2021/694 (règlement sur la cybersolidarité). Ce projet a aussi fait l'objet d'un avis motivé, au titre du contrôle de subsidiarité, adopté par la commission des affaires européennes du Sénat, le 13 mai 2026, sur le rapport des sénatrices Catherine Morin-Desailly et Audrey Linkenheld, d'une part, parce qu'il souhaite renforcer l'agence européenne de cybersécurité ENISA en contravention avec les prérogatives des États membres (fort risque d'atteinte à la défense et à la sécurité nationale, compétences des États membres ; relégation des États membres au « second rang » en matière de certification de cybersécurité, au risque de menacer la certification française SecNumCloud).

* ¹¹⁶ La France impose cette exigence pour sa certification nationale, appelée « SecNumCloud », qui doit être obtenue par les entreprises retenues pour traiter les données critiques de l'État et des entreprises stratégiques.

* ¹¹⁷ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil COM(2026) 11 final du 20 janvier 2026.