Le bilan des positions européennes du Sénat 2024-2025

III. UN DIALOGUE POLITIQUE RÉEL ET RÉGULIER AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE

A. LES AVIS POLITIQUES TRANSMIS À LA COMMISSION EUROPÉENNE

1. Bilan général

À l'issue de la victoire du « Non » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe, en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne d'alors, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les Parlements nationaux, centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1^er décembre 2009, qui prévoit un dispositif spécifique de contrôle de la conformité des textes européens au principe de subsidiarité, le dialogue avec la Commission européenne s'est recentré sur les questions concernant les orientations stratégiques et le contenu des documents adressés aux Parlements nationaux et a pris, pour cette raison, l'appellation de « dialogue politique ».

Ce dialogue politique est complémentaire des résolutions de l'article 88-4 de la Constitution qui s'adressent au Gouvernement en vue de ses négociations au Conseil sur les projets de règlements et de directives. Il permet en effet de faire connaître directement la position du Sénat aux institutions européennes, d'abord à la Commission européenne, à laquelle les avis politiques sont prioritairement adressés, mais aussi au Parlement européen, également destinataire de ces avis.

Dans ce cadre informel - qui demeure par conséquent suspendu à la bonne volonté de la Commission européenne -, la commission des affaires européennes adopte des avis politiques, en principe dans un délai de deux mois, en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission européenne.

Celle-ci a pris l'engagement d'y répondre dans un délai de trois mois.

Ces réponses sont directement adressées au Président du Sénat et au président de la commission des affaires européennes. Elles sont généralement signées par le vice-président ou commissaire chargé des relations interinstitutionnelles et de la prospective^118(*), et cosignées, dans la grande majorité des cas, par le commissaire européen en charge du secteur sur lequel porte l'avis politique.

Selon les derniers chiffres disponibles sur ce dialogue politique, en 2024^119(*), les Parlements nationaux des États membres de l'Union européenne ont adressé 252 avis à la Commission européenne. Parmi ces avis, 238 étaient des avis politiques et 14 étaient des avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité.

Ce rapport met à jour plusieurs faits marquants :

a) en premier lieu, l'évolution à la baisse du nombre d'avis transmis par les parlements nationaux des États membres à la Commission européenne en 2024 peut sembler importante (- 33 %) mais elle constitue en fait une évolution conjoncturelle « normale » lors des « années de transition institutionnelle » (en 2024, le Parlement européen et la Commission européenne étaient en effet renouvelables), au cours desquelles la diminution sensible du nombre d'initiatives présentées par la Commission engendre « mécaniquement » celle du nombre d'avis des parlements nationaux. Cette baisse est d'ailleurs bien moins prononcée que celle qui avait été constatée, dans des circonstances comparables, entre 2018 et 2019 (- 73 %) ;

b) en deuxième lieu, il faut constater que le nombre de chambres des parlements nationaux n'ayant pas participé au dialogue politique par la transmission d'avis a diminué. Il s'est élevé à six sur trente-neuf (au lieu de neuf en 2023). Il faut se féliciter de cette baisse, car l'absence de participation au dialogue politique fragilise la crédibilité des parlements nationaux dans leur action de contrôle et contribue à paralyser l'activation du mécanisme du « carton jaune » du contrôle de subsidiarité.

Les raisons de cette absence de participation sont souvent cumulatives :

- la conciliation plus difficile des calendriers parlementaires nationaux avec l'accroissement du champ de compétences de l'Union européenne à de nouveaux domaines et le nombre grandissant de textes européens présentés ;

- la difficulté accrue d'examen des textes européens lorsque ces derniers sont insérés dans des paquets « omnibus » transversaux : paradoxalement, en effet, ces textes qui ont pour objectif la simplification du droit de l'Union européenne, accroissent la complexité de leur examen et de leur contrôle politique par les parlements nationaux. À cet égard, la commission des affaires européennes du Sénat appelle la Commission européenne à accroître ses efforts de transparence et d'explications dans la présentation de ces « paquets » et à les accompagner systématiquement d'une analyse d'impact exhaustive ;

- les stratégies d'analyse des différents parlements nationaux au regard à la fois de leurs contraintes politiques internes et de leurs contraintes administratives, qui peuvent les conduire à renoncer à prendre une position politique sur certains sujets.

c) la Commission européenne a également relevé un nouveau type de contribution des parlements nationaux : deux avis du Seimas lituanien méritent d'être cités en raison de leurs modalités d'adoption. En effet, ils ont été examinés lors d'une réunion spéciale tenue par un groupe de parlements nationaux en vue de la réunion plénière de la COSAC en novembre 2024 et ont été ensuite transmis à la Commission européenne. Cette dernière - de manière artificielle mais cohérente avec sa méthode de décompte^120(*) - a considéré que ces avis qu'ils représentaient ensemble 23 avis.

Il convient également de signaler la démarche conjointe effectuée par les parlements des pays riverains de la Méditerranée, qui ont décidé, à l'occasion de la réunion plénière de la COSAC qui s'est tenue à Varsovie en juin 2025, d'interpeller conjointement la Commission européenne sur la préparation du Pacte pour la Méditerranée. Le Sénat y avait contribué et avait ensuite assuré le suivi de cette initiative dans le cadre de la présidence tournante de ce groupe qui revenait à la France au cours du deuxième semestre 2025.

Dans ce contexte, les dix chambres les plus actives ont émis 63,5 % des avis transmis (160 avis). Le Sénat, avec ses 13 avis politique adoptés sur l'année 2024, est l'une de ces assemblées parlementaires contribuant à l'intensité et à la qualité du dialogue politique européen (il occupe la 8^ème place du classement en nombre d'avis politiques transmis à la Commission européenne)^121(*).

La moitié des avis politiques (7 sur 13) concernaient les mêmes sujets que les résolutions européennes adoptées par la commission et adressées au Gouvernement :

Liste des avis politiques adoptés par le Sénat entre le 1^er octobre 2024 et le 30 septembre 2025

Texte	Rapporteur(s) de la commission des affaires européennes
Universités européennes (17 octobre 2024)	Mme Karine Daniel M. Ronan Le Gleut
Révision de la réglementation pharmaceutique européenne (23 octobre 2024)	Mme Pascale Gruny M. Bernard Jomier Mme Cathy Apourceau-Poly
Avenir de la politique agricole commune (PAC) (20 décembre 2024)	M. Daniel Gremillet Mme Karine Daniel
Intégration régionale des régions ultrapériphériques (RUP) (19 février 2025)	M. Jean-François Rapin M. Georges Patient
Souveraineté numérique de l'Union européenne (13 mars 2025)	Mme Florence Blatrix Contat Mme Catherine Morin-Desailly
Programme de travail de la Commission européenne pour 2025 (19 mars 2025)	M. Jean-François Rapin M. Didier Marie
Recherche et innovation dans le domaine des ARN extracellulaires (2 avril 2025)	M. Jean-François Rapin M. Bernard Jomier
Politique commune de la pêche (PCP) (9 avril 2025)	M. Alain Cadec
Code de bonnes pratiques en matière d'intelligence artificielle (IA) (14 mai 2025)	Mme Catherine Morin-Desailly Mme Karine Daniel
Plan européen pour vaincre le cancer (28 mai 2025)	Mme Pascale Gruny M. Bernard Jomier Mme Cathy Apourceau-Poly
Cadre financier pluriannuel post 2027 (12 juin 2025)	Mme Florence Blatrix Contat Mme Christine Lavarde
Protection des mineurs en ligne (3 juillet 2025)	Mme Brigitte Dévésa
Révision des directives CSRD et CS3D (3 juillet 2025)	M. Jacques Fernique Mme Christine Lavarde M. Didier Marie

Les 13 avis politiques adoptés par la commission des affaires européennes entre le 1^er octobre 2024 et le 30 septembre 2025, ont tous reçu une réponse de la Commission européenne. Le rapporteur se félicite de cette situation qui, comme l'année dernière, illustre le dialogue nourri et régulier instauré avec le collège des commissaires européens.

Le respect du délai de trois mois que la Commission elle-même érige en règle pour répondre aux avis politiques est en net progrès sur la période couverte par le présent rapport. En effet, parmi les réponses reçues, 7 ont été envoyées dans le délai de trois mois. Le taux de réponse dans le délai de trois mois s'est ainsi établi au niveau de 53,84 % (contre 44,4 % en 2023-2024, 28,5 % en 2022-2023, 26,66 % en 2021-2022, 62,5 % 2020-2021 et 80 % en 2019-2020). Signalons toutefois qu'une de ces réponses a été transmise dans un délai supérieur à 5 mois.

Concernant la qualité des réponses apportées par la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique, votre rapporteur constate qu'elles sont globalement satisfaisantes quant au souci de présenter les priorités du collège des commissaires de manière exhaustive et souligne qu'elles apportent même parfois des compléments utiles (à l'exemple des rappels des modalités adoptées pour la phase de consultation publique ou les références aux jurisprudences pertinentes de la CJUE).

Elle souhaite donc que les efforts entrepris par la Commission européenne soient confortés afin d'obtenir durablement une information transparente, sincère et fournie en temps utile, sur ses intentions ou ses difficultés éventuelles.

2. Les principaux avis politiques adoptés au cours de la session 2024-2025

Le présent chapitre comprend un développement spécifique sur les positions du Sénat et de sa commission des affaires européennes relatives au programme de travail de la Commission européenne pour 2025, document d'orientation essentiel pour l'action de la Commission européenne, et au sujet duquel les réponses de cette dernière aux observations du Sénat sont particulièrement importantes.

Les autres avis politiques décrits dans cette partie du rapport sont les avis politiques qui n'ont pas donné lieu à l'adoption simultanée d'une proposition de résolution européenne (PPRE) au contenu similaire par le Sénat (ARN extracellulaires ; politique commune de la pêche ; code de bonnes pratiques en matière d'intelligence artificielle (IA) ; plan européen pour vaincre le cancer ; préparation du CFP post-2027 ; révision des directives CSRD et CS3D).

A contrario, pour les avis politiques adoptés simultanément avec des propositions de résolution européenne (PAC ; souveraineté numérique européenne ; protection des mineurs en ligne ; révision de la réglementation pharmaceutique ; intégration régionale des régions ultrapériphériques de l'Union européenne ; universités européennes...), les commentaires déjà effectués sur ces PPRE valent également pour ces avis.

a) L'avis politique sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2025

L'avis politique sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2025 a été adopté par la commission des affaires européennes sur le rapport du président Jean-François Rapin et du sénateur Didier Marie, le 19 mars 2025. Une résolution européenne (n° 107 du 28 avril 2025) a été adressée au Gouvernement avec une rédaction similaire.

L'avis politique a d'abord relevé que ce programme de travail était le premier établi par la Commission européenne « von der Leyen II », après sa prise de fonctions début 2025, et qu'il avait été élaboré dans un contexte de bouleversements géopolitiques majeurs (guerre à haute intensité en Ukraine ; contestation de l'ordre international par plusieurs acteurs étatiques ou non étatiques ; imposition de droits de douane sur certains produits européens par les autorités américaines...) faisant dire à la présidente de la Commission que « le temps des illusions (était) révolu. »

Prenant note sept orientations politiques dégagées par la Commission pour son mandat^122(*), la résolution européenne a simultanément constaté que le nombre de nouvelles initiatives était « trop abondant au regard de la nécessité de concentrer les efforts » de l'Union européenne et des États membres pour leur « réarmement global » « dans leurs politiques de défense et de sécurité, dans la préparation aux crises, dans la recherche et l'innovation, dans la revitalisation de la base industrielle, dans la mise en oeuvre d'une politique industrielle numérique et dans la préservation de la sécurité alimentaire, énergétique et environnementale. » En complément, la résolution a demandé que le programme de travail puisse être actualisé « en tant que de besoin » si les circonstances l'exigeaient.

L'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat a, par ailleurs, constaté les « besoins de financement massifs et immédiats », à la fois, pour « réarmer l'Europe » et soutenir l'Ukraine, avec, par exemple, le plan d'action dédié (SAFE), présenté le 5 mars 2025 et susceptible de mobiliser jusqu'à 800 milliards d'euros, pour mettre en place le « choc d'investissements » appelé de ses voeux par les rapports Draghi^123(*) et Letta^124(*), afin de relancer la compétitivité des économies européennes, et pour rembourser à compter de 2028, les échéances des prêts du plan de relance européen « Next Generation EU » (pour un montant annuel variant entre 25 et 30 milliards d'euros). Appelant l'Union européenne à faire des « choix budgétaires », il a souligné que ces choix relevaient des négociations du Cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034. Au sujet de ce dernier, il a réaffirmé la nécessité de maintenir des budgets autonomes et stables pour la PAC et pour la politique de cohésion. Il a également appelé l'Union européenne à établir au plus vite de nouvelles ressources propres pour le budget pluriannuel de l'Union européenne et à mettre en place dès que possible une union de l'épargne et des investissements, afin de mobiliser également l'épargne privée pour le financement des projets européens. En complément, conformément aux conclusions du Conseil européen du 6 mars 2025, il a demandé la poursuite de la révision du mandat de la Banque européenne d'investissement (BEI), afin de lever les obstacles à son soutien financier à l'industrie européenne de défense.

Sur ces différents points, la satisfaction des demandes budgétaires du Sénat dépendra de l'issue des négociations du projet de CFP 2028-2034.

L'avis a ensuite salué le courage de l'Ukraine et des Ukrainiens agressés militairement par la Russie depuis février 2022, rappelé l'importance du soutien des États membres et de l'Union européenne à l'Ukraine, souligné la nécessité d'associer durablement les autorités ukrainiennes et les États membres de l'Union européenne aux pourparlers russo-américains alors en cours, et constaté que le retour de la paix était conditionné par l'octroi de garanties de sécurité crédibles à l'Ukraine, à l'identification des responsabilités dans le déclenchement du conflit et à la poursuite des auteurs de crimes de guerre, et au retour dans leurs familles des enfants ukrainiens enlevés par les troupes russes.

Sur ce soutien à l'Ukraine, l'avis politique de la commission des affaires européennes est en phase avec les actions diplomatiques et l'appui financier des institutions européennes mis en oeuvre.

Dans sa réponse écrite^125(*), la Commission européenne a remercié le Sénat pour son avis et précisé que la plupart des nouvelles initiatives traduisaient une action globale de simplification des règles et des procédures de l'Union européenne, « essentielle pour stimuler la compétitivité et augmenter la croissance. » Elle a ajouté que cette action visait à « réaliser un effort de simplification sans précédent, en réduisant d'au moins 25 % les charges administratives (et d'au moins 35 % pour les petites et moyennes entreprises), soit « 6,3 milliards d'euros d'économies annuelles ». En complément, elle a rappelé qu'elle avait fait des propositions sur de « nouvelles ressources propres » et qu'elle considérait qu'il était important de bâtir un « cadre de titrisation sûr et performant » au sein de l'union de l'épargne et des investissements, afin « d'élargir l'offre de valeurs mobilières sur les marchés européens » et de donner la possibilité aux banques de « mieux soutenir l'économie réelle en libérant des capitaux pour l'innovation ». Elle a aussi confirmé l'intérêt d'une révision du mandat de la BEI, dont le « potentiel doit être pleinement exploité pour (...) combler le déficit d'investissement de l'Europe dans tous les domaines prioritaires, de la décarbonation à la défense. »

L'avis politique précise ensuite la position du Sénat sur les nouvelles initiatives de la Commission européenne pour 2025 et sur les politiques sectorielles de l'Union européenne. À cet égard, ses recommandations sur le programme de défense EDIP, sur l'espace, sur la refonte des règles de « retour » des étrangers en situation irrégulière, sur la politique agricole commune (PAC), sur les moyens de parvenir à une souveraineté numérique européenne, sur les entreprises de taille intermédiaire (ETI), sur la nécessité de prendre en considération les spécificités des régions ultrapériphériques (RUP) dans l'ensemble des politiques européennes reprennent celles mentionnées dans les résolutions européennes et avis sectoriels dans d'autres parties du présent rapport et ne font pas ici l'objet d'un nouveau développement. Les commentaires ci-dessous concernent les autres dossiers d'importance.

Concernant la défense, l'espace, la préparation aux crises, la sécurité et la santé, il a :

- souligné que la dégradation rapide du contexte sécuritaire international et la menace russe justifiaient les efforts en cours de l'Union européenne pour renforcer la coopération et les investissements des états membres en matière de défense tout en rappelant que ce soutien européen devait venir en complément et non en remplacement de l'action de ces États, ces derniers ayant la responsabilité exclusive de la sécurité nationale et la politique de sécurité et de défense s'exerçant dans un cadre intergouvernemental ;

- salué l'efficacité du Mécanisme européen de protection civile pour appuyer les services de secours des États membres face aux catastrophes et souligné que toute évolution de ce dispositif devait maintenir la responsabilité des États membres dans la réponse aux crises, ainsi que le principe d'un acte européen sur les médicaments critiques, afin de garantir la disponibilité de traitements essentiels et prioritaires pour les citoyens. Il a aussi demandé, une nouvelle fois, la présentation d'une directive pour assurer la reconnaissance, au niveau européen, de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires^126(*) ;

- demandé la poursuite des investissements stratégiques européens en matière de recherche dédiée à la santé et la mise en oeuvre rapide de l'espace européen des données de santé. Il a également approuvé le plan d'action pour la cybersécurité des hôpitaux et appelé les États membres et l'Union européenne à mettre en place des processus d'évaluation indépendants de la qualité sanitaire des aliments transformés et à poursuivre les réflexions ouvertes sur la compréhension des questions de santé mentale ;

- approuvé le principe d'une nouvelle stratégie de sécurité intérieure de l'Union européenne, en lui demandant d'axer ses priorités autour de la lutte contre la criminalité organisée, en particulier le narcotrafic, et le terrorisme. L'avis a aussi pris acte de la volonté de réviser les statuts d'Europol et de Frontex, tout en appelant, pour la première, au maintien de son rôle de soutien aux services opérationnels des États membres et, pour la seconde, à la mise en place d'un contrôle parlementaire conjoint (associant parlements nationaux des États membres et Parlement européen). En pratique, la stratégie européenne de sécurité intérieure a été publiée en avril 2025 et répond à ces attentes^127(*). L'avis politique a, en revanche, réitéré ses critiques contre la nouvelle architecture européenne de cybersécurité mise en place par le règlement (UE) 2025/38 du 19 décembre 2024^128(*), car source de complexités supplémentaires^129(*).

En réponse à ces recommandations, la Commission européenne a confirmé qu'en matière de défense, « les États membres sont et resteront maîtres des décisions les concernant, notamment s'agissant du déploiement de leurs troupes ou de la définition des besoins de leurs forces armées ». « Néanmoins, l'Union peut faire beaucoup pour soutenir, compléter et démultiplier les efforts individuels des États membres pour développer et/ou acquérir des capacités de défense requises et pour accompagner la montée en puissance de l'industrie de défense européenne. »

Sur la défense, cependant, un an plus tard, la Commission européenne semble vouloir aller au-delà de ces propos rassurants, en recommandant de transformer l'Union européenne en puissance militaire. Ainsi, lors d'un colloque tenu le 11 janvier dernier, le commissaire européen à la défense et à l'espace, M. Andrius Kubilius, a préconisé la mise en place d'une « armée européenne », constituée d'une « force militaire permanente de 100 000 hommes ». Deux jours plus tard, devant les membres du parti populaire européen (PPE), la présidente de la Commission européenne affirmait que l'Union européenne allait devenir une « puissance militaire » (« Nous savons que nous devons être forts, et la force implique des moyens. Nous ne sommes pas une puissance militaire, mais nous sommes en train de nous construire pour le devenir »).

Il convient pourtant de souligner que l'Union européenne n'a pas été conçue de cette manière. L'article 42 du traité sur l'Union européenne stipule ainsi que « La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d'une politique de défense commune de l'Union. Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, en aura décidé ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». Un saut tel que l'envisage la Commission européenne n'a de fait pas été approuvé par le Conseil européen ni validé par les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Le Sénat a ainsi émis à plusieurs reprises des positions critiques sur les initiatives prises par la Commission européenne dans le champ de la défense, qui excèdent les compétences qui lui sont attribuées par les traités.

Concernant la protection de la démocratie et des droits fondamentaux, l'avis politique de la commission des affaires européennes a, pour l'essentiel :

- pris acte du dernier rapport de la Commission européenne sur le suivi de l'état de droit dans l'Union européenne, pris acte des progrès récents dans la mise en oeuvre effective des droits des femmes et appelé de ses voeux la présentation d'un « bouclier européen de la démocratie » comprenant un réseau européen « Vigie Europe », constitué autour du service français Viginum, afin de lutter contre les ingérences étrangères et les manipulations de l'information. Sur ce point, la communication sur le « bouclier européen de la démocratie » a été publiée le 12 novembre dernier^130(*) et elle s'inscrit dans les demandes formulées par le Sénat. La commission des affaires européennes du Sénat a décidé d'effectuer une mission de contrôle sur ce dispositif en 2026 ;

- déploré le manque d'ambition de l'Union européenne en matière de lutte contre la corruption et rappelé la volonté du Sénat de créer un comité d'éthique de l'Union européenne, indépendant et doté d'un pouvoir d'investigation, conformément à sa résolution européenne n° 90 (2023-2024) du 18 mars 2024.

Concernant la relance de la compétitivité, la durabilité des économies européennes et la préservation de la qualité de vie des citoyens ainsi que de notre modèle social, l'avis a :

- demandé que les futurs accords de libre-échange conclus par l'Union européenne respectent les principes suivants : réciprocité réelle dans le respect des normes sociales et environnementales ; conditions de marché équitables et accès des entreprises européennes aux marchés publics des pays tiers concernés) et appelé à une révision de la méthodologie de négociation, afin de mieux associer les parlements nationaux des États membres au processus de négociation ;

- rappelé son soutien à la pêche artisanale et côtière et au maintien du fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (FEAMPA) et pris acte de la présentation à venir d'un « pacte européen sur les océans », en demandant que ce pacte n'ait pas pour effet d'autoriser une « industrialisation de la mer »^131(*) ;

- partagé la volonté de relancer les économies européennes par une action générale de simplification des politiques européennes en rappelant que pour la seule année 2024, la Commission européenne avait adopté 1 433 nouveaux actes normatifs et que le droit de l'Union européenne était désormais trop complexe. Mais il a estimé qu'une nécessaire équilibre devait être trouvé entre cette action et les objectifs de défense des droits de l'Homme et de l'environnement. En pratique, cette question est posée aujourd'hui avec acuité par « l'omnibus numérique »^132(*), qui souhaite assouplir l'encadrement européen de l'intelligence artificielle (IA) et des données, y compris en affaiblissant la portée du Règlement général sur la protection des données (RGPD) concernant les données personnelles utilisées pour l'entraînement des systèmes d'IA, en réponse à une demande des entreprises européennes de l'IA mais aussi, il faut le dire, sous pression politique des États-Unis ;

- appuyé les mesures annoncées pour accompagner et financer les entreprises innovantes et appelé de ses voeux la réforme annoncée du cadre européen des marchés publics, afin de faire reconnaître une « préférence européenne » dans les secteurs stratégiques. Il a demandé, en complément, une évolution profonde du droit européen de la concurrence afin de faciliter la création de « champions industriels européens » ;

- pris note de la présentation à venir d'un « train de mesures » de simplification pour l'industrie chimique^133(*), en rappelant, d'une part, son souhait de préserver la filière des huiles essentielles de lavande et du maintien de l'autorisation de l'utilisation du plomb par les métiers du patrimoine^134(*) et, d'autre part, le nouveau cadre législatif français qui interdit les « substances chimiques éternelles » (ou PFAS) dans un certain nombre de produits courants^135(*) ;

- pris acte avec satisfaction de la présentation d'un pacte européen pour l'industrie propre^136(*), accompagné d'une enveloppe budgétaire de 100 milliards d'euros, de la feuille de route destinée à mettre fin aux dépendances énergétiques de l'Union européenne à l'égard de la Russie, ainsi que du plan de soutien à la filière industrielle automobile, qui est « à un tournant critique ». Il a aussi soutenu les efforts pour la mise en place d'une économie circulaire pérenne et rappelé que la transition environnementale devait être « juste pour tous », appelant par conséquent au maintien du Fonds pour une transition juste^137(*) et du Fonds social pour le climat^138(*), afin d'accompagner les personnes, les entreprises et les régions les plus vulnérables ;

- sur le numérique, salué la présentation à venir d'un acte sur les réseaux numériques, regretté le retrait de la proposition de directive sur la responsabilité en matière d'intelligence artificielle (IA), qui aurait eu pour objectif d'instaurer un régime européen harmonisé de responsabilité civile en cas de dommages éventuels causés par les utilisations de l'IA^139(*), demandé la poursuite des réflexions sur la mise en oeuvre de l'euro numérique^140(*), et confirmé l'urgence de mieux réguler les plateformes de commerce en ligne spécialisées dans la vente en ligne de vêtements à bas coûts ;

- appuyé le principe d'un plan d'action pour mettre en oeuvre les « piliers européens des droits sociaux » et soutenu la révision de la coordination des systèmes de sécurité sociale, déploré le manque d'ambition du Conseil dans les négociations de la directive « stages », soutenu la création d'une union des compétences destinée à intégrer l'éducation et la formation tout au long de la vie dans les parcours professionnels.

Sur l'ensemble de ces dossiers, les négociations, achevées ou en cours, donnent, en majorité, satisfaction au Sénat en matière de droits sociaux (union de compétences ; régime de chômage des travailleurs frontaliers...), sur le pacte pour l'industrie propre et les réflexions sur le renforcement des dispositifs d'économie circulaire, ainsi que sur la présentation d'un acte sur les réseaux numériques - même si les modalités de ce acte semblent, pour la commission des affaires européennes du Sénat, contraires au principe de subsidiarité.

Sur d'autres dossiers d'importance, les positions de la Commission européenne ont suscité un soutien critique du Sénat :

- sur le développement de l'IA, comme déjà indiqué, dans une proposition de résolution européenne adoptée le 13 mai dernier, sur le rapport des sénatrices Catherine Morin-Desailly et Karine Daniel, la commission des affaires européennes a appuyé l'entreprise de simplification présentée par la Commission européenne, dans un « omnibus numérique », le 11 novembre dernier, mais a dénoncé une évolution des règles « au pas de course, sans étude d'impact », appelé de ses voeux la recherche d'un équilibre entre innovation et protection des droits, et réitèré ses appels à une vraie politique industrielle européenne du numérique ;

- sur la simplification des règles et procédures européennes applicables au secteur de la chimie^141(*), la commission des affaires européennes du Sénat, sur le rapport des sénateurs Jean-Michel Arnaud et Michaël Weber, a adopté un avis politique, le 8 avril dernier, accueillant favorablement les dispositions de la proposition allant dans le sens d'une simplification raisonnable tout en maintenant un niveau de protection adéquate des citoyens et des consommateurs européens, à l'exemple de la simplification de l'étiquetage (accord pour la simplification mais demande, à titre principal, d'une étude d'impact et d'une évaluation des risques sanitaires), de celle des normes applicables aux cosmétiques (appui à l'action de simplification tout en appelant au maintien de la vigilance sur les substances CMR, interdites par défaut) et de celles relatives aux fertilisants (soutien à la simplification mais volonté de maintenir la procédure actuelle imposant au fabricant ou à l'importateur d'enregistrer une substance chimique auprès de l'ECHA afin de démontrer que son utilisation ne présente pas de risque inacceptable pour la santé humaine et l'environnement) ;

- le paquet « réseaux » a été présenté par la Commission européenne, le 10 décembre 2025^142(*). Dans une résolution européenne n° 84 (2025-2026) valant avis motivé au titre du contrôle de subsidiarité, adoptée sur le rapport des sénateurs Daniel Gremillet et Claude Kern, le Sénat a confirmé son soutien à une approche globale et à un renforcement de la coordination entre États membres, autorités compétentes et opérateurs en matière d'infrastructures énergétiques européennes. En revanche, cette résolution a dénoncé la « planification centralisée et rigide » envisagée par la Commission européenne, qui souhaite se voir conférer un rôle de pilotage des réseaux énergétiques (en arrêtant tous les quatre ans, un « scénario énergétique européen central »), qui ignorerait les compétences des États membres et leurs choix énergétiques.

Enfin, concernant l'avenir de la politique commune de la pêche (PCP), la Commission européenne a procédé à une évaluation en 2024 et 2025, et elle devrait présenter une proposition de réforme au second semestre 2026

Concernant la place de l'Europe dans le monde, l'avis a :

- rappelé la nécessité pour l'Union européenne d'adapter son organisation et son fonctionnement dans la perspective de futures adhésions et a pris note des progrès de l'Ukraine, de la Moldavie et des pays des Balkans occidentaux. Il a, en revanche, exprimé ses inquiétudes sur le choix des autorités géorgiennes de « geler » le processus d'adhésion de la Géorgie et sur la répression visant les opposants politiques et les journalistes. Il a enfin souligné que chaque candidature à l'adhésion devait être évaluée au cas par cas, en fonction des « critères de Copenhague »^143(*) ;

- salué l'apport du partenariat oriental et souhaité un partenariat euro-méditerranéen renforcé par l'adoption d'un « pacte européen pour la Méditerranée » incluant les dimensions économiques, culturelles, énergétiques, sécuritaires, migratoires... Dans sa réponse, la Commission européenne a confirmé son souci de « redynamiser » le partenariat oriental « selon une approche flexible et adaptée, en complémentarité avec le volet bilatéral et le processus d'élargissement ». Le « Pacte pour la Méditerranée » a a, quant à lui, été présenté le 16 octobre 2025^144(*) et reprend la vision ambitieuse souhaitée par le Sénat ;

- soutenu le rapprochement en cours avec le Royaume-Uni et souligné la nécessité de conclure un nouvel accord euro-britannique en réglant les différends relatifs aux politiques de la pêche et à l'immigration irrégulière, et appelé à la signature d'un partenariat stratégique avec l'Inde. Dans sa réponse, la Commission européenne a rappelé son engagement à renforcer les relations de l'Union européenne avec le Royaume-Uni, rapprochement concrétisé par le premier sommet bilatéral depuis le « Brexit » (le 19 mai 2025), la signature d'un nouveau partenariat pour la sécurité et la défense, un accord sur les droits de pêche (décembre 2025), ainsi que des travaux communs sur la mobilité des jeunes, la lutte contre l'immigration irrégulière... Par ailleurs, afin de renforcer ses relations avec l'Inde, l'Union européenne a signé avec elle un accord de libre-échange - unanimement salué - et un partenariat de sécurité, le 27 janvier dernier.

Sur l'ensemble de ces points, le Sénat est largement en phase avec le programme de travail de la Commission européenne, tout en étant plus rigoureux sur l'analyse au cas par cas et selon leurs mérites, des candidatures à l'adhésion à l'Union européenne.

Enfin, comme dans chacun de ses avis sur le programme de travail annuel de la Commission européenne, le Sénat a alerté de nouveau sur la nécessité, pour les institutions de l'Union européenne, de mieux respecter le multilinguisme dans leurs discours, publications et sites internet, et rappelé la nécessité de conforter Strasbourg en tant que capitale européenne.

b) L'avis politique du 7 avril 2025 sur l'évaluation de la politique commune de la pêche (PCP)

L'avis politique sur l'évaluation de la politique commune de la pêche (PCP) a été adopté par la commission des affaires européennes du Sénat sur le rapport du sénateur Alain Cadec, le 7 avril 2025.

En pratique, cet avis politique constitue la réponse du Sénat français à la consultation publique ouverte par la Commission européenne le 27 janvier 2025 au sujet de l'évaluation de la PCP.

(1) Les enjeux actuels d'une révision de la politique commune de la pêche (PCP)

La politique commune de la pêche est fondée sur les articles 3, 4, 38 à 44 et 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Cette politique était initialement intégrée au sein de la PAC. La Communauté économique européenne (CEE), ancêtre de l'Union européenne, avait établi une organisation commune des marchés pour les produits de la pêche et prévu des aides financières pour moderniser le secteur.

Devenue autonome en 1983, la PCP a été modifiée en 1992 pour réglementer l'accès aux ressources halieutiques, afin de mettre fin aux « surcapacités de pêche » et préserver les stocks de poissons. De nouveau réformée en 2002 et en 2013^145(*), la PCP actuelle, qui encadre non seulement la pêche mais l'aquaculture, doit aujourd'hui répondre à un triple objectif :

- économique, en assurant la compétitivité économique des secteurs de la pêche et de l'aquaculture ainsi que la sécurité de l'approvisionnement alimentaire de l'Union européenne en « produits de la mer » ;

- environnemental, en préservant la biodiversité marine et les stocks halieutiques et en garantissant sa « durabilité », à savoir sa conformité avec des pratiques conformes au « pacte vert sur l'Europe »^146(*) (décarbonation de la flotte de pêche etc.) ;

- social, en assurant aux pêcheurs et aux communautés côtières tributaires de la pêche et de l'aquaculture, des revenus suffisants.

Le respect de l'équilibre entre ces objectifs est important pour la France, et qui dispose d'atouts majeurs avec plus de 5 000 km de côtes dans l'Hexagone et outre-mer, et pour l'Union européenne, qui est le troisième producteur de pêche et d'aquaculture au niveau mondial. Représentant un chiffre d'affaires de 1,2 milliard d'euros en 2020, le secteur de la pêche mobilise près de 12 400 marins pêcheurs (9 292 en France métropolitaine, 3 115 dans les DROM) et compte une flotte de pêche de 6 223 navires en 2020, dont 954 inactifs. Les volumes de produits de la mer pêchés par la flotte française (poissons, mollusques, crustacés marins et algues) ont atteint 485 000 tonnes en 2021 (dont 464 000 tonnes débarquées).

Mais aujourd'hui, 70 % des produits de la mer consommés dans les États membres de l'Union européenne sont importés.

En outre, depuis plusieurs années, le secteur fait face à un vieillissement et à une diminution de sa flotte et à une baisse des emplois directs de marins pêcheurs. Ainsi, la flotte de pêche française a une moyenne d'âge de trente ans et le nombre de navires a reculé de 24 % par rapport à l'an 2000. Les emplois ont reculé de 15 % par rapport à 2011. En outre, la flotte de pêche française est composée à 86 % de navires dont la longueur ne dépasse pas 12 mètres.

La PCP est donc un outil important pour contribuer au maintien de la viabilité économique et sociale de ce secteur, à la modernisation et à la décarbonation de la flotte et au renouvellement des générations de pêcheurs.

(2) La volonté du Sénat d'une PCP assurant la viabilité socio-économique de la pêche française

Alors que la Commission européenne envisageait le prochain chapitre de la PCP, en lien avec les négociations budgétaires du Cadre financier pluriannuel de l'Union européenne pour 2028-2034 (CFP), elle a lancé une consultation publique, du 27 janvier au 21 avril 2025, pour recueillir les avis des professionnels, des élus, des associations...sur la mise en oeuvre de cette politique. Le Sénat a souhaité contribuer à cette consultation, afin que ses priorités et recommandations soient prises en considération par la Commission, le plus en amont possible de ses décisions.

En pratique, l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat a exprimé son soutien au cadre juridique général de la PCP en place depuis 2023 et à l'action de « régionalisation » de la prise de décision, qui a permis une « gestion plus adaptée et décentralisée » des ressources. Il a également salué les « avancées considérables obtenues », « en matière de gestion durable des ressources halieutiques et d'amélioration de l'état des stocks ». En conséquence, l'avis a souligné le « bilan globalement positif » de la PCP.

Simultanément, après avoir consulté les professionnels de la pêche, la commission des affaires européennes a présenté plusieurs recommandations visant à améliorer encore la PCP pour les années futures. Ainsi, son avis politique :

- a considéré que les efforts entrepris pour la bonne gestion des stocks halieutiques devaient être poursuivis, en adaptant les stratégies mises en oeuvre « en fonction des données et des analyses scientifiques les plus récentes ». En particulier, l'avis a demandé à la Commission d'intégrer dans la prochaine PCP, les « effets du changement climatique » « la pollution, en particulier l'accumulation des microplastiques dans les océans », « la concurrence pour l'espace maritime » ou les « tensions géopolitiques ». Plus précisément, l'avis a souligné que la « réduction de la dépendance énergétique aux combustibles fossiles » devait être une priorité et que la PCP devait « mieux prendre en compte les conflits d'usage dans l'espace maritime européen, notamment l'installation de parcs éoliens en mer dans les zones de pêche qui peuvent perturber les écosystèmes marins et réduire les espaces disponibles pour la pêche ; » ;

- a observé que le respect des trois objectifs de la PCP avait été mis en oeuvre de manière « déséquilibrée » et a appelé à mieux prendre en compte « les intérêts socio-économiques ainsi que les enjeux de souveraineté alimentaire ». Plus précisément, l'avis a demandé « une étude d'impact approfondie incluant une analyse détaillée des implications socio-économiques des activités de pêche » et une meilleure intégration de la « diversification des modèles économiques des activités de pêche », en particulier afin de mieux appréhender les « spécificités socio-économiques » de la petite pêche côtière ;

- a demandé que les flexibilités prévues par la PCP puissent être effectivement mises en oeuvre par les pêcheurs, en particulier les exemptions à l'obligation de débarquement, considérant que cette dernière n'avait « pas démontré une réelle efficacité et qu'elle a(vait) un impact significatif sur la rentabilité économique des entreprises de pêche en raison des contraintes qui leur sont imposées ». L'avis a préconisé plus généralement, que la PCP puisse être simplifiée ;

- a recommandé le maintien du Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (FEAMPA) dans le prochain CFP de l'Union européenne ainsi que l'élargissement de ses possibilités d'intervention, et le renforcement du soutien à la recherche et développement ;

- a attiré l'attention de la Commission européenne sur les difficultés particulières rencontrées par les pêcheurs des régions ultrapériphériques (RUP) pour accéder aux aides prévues pour les petits navires et pour la modernisation des flottes, par le FEAMPA et demandé une adaptation de la PCP aux spécificités des territoires concernés, conformément à l'article 349 du TFUE ;

- a fait valoir que la révision de la PCP devait intégrer pleinement les conséquences du Brexit, que le statu quo concernant l'accès des navires européens aux eaux britanniques fixé jusqu'au 30 juin 2026 devait être maintenu après cette date, ce maintien conditionnant la relance des relations entre l'Union européenne et le Royaume-Uni. L'avis a aussi demandé une révision du système actuel des négociations bilatérales annuelles de quotas de pêche afin de les remplacer par un mécanisme de programmation pluriannuelle.

En revanche, cet avis n'avait pas évoqué le régime du contrôle des pêches, déjà adopté via le règlement (UE) 2023/2842 du 22 novembre 2023.

(3) Une réforme qui se fait attendre, des crédits européens en forte baisse pour 2028-2034

La réponse écrite^147(*) de la Commission européenne à cet avis a été laconique, prenant acte de la démarche du Sénat et le remerciant « vivement », tout en l'assurant que ses observations et suggestions seraient analysées en détail par ses services.

Elle a également indiqué que l'évaluation de la PCP devait être achevée « début 2026 ». Puis, la Commission européenne pourrait présenter sa réforme au cours du second semestre de cette année. Cependant, sans attendre les résultats de cette dernière, le 17 novembre 2025, 13 États membres, dont la France^148(*), l'ont appelé à proposer une réforme de la politique commune de la pêche (PCP) ambitieuse et urgente, afin de garantir la « viabilité environnementale et socio-économique à long terme de ces secteurs et de ses communautés côtières dans un contexte mondial de plus en plus complexe et incertain. » Plus exactement, les priorités françaises, en phase avec celles exprimées par le Sénat, sont les suivantes : veiller à ce que les règles de contrôle soient plus opérationnelles, proportionnées et compréhensibles pour le secteur, en évitant les obligations administratives inutiles (adaptation de l'obligation de débarquement aux « réalités du terrain » ; rechercher une véritable gestion prévisionnelle des stocks ; renforcer la lisibilité des plans pluriannuels de gestion des pêches par mers et façades maritimes, pour qu'ils puissent s'ajuster à l'évolution des pêcheries.

Concernant le projet de nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2028-2034, contrairement à la position défendue par le Sénat, la Commission européenne a prévu une baisse drastique des crédits dévolus à la PCP et proposé de mettre fin à l'autonomie de son budget. Ce dernier serait désormais doté d'une enveloppe sanctuarisée de 2 milliards d'euros pour la période concernée, contre 6,1 milliards d'euros sur 2021-2027 (-67 %). De plus, ces crédits seraient « fusionnés » au sein de la « rubrique 1 » du nouveau CFP déjà évoquée, avec les crédits de la PAC, de la politique de cohésion et...de la politique de sécurité. En outre, comme pour ces politiques, l'octroi des crédits de la PCP à ses bénéficiaires serait conditionné à la présentation préalable, par les États et/ou les régions, de plans de « partenariat » qui ne seraient rien d'autre que des plans de réformes contraintes. Néanmoins, d'autres fonds seraient mobilisables^149(*) mais en l'état des négociations, les budgets disponibles pour la pêche ne sont pas totalement clairement définis. En réalité, la Commission européenne disposerait d'une marge d'appréciation discrétionnaire très élevée sur l'attribution des fonds.

La Commission européenne a également présenté son « Pacte pour l'océan »^150(*), afin de protéger la vie marine et de renforcer « l'économie bleue ». Ce pacte, qui doit se traduire dans une initiative normative en cette année 2026, est doté d'une enveloppe budgétaire d'1 milliard d'euros. Les six domaines d'action prioritaires du pacte sont les suivants : protéger et restaurer la santé de l'Océan ; stimuler la compétitivité de l'économie bleue durable des états membres de l'Union européenne ; soutenir les communautés côtières et insulaires, ainsi que les régions ultrapériphériques ; améliorer la sûreté et la défense maritimes en renforçant la coopération de l'Union européenne en matière de garde-côtes ainsi que la sûreté des frontières maritimes ; faire progresser la recherche, les connaissances, les compétences et l'innovation concernant les océans ; renforcer la diplomatie européenne et la gouvernance internationale sur les questions océaniques en intensifiant la lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.

Tout en saluant le principe et les principaux objectifs de ce pacte, le Sénat, dans ses deux résolutions européennes sur les programmes de travail de la Commission européenne pour 2025 et pour 2026^151(*), a mis en garde cette dernière contre toute politique européenne qui aurait pour projet d'évincer la pêche côtière au profit d'une « industrialisation de la mer » (ex : extractions minières ; champs d'éoliennes en mer ; aquaculture...).

Enfin, il faut saluer la signature, lors du sommet entre l'Union européenne et le Royaume-Uni du 19 mai 2025, d'un accord politique sur la pêche, qui ouvre la voie à un accès réciproque complet aux zones de pêche au-delà du 30 juin 2026 et jusqu'au 30 juin 2038.

Cet accord va dans le sens souhaité par le Sénat, même s'il convient d'être particulièrement vigilant quant aux modalités de sa mise en oeuvre.

(4) Des sujets de tensions non résolus

a) Le Sénat suit avec attention la mise en oeuvre du nouveau régime du contrôle des pêches, institué par le règlement (UE) 2023/2842 précité, et entré en vigueur le 10 janvier dernier, car ce dernier :

- est fondé sur un régime de certification des captures désormais obligatoirement numérisé (alors qu'il reposait jusqu'alors sur des supports papier), reposant sur l'outil CATCH. Or, plusieurs États membres ont constaté que cet outil était complexe, défectueux (omettant d'intégrer plusieurs espèces très fréquemment pêchées comme le thon rouge et la réexportation de produits de la pêche transformés sur le territoire d'un État membre) et sans interconnexion avec les systèmes de contrôle des douanes... En pratique, les importateurs se heurtent à de multiples incidents informatiques et doivent saisir manuellement des centaines d'informations, ce qui entraîne des retards et des blocages - particulièrement préjudiciables sur ces marchandises rapidement périssables. Plusieurs états membres, dont la France, ont donc demandé une amélioration du système et l'instauration d'une période de transition afin de faciliter l'activité des professionnels ;

- durcit les obligations d'enregistrement des quantités pêchées (identification et quantification de toutes les espèces pêchées au kilogramme près) imposées aux capitaines des navires dans leur journal de pêche. Ces obligations apparaissent disproportionnées et difficiles à respecter. En outre, elles risquent d'entraîner la multiplication des infractions non intentionnelles par les pêcheurs. Lors du Conseil « Agriculture et pêche » du 26 janvier dernier, le ministre espagnol en charge de la pêche, avec le soutien de la France, de la Belgique, de la Lettonie, de la Pologne, du Portugal et de la République tchèque, a donc demandé un assouplissement du nouveau règlement. Face aux difficultés constatées, ce dossier pourrait donc rapidement être réouvert ;

b) Les limitations de la pêche dans le golfe de Gascogne : en juillet 2022, un avis motivé de la Commission européenne et une injonction du Conseil d'État ont imposé la fermeture de la pêche pendant quatre semaines, en 2024, en 2025 et en 2026 dans le cadre d'un plan d'action de réduction des captures accidentelles, afin de protéger les petits cétacés. Ces fermetures ont contribué à limiter la mortalité de ces cétacés (-60 % en 2025) mais sont dénoncées par les acteurs du secteur. La procédure d'avis motivé de la Commission européenne contre la France est toujours ouverte, impliquant, pour les autorités françaises, de produire des analyses de risques liées aux activités de pêche à l'échelle de ses sites « Natura 2000 » en mer et de prendre des mesures adéquates. Le Sénat, au travers de sa commission des affaires économiques, a formulé des propositions sur ce sujet^152(*) et s'est rendu à Bruxelles pour les défendre ;

c) De manière plus conjoncturelle, un autre sujet de crispation a émergé entre les pêcheurs français et les autorités européennes, à savoir, l'accord signé, le 15 décembre dernier, entre le Royaume-Uni, la Norvège, les îles Féroé et l'Islande, mais sans les États membres de l'Union européenne, concernant la gestion du maquereau de l'Atlantique nord-est. Ainsi, le 22 décembre dernier, le comité national des pêches maritimes et des élevages marins français a alerté les pouvoirs publics sur cet accord, « inadmissible », car il fixe des quotas de pêche entre les flottes des pays signataires, qui vont bien au-delà des recommandations scientifiques du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM). Or, les pêcheurs de ces pays sont donc autorisés à « surpêcher » tout en ayant le droit de continuer à exporter leurs produits vers l'Union européenne, faute de réaction de cette dernière.

c) L'avis politique du 14 mai 2025 relatif au code de bonnes pratiques en matière d'intelligence artificielle (IA) à usage général

L'avis politique relatif au code de bonnes pratiques en matière d'intelligence artificielle (IA) à usage général a été adopté par la commission des affaires européennes du Sénat sur le rapport des sénatrices Karine Daniel et Catherine Morin-Desailly, le 14 mai 2025.

L'adoption d'un code européen de bonnes pratiques en matière d'IA et son corollaire, le « modèle de résumé suffisamment détaillé », sont issus du règlement (UE) 2024/1689 du 13 juin 2024 sur l'intelligence artificielle (ou « IA act »)^153(*). Ces documents sont importants car en assurant la transparence des données utilisées, ils doivent garantir le respect du droit d'auteur.

Le règlement européen sur l'intelligence artificielle (IA)

Le règlement sur l'intelligence artificielle établit le premier cadre juridique applicable à l'IA dans l'ensemble de l'Union européenne pour garantir que les systèmes d'IA respectent les droits fondamentaux, les valeurs européennes et les exigences de sécurité. Il s'appuie sur une approche basée sur les risques, catégorisant les systèmes d'IA (risque nul ou minimal ; risque limité ; risque élevé ; risque inacceptable). En pratique, cette approche devait initialement entrer en vigueur en août prochain. La mise en oeuvre des règles relatives aux systèmes à « risque élevé » (police ; douanes ; infrastructures critiques...) a été finalement reportée à décembre 2027, voire à août 2028.

Dans ce cadre, les systèmes présentant un risque élevé (ex systèmes biométriques) doivent être rigoureusement testés avant leur mise sur le marché et surveillés tout au long de leur utilisation. Un contrôle humain est également obligatoire pour éviter que des décisions sensibles soient prises uniquement par des machines.

Le règlement interdit certaines pratiques : la notation sociale par les pouvoirs publics ; l'identification biométrique à distance en temps réel dans les lieux publics est également interdite, sauf cas exceptionnels, comme les enquêtes pour des infractions graves ; l'exploitation de la vulnérabilité des personnes (enfants, populations fragiles), pour influencer leur comportement de manière nuisible ; les pratiques manipulatrices visant à tromper les utilisateurs.

Le règlement impose aussi la transparence des systèmes d'IA qui interagissent directement avec des utilisateurs et/ou créent des images ou des vidéos, doivent signaler clairement que le contenu produit est issu d'une IA.

Des mesures sont prévues pour soutenir l'innovation, notamment à travers des espaces de tests encadrés appelés « bacs à sable réglementaires ».

Dans sa résolution européenne n° 100 du 9 mai 2023, le Sénat a appuyé le principe de ce nouveau cadre juridique européen, ainsi que la fixation d'obligations à tous les fournisseurs d'IA, l'interdiction des pratiques précitées, l'établissement de pratiques à haut risque, l'exclusion de l'utilisation de l'IA à des fins militaires, du champ d'application du texte, et la mise en place de « bacs à sable réglementaires ».

Simultanément, la résolution du Sénat a, à titre principal, regretté que le règlement ne traite pas également des risques de surveillance de masse découlant de la collecte et du traitement par les algorithmes d'IA, par de grandes compagnies privées, d'un nombre considérable de données, critiqué une délégation abusive donnée à la Commission européenne pour définir les systèmes d'IA, souhaité étendre la liste des pratiques à haut risque, demandé la généralisation de l'évaluation de la conformité des systèmes d'IA et l'obligation, pour les fournisseurs, de vérifier préalablement à l'utilisation de toutes données, que ces dernières ont été obtenues de manière licite, préconisé la mise en place d'un mécanisme d'alerte pour permettre de signaler les manquements, et souhaité une mise en oeuvre du règlement sans préjudice de l'application du RGPD.

Lors des négociations sur l'adoption de la directive sur les droits d'auteur et les droits voisins^154(*), la « fouille de données » a été autorisée : en application de cette dernière, les acteurs économiques peuvent démanteler un contenu numérique pour en extraire les données. Cette « fouille » n'est possible que si l'accès aux données a été licite et si le détenteur des données ne s'y oppose pas.

L'importance de cette disposition n'a fait l'objet d'une prise de conscience des acteurs économiques et des pouvoirs publics qu'avec l'apparition de ChatGPT, qui a « aspiré » et utilisé de nombreuses données en ligne.

Le règlement précité sur l'IA, qui était négocié au même moment, a heureusement imposé une obligation de transparence aux fournisseurs et un cadre européen propice à la protection des droits d'auteur.

Cependant, pour être effective, cette protection nécessitait l'adoption de deux documents : un code des bonnes pratiques détaillant les règles permettant aux fournisseurs de démontrer qu'ils respectent les règles européennes applicables aux droits d'auteur et aux droits voisins, et un modèle de résumé des sources utilisées pour entraîner des modèles d'IA.

Or, au printemps 2025, ces projets de documents étaient en cours d'élaboration, le premier au sein du bureau européen de l'IA, centre d'expertise rattaché à la Commission européenne, et le second, au sein du bureau de l'IA, structure interne à cette dernière. Les négociations étaient toutefois tendues.

Un premier projet de code, présenté en novembre 2024, proposait que les fournisseurs mettent en place une véritable politique de droit d'auteur. Cette responsabilisation des fournisseurs, qui allait dans le sens des positions de la France et du Sénat, avait été confortée dans la deuxième ébauche de code, discutée le 17 janvier 2025. Mais le 11 mars, une troisième version était publiée, suscitant immédiatement l'opposition de la presse, des éditeurs et des autres acteurs culturels, en renonçant à protéger le droit d'auteur : en effet, dans cette troisième version, les fournisseurs n'étaient soumis qu'à un « effort raisonnable » pour atténuer le risque qu'un modèle d'IA mémorise des contenus protégés par le droit d'auteur.

De même, pour remplir la condition de « l'accès licite » à des contenus protégés, les fournisseurs n'étaient plus tenus qu'à décider de mesures techniques de contrôle d'accès en lien avec des « efforts raisonnables » pour exclure une liste limitée de sites de piratage.

Enfin, cette troisième version du code abaissait les exigences de transparence.

Au regard de cette situation, la commission des affaires européennes du Sénat a adopté un avis politique, le 14 mai 2025, dans lequel elle a déploré les intérêts antagonistes des parties prenantes siégeant au sein du bureau européen de l'IA et le manque d'ambition de la troisième version du code précité. Elle a appelé la Commission européenne à ne pas avaliser un texte qui serait en-deçà des exigences du règlement sur l'IA et ne protégerait ni les droits d'auteur ni les droits voisins.

Elle a critiqué l'allègement prévu des exigences de transparence comme de nature à affaiblir le cadre juridique européen du numérique, rappelé que le respect des droits fondamentaux par les fournisseurs d'IA n'était pas « optionnel », dénoncé l'imposition de simples « efforts raisonnables » aux fournisseurs d'IA dans leur tâche d'évaluation de la conformité de leurs modèles aux règles du droit d'auteur, alerté sur le risque d'insécurité juridique que ferait courir un tel code non conforme au règlement, rejeté les pratiques de « moissonnage automatique » des données, et demandé à la Commission de ne pas reculer « face aux géants de la tech et aux fournisseurs d'IA qui exercent un chantage à la signature du code... ».

Sur le modèle de résumé suffisamment détaillé, l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat a déploré la méthode de la Commission européenne lorsqu'elle n'a transmis qu'une version parcellaire du modèle, et non une version complète, incité le bureau de l'IA à prendre en compte la diversité et les spécificités des industries culturelles, rejeté toute méthode d'échantillonnage qui empêcherait en pratique toute partie ayant des intérêts légitimes à exercer et/ou faire respecter les droits que leur confèrent le règlement sur l'IA, estimé que la volonté de mettre en place un traitement différencié en faveur des petites et moyennes entreprises était contraire à ce règlement, et demandé que le modèle comprenne - a minima - la liste des URL consultées et la date de collecte des données.

Par la suite, le code européen de bonnes pratiques a été publié le 10 juillet 2025. Il a été complété par des lignes directrices de la Commission européenne sur les principaux concepts utilisés (18 juillet 2025). Enfin, le 24 juillet 2025, la Commission européenne a présenté son modèle de résumé du contenu utilisé pour entraîner les modèles d'IA à usage général.

Dans sa réponse écrite à l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat, la Commission européenne, après avoir remercié le Sénat pour sa mobilisation et sa réflexion sur la question des droits d'auteur et précisé que l'avis avait été transmis aux experts du bureau européen de l'IA, a rappelé, d'une part, le caractère « volontaire » de l'adhésion au code de bonnes pratiques, et, d'autre part, sa nature de « compromis » entre des intérêts divergents.

La Commission a ensuite souligné que le code comprenait des « mesures préventives obligatoires » pour permettre aux fournisseurs d'IA de se mettre en conformité avec les règles européennes et que ces dernières devaient être « claires » et « proportionnées ».

Elle a précisé que les dispositions du règlement IA et du code constituaient des « mesures complémentaires » au droit de recours toujours ouvert aux parties prenantes reconnues par la directive sur les droits d'auteur, et que le code était un outil de conformité volontaire au règlement sur l'IA et non à la directive sur les droits d'auteur.

La Commission a, par ailleurs remercié le Sénat pour son souci de la transparence et estimé que son modèle visait à « améliorer l'exercice et l'application des droits d'auteur, tout en tenant compte de la nécessité de protéger les secrets commerciaux des fournisseurs de modèles d'IA à usage général. »

Malgré ces affirmations de la Commission, et même si le code a bien été mis en place avec la participation de plusieurs acteurs du secteur (Amazon ; Google ; IBM ; Microsoft ; Mistral AI ; Open AI...), des sujets d'interrogations et de crispations demeurent.

Tout d'abord, certaines entreprises comme Meta, ont refusé de faire de même, estimant qu'avec ce texte, l'Europe s'engageait sur « une mauvaise voie », en raison des « nombreuses incertitudes juridiques » créées et d'un code allant « bien au-delà du périmètre prévu par la législation. »

Par ailleurs, sur la mise en oeuvre de certaines parties du code, telles que le marquage des contenus générés artificiellement, force est de constater qu'il est « urgent d'attendre ». En effet, cette mesure qui devait initialement entrer en vigueur en août 2026, ne sera finalement opérationnelle qu'en décembre 2026, donc, avec six mois de retard par rapport au calendrier initial. Il s'agit pourtant d'une mesure phare du règlement sur l'IA, qui doit permettre aux utilisateurs de repérer plus facilement les contenus produits par utilisation de cette technologie.

En outre, contrairement aux demandes du Sénat, le régime juridique du droit d'auteur en matière d'IA n'a pas été clarifié, alors même qu'aujourd'hui, des solutions juridiques ont été identifiées pour veiller à la rémunération des contenus culturels utilisés par les systèmes d'IA, comme la proposition de loi relative à l'instauration d'une présomption d'utilisation des contenus culturels par les fournisseurs d'intelligence artificielle, adoptée par le Sénat le 8 avril 2026.

d) L'avis politique du 2 juin 2025 sur le plan européen pour vaincre le cancer

L'avis politique relatif au plan européen pour vaincre le cancer a été adopté par la commission des affaires européennes du Sénat, le 2 juin 2025, sur le rapport des sénatrices Cathy Apourceau-Poly et Pascale Gruny, et du sénateur Bernard Jomier.

Comme le rappelle l'avis politique, le cancer est la deuxième cause de mortalité au sein de l'Union européenne et bien que cette dernière ne représente que 10 % de la population mondiale, on y relève un quart des cas de cancer dans le monde.

Selon la Commission européenne, en 2020, dans l'Union européenne, un cancer a été diagnostiqué chez 2,7 millions de personnes et 1,3 million ont perdu la vie, dont plus de 2 000 jeunes. Si rien n'est fait, les cancers pourraient augmenter de 24 % d'ici à 2035 et devenir la principale cause de mortalité en Europe.

Voilà pourquoi, le 4 février 2025, la Commission européenne a présenté un « plan européen pour vaincre le cancer »^155(*) en rappelant que la lutte contre le cancer constitue l'une des priorités de l'Union européenne en matière de santé publique.

Ce plan est composé de 4 lignes directrices principales :

a) Sauver des vies grâce à une prévention durable du cancer ;

b) Améliorer la détection précoce du cancer ;

c) Assurer l'égalité d'accès au diagnostic et au traitement du cancer ;

d) Améliorer la qualité de vie des patients atteints de cancer et des personnes ayant survécu à un cancer.

L'avis politique du 2 juin 2025 a apporté un soutien de principe à cet engagement de la Commission européenne dans la lutte contre le cancer et aux grandes lignes directrices du plan européen. Il a estimé que ce dernier était « complet, nécessaire et pertinent » et a souhaité que les États membres puissent y apporter leur concours.

Déplorant la baisse annoncée des budgets européens consacrés à la lutte contre le cancer, l'avis a appelé à rechercher des sources de financement alternatives et, pour ls structures créées dans le cadre du plan cancer, des possibilités d'autofinancement. Mais il a simultanément demandé à l'Union européenne le maintien de « financements suffisants » dans le cadre du Cadre financier pluriannuel 2028-2034.

La commission des affaires européennes du Sénat a souhaité la création d'un institut européen du cancer, pour assurer la coordination des différentes initiatives nationales et européennes contre le cancer.

Dans sa réponse écrite à l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat, la Commission européenne a remercié le Sénat pour ce soutien et a pris l'engagement de veiller « à ce que les initiatives essentielles soient dûment prises en considération dans les futurs programmes de dépenses. »

Sur la recherche et la production de données pour mieux connaître les cancers, l'avis politique a félicité l'Union européenne pour la création d'un centre de connaissances européen sur le cancer, afin d'assurer, entre autres, la tenue du registre européen des inégalités contre le cancer, et a soutenu la création à venir d'un « atlas européen des images du cancer » ainsi que l'initiative UNCAN.eu^156(*). Il a aussi invité la Commission européenne à poursuivre son appui aux États membres pour la production de données, lui a demandé de simplifier les démarches administratives nécessaires pour répondre aux appels à projets, afin que les petites structures puissent y répondre, et à renforcer la recherche sur les cancers pédiatriques ainsi que ceux qui touchent les jeunes adultes. Il a enfin demandé la révision du règlement (UE) 2017/745 relatifs aux dispositifs médicaux et celle du règlement (UE) 2017/746 relatif aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro, afin de faciliter les essais cliniques.

Sur l'ensemble de ces points, la Commission européenne a marqué son accord avec le Sénat, soulignant que le registre européen complétait utilement les évaluations qualitatives régulières de la situation propre à chaque pays, afin d'orienter les investissements et les interventions au niveau européen. La Commission a également rappelé l'action conjointe dite « Cancer Watch », financée par le programme « l'Union européenne pour la santé », qui a pour vocation de soutenir la mise en place de registres nationaux des cancers exhaustifs. Il faut ajouter à cet égard que le registre national des cancers français a été mis en place début 2026, par l'institut national du cancer (INC).

La Commission européenne a souligné par ailleurs que les recherches sur les cancers touchant les enfants, les adolescents et les jeunes adultes, étaient l'une des priorités transversales du plan européen et que sans attendre, au cours de la période 2021-2024, ces recherches avaient représenté 20 % des projets et des budgets européens mis en oeuvre (soit, environ 100 millions d'euros).

Enfin, dans sa réponse écrite, la Commission avait indiqué qu'elle avait lancé une évaluation de la réglementation européenne en vigueur sur les dispositifs médicaux et qu'elle était prête à envisager des possibilités de simplification (réduction des charges administratives ; application plus harmonisée ; recours accru au numérique ; facilitation de l'organisation des essais cliniques).

Par la suite, le 16 décembre 2025, elle a effectivement proposé cette simplification dans son nouveau « paquet santé »^157(*), désormais en cours de négociation.

Concernant la prévention des cancers, l'avis a rappelé l'intérêt des recommandations du Conseil au sujet des cancers à prévention vaccinale (encouragements à la vaccination contre le papillomavirus, source de cancers de la gorge et de l'utérus, et l'hépatite B, source de cancers du foie). Il a aussi soutenu la recommandation du Conseil du 3 décembre 2024 sur des « environnements sans fumée et sans aérosols », et les mesures prises par la Commission européenne visant à réduire la pollution et l'exposition aux substances cancérogènes au travail. Il a appelé les négociateurs européens à trouver un accord sur le projet de directive COM(2022) 540 final pour réduire la pollution de l'eau. Il a invité la Commission à réfléchir à des mesures de prévention adaptées pour limiter la hausse des cancers chez les jeunes adultes et à une initiative visant à lutter contre la consommation de cannabis. L'avis a aussi demandé une révision de la directive 2014/40/UE et des réglementations relatives à la taxation du tabac et de l'alcool « afin de réduire la consommation », et a pris acte de l'opposition de plusieurs États membres, à un cadre juridique européen prévoyant un « étiquetage nutritionnel harmonisé et obligatoire sur les emballages des produits alimentaires » (= « Nutriscore européen »).

En réponse à ces observations, il faut mentionner :

- que la prévention permet d'éviter 40 % des cas de cancer dans l'Union européenne ;

- que la Commission européenne a présenté une révision de la réglementation européenne sur la taxation du tabac, le 16 juillet dernier, et qu'elle était en train de travailler à une révision de celle sur les boissons alcoolisées^158(*), tout en rappelant que les États membres étaient, au-delà des taux minimaux européens, libres de fixer les taux d'accises applicables à ces boissons. En complément, la Commission a indiqué qu'elle procédait à une évaluation de la directive sur les produits du tabac^159(*) et de la directive sur la publicité en faveur du tabac^160(*) ;

- que, conformément à la décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil relative au trafic de drogue, les États membres doivent veiller à ce que le trafic de drogues, telles que le cannabis soit « passible de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives » ;

- que la Commission européenne a pris acte de la complexité de la question de l'étiquetage nutritionnel ainsi que des difficultés à trouver des solutions communes, mais qu'elle souhaite poursuivre le dialogue avec les États membres et les parties prenantes sur l'appellation de certains aliments, sur les « incidences des produits ultra-transformés et les effets de certaines pratiques de commercialisation des denrées alimentaires sur les consommateurs les plus vulnérables ». En complément, la Commission a rappelé ses efforts de promotion de la consommation des fruits et légumes ;-que le Sénat et la Commission européenne souhaitent tous deux réviser la liste des polluants dans les eaux de surface et les eaux souterraines sur la base des données scientifiques les plus récentes, en particulier pour ajouter « de nouveaux polluants préoccupants » telles que les substances alkylées per- et polyfluorées (PFAS). Cette révision est devenue effective avec l'accord en trilogue du Conseil et du Parlement européen, en date du 23 septembre 2025.

Sur la détection précoce du cancer, l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat a appuyé la recommandation du Conseil du 9 décembre 2022 prévoyant l'élargissement du champ d'application des dispositifs de détection précoce du cancer, et souhaité que les programmes de dépistage visent à réduire les inégalités en matière de détection précoce, tout en ciblant les personnes présentant un risque de cancer héréditaire et les personnes âgées. Il a aussi demandé le développement de méthodes de dépistage non invasives.

Dans sa réponse écrite, la Commission a confirmé l'existence d'inégalités face aux cancers et a souligné que le dépistage du cancer constituait l'une des initiatives phares du plan européen. Elle a ajouté que l'action commune « EUCanScreen », à laquelle participe la France, visait à améliorer l'accès aux programmes de dépistage du cancer du sein, du cancer colorectal et du cancer du col de l'utérus, et à réfléchir à de possibles programmes de dépistage du cancer du poumon et du cancer de la prostate. Elle a précisé que cette action européenne permettait des travaux fondés sur une approche par les risques, y compris « la prédisposition génétique à certains cancers ». Enfin, elle a reconnu l'importance des méthodes de dépistage non invasives et a indiqué qu'elles seraient encouragées dans une action conjointe à venir (« médecine du cancer personnalisée »).

Au sujet de l'offre de soins et de la qualité de vie des malades et des survivants du cancer, l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat a d'abord rappelé le rôle essentiel des fonds européens de cohésion et des plans nationaux de redressement et de résilience pour permettre le développement d'infrastructures de soins et l'achat d'équipements, et a demandé le maintien d'une « enveloppe ambitieuse » dans le prochain cadre financier pluriannuel pour cette politique.

Il a aussi appuyé les actions européennes mises en place pour soutenir le développement de l'offre de soins (centres nationaux de cancérologie ; réseaux permettant de soutenir l'initiative « venir en aide aux enfants atteints d'un cancer ») et a estimé nécessaire d'étendre ce soutien à la télémédecine. Il a salué diverses initiatives européennes à succès (plan d'action SAMIRA pour l'accès à la radiothérapie ; l'initiative « diagnostic et traitement du cancer pour tous » ; création d'une carte à puce contenant les antécédents cliniques des personnes ayant survécu au cancer). Il a enfin demandé la création d'un « droit à l'oubli » au niveau européen pour les personnes ayant survécu à un cancer.

La Commission européenne s'est, une nouvelle fois, félicitée du soutien du Sénat. Elle a également précisé les actions mises en place dans le cadre du plan européen pour fournir des soins de qualité (mise en place, en septembre 2025, de sept réseaux de référence européens sur le cancer, dont un concernant les adolescents et les jeunes adultes ; installation du réseau européen reliant les centres intégrés de cancérologie nationaux, qui a été lancé, en novembre 2025, sous la coordination de l'institut national du cancer français (INC)) et celles qui doivent être prochainement instituées (action conjointe sur les soins palliatifs pédiatriques contre le cancer).

Par ailleurs, la Commission s'est déclarée ouverte à une réflexion sur l'instauration d'un « droit à l'oubli européen » pour les patients ayant survécu à un cancer. C'est un point positif à mettre au crédit du Sénat. Si cette ouverture n'a pas pour le moment débouché sur une initiative de la Commission européenne, le Sénat restera mobilisé pour la faire émerger et aboutir.

Si le Sénat et la Commission européenne ont une large convergence de vues sur ce dossier, les inquiétudes sont réelles sur le montant des financements européens qui y seront consacrés au cours de la prochaine période budgétaire européenne.

Concernant les négociations du CFP 2028-2034, la Commission a seulement confirmé que la santé demeurerait un objectif politique important pour les financements européens. En outre, la Commission s'est simultanément abstenue de rappeler que le projet de CFP 2028-2034, présenté par elle le 16 juillet dernier, tend à réduire l'enveloppe budgétaire dédiée à la politique de cohésion (et donc, celle précitée, qui concerne le financement de l'offre de soins), de 15 %, et à l'intégrer au sein d'une « rubrique 1 » dans laquelle figureraient également les crédits de la PAC et ceux relatifs à la sécurité.

e) L'avis politique du 12 juin 2025 relatif au prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034) :

L'avis politique relatif à la préparation du cadre financier pluriannuel post-2027 a été adopté par la commission des affaires européennes du Sénat, le 12 juin 2025, sur le rapport des sénatrices Florence Blatrix-Contat et Christine Lavarde.

(1) Une « révolution » de l'architecture budgétaire européenne souhaitée par la Commission européenne

Le cadre financier pluriannuel ou CFP est le budget pluriannuel de l'Union européenne pour une durée minimale de cinq ans. Le CFP actuel couvre la période 2021-2027. Ce cadre définit les plafonds de dépenses des différents programmes européens. Le CFP est adopté à l'unanimité par le Conseil, après approbation du Parlement européen, qui n'a pas de pouvoir d'amendement dans cette procédure. Et compte tenu de l'importance de ce dossier qui traduit en moyens budgétaires, les grandes orientations politiques de l'Union européenne, le Conseil européen joue un rôle déterminant dans les négociations du CFP. Enfin, il faut signaler que les discussions politiques sont longues : deux ans de négociations et deux réunions extraordinaires du Conseil européen ont été nécessaires pour adopter le CFP 2021-2027.

Dès fin 2024, la Commission européenne avait laissé entrevoir ses intentions dans les lettres de mission adressées par sa présidente renouvelée, Mme Ursula von der Leyen, aux nouveaux commissaires européens, puis dans une communication du commissaire européen au budget, M. Piotr Serafin, en date du 11 février 2025, intitulée « La voie vers le prochain CFP »^161(*). Cette communication semblait vouloir bouleverser le cadre budgétaire en place, afin de « maximiser l'impact de chaque euro » dépensé et de répondre aux « nouveaux défis » et aux « nouvelles attentes » en matière d'action de l'Union européenne.

Les objectifs affichés par cette communication étaient ainsi la simplification du budget européen, sa flexibilisation au service de la Commission européenne, dans ses nouvelles initiatives comme dans ses réponses aux crises, et le renforcement de la logique de performance. Sur ce point, la communication indiquait vouloir conditionner l'attribution des fonds européens aux États membres à la réalisation, par ces derniers, de « plans nationaux de réformes ». Enfin, des inquiétudes pesaient sur le maintien des crédits des politiques traditionnelles, en particulier la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion, qui bénéficient particulièrement à la France. L'audition conjointe de M. Piotr Serafin, commissaire européen au budget, par les membres des commissions des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat, le 22 mai 2025, avait attisé ces inquiétudes.

(2) L'avis politique du Sénat a fixé premières positions du Sénat avant la présentation par la Commission européenne de la proposition de CFP 2028-2034

(a) L'urgence à trouver de nouvelles ressources propres pour le budget européen

C'est dans ce contexte que l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat a été adopté avec trois grands messages :

L'avis a d'abord souhaité souligner l'urgence à trouver de nouvelles sources de financement pour le budget pluriannuel de l'Union européenne. Comme le disaient les rapporteurs du Sénat lors de sa présentation, « Le priorités (européennes) s'accumulent, les initiatives se multiplient mais les ressources pour les financer restent bien trop limitées. En effet, outre la PAC et la cohésion (qui représentent 2/3 des dépenses du CFP actuel), l'Union européenne a souhaité mener un « choc d'investissements », conformément aux préconisations des rapports Draghi et Letta, afin de retrouver de la compétitivité et d'assurer les transitions énergétiques, environnementales et numérique. En outre, à la suite de l'agression militaire russe contre l'Ukraine, elle a fait du renforcement des capacités de défense européennes, une priorité. La mise en oeuvre du rapport Draghi impliquerait, à elle seule, 750 à 800 milliards d'euros d'investissements supplémentaires.

Enfin, à compter de 2028, et pour 30 ans, l'Union européenne devra rembourser le prêt le plan de relance européen « NextgenerationEU », par tranches annuelles de 25 à 30 milliards d'euros.

Simultanément, l'avis a constaté que les ressources actuelles du budget de l'Union européenne étaient insuffisantes pour répondre à ces défis et que la contribution annuelle de la France était déjà très élevée (23,1 milliards d'euros en 2025). Il a donc appelé la Commission, le Conseil et le Parlement européen, à s'accorder rapidement sur de nouvelles ressources propres. Or, si, en 2021 la Commission européenne avait bien proposé un paquet de nouvelles ressources propres (paquet de trois nouvelles ressources propres, fondées respectivement sur le marché carbone européen (SEQE/ETS), sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) et sur le « pilier 1 » de l'accord sur la fiscalité internationale conclu au sein du G20 puis de l'OCDE), actualisé en 2023 (mise à jour de ses propositions relatives aux systèmes ETS/MACF et proposition d' une nouvelle ressource statistique temporaire), aucune d'entre elles n'avait été adoptée en raison de blocages politiques. En conséquence, l'avis a demandé à la Commission de compléter ses propositions de nouvelles ressources propres et estimé, à la suite des autorités françaises, que l'adoption de ces dernières constituait un préalable indispensable à celle du futur CFP, faut de quoi certaines dépenses ne seraient pas financées.

Plus précisément, l'avis demandait à la Commission de privilégier les ressources propres dont la base taxable est à l'extérieur de l'Union européenne, visant en particulier la ressource tirée du mécanisme d'ajustement carbone (MACF), dont le champ d'application pourrait être étendu. Il appelait aussi à la mise en place d'une taxe européenne sur le numérique sans attendre de parvenir à un accord sur le projet de l'organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) en la matière (ce projet étant bloqué par les États-Unis). En complément, l'avis a demandé la suppression de tous les mécanismes de rabais des contributions nationales de certains États membres, alors même que la France est contributrice nette au budget européen. Enfin, l'avis soulignait que l'idée d'un nouvel emprunt européen ne pouvait être totalement écarté mais qu'il devait être manié avec précaution, subordonné à l'adoption préalable de nouvelles ressources propres et délimité strictement dans son objet.

Sur ce point, le projet de nouveau CFP, présenté le 16 juillet 2025, est basé sur un montant global de 2 000 milliards d'euros (qui devra néanmoins être accepté par le Conseil et le Parlement européen), avec une forte hausse des enveloppes budgétaires destinées à la compétitivité et à la défense. Cependant, à compter de 2028, le remboursement des intérêts et du capital de l'emprunt contracté pour financer l'instrument « Next Generation EU » ponctionnera ce montant de 150 milliards d'euros (soit, 0,11 % du RNB de l'Union européenne).

Comme le demandait le Sénat, la proposition de CFP est accompagnée de 5 propositions de nouvelles ressources propres : les ressource précitées fondées sur le marché carbone européen (SEQE/ETS), sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), ainsi qu'une ressource fondée sur les déchets électroniques non recyclés, une autre fondée sur un prélèvement sur le chiffre d'affaires des entreprises opérant dans l'Union européenne (CORE) et une ressource fondée sur les revenus des accises tabac (TEDOR). La ressource CORE, très contestée par plusieurs États membres au nom de la compétitivité, a cependant fort peu de chances de voir le jour.

(b) Un « big bang » budgétaire critiqué par anticipation

L'avis a ensuite souligné les craintes du Sénat sur la « révolution » de l'architecture budgétaire européenne envisagée par la Commission européenne. Il a d'abord indiqué partager l'analyse de la Commission selon laquelle le manque de flexibilité actuel du CFP (dont 90 % des fonds sont préalloués à des programmes ou à des enveloppes nationales) l'empêchait de répondre correctement aux imprévus. Ainsi, le CFP 2021-2027 a-t-il dû être ajusté pour dégager de nouveaux financements pour soutenir l'Ukraine, pour faire face au renchérissement du coût du plan de relance européen et pour répondre à la pression migratoire. L'avis a également appuyé le constat de la Commission européenne lorsqu'elle considère que le budget de l'Union européenne est devenu trop complexe.

En revanche, l'avis a souligné que le Sénat avait de fortes divergences avec la Commission européenne sur les solutions « mises sur la table » pour résoudre les deux difficultés précitées.

La Commission européenne a en effet proposé, le 16 juillet 2025, un « big bang « budgétaire afin de fondre en 4 rubriques, le 9 rubriques budgétaires actuelles et de réduire le nombre de programmes, de 52 à 16. Dans ce projet, désormais en cours de discussion au Conseil et au Parlement européen, la rubrique 1 rassemble les financements des politiques traditionnelles (PAC ; cohésion ; pêche) et les politiques relatives aux affaires intérieures (sécurité ; immigration ; asile). La deuxième rubrique comprend, pour l'essentiel, 14 programmes de soutien à l'industrie européenne sous l'appellation de Fonds de compétitivité. La rubrique 3 concerne l'action extérieure de l'Union européenne, avec la création d'un instrument « Europe globale ». Enfin, la rubrique 4 est consacrée aux dépenses administratives avec des recrutements en hausse.

En outre, la flexibilité des crédits du CFP est renforcée, la plupart des crédits des rubriques 1, 2 et 3, n'étant pas « fléchés »^162(*).

L'avis politique avait aussi manifesté la franche opposition de la commission des affaires européennes du Sénat à l'établissement de plans nationaux qui conduiraient de fait à une « recentralisation » du budget européen, insisté sur le risque d'exclusion des régions dans la gestion des fonds structurels européens, rappelé les limites de la FRR, dont la faible absorption des fonds ainsi que le manque de contrôle et de transparence ne pouvaient servir de modèle, et affirmé que la flexibilité renforcée du CFP ne devait pas conduire à accorder davantage de pouvoirs à la Commission européenne en matière d'allocation des fonds, au détriment des priorités politiques définies par l'autorité budgétaire.

En sens contraire, la Commission européenne a pourtant proposé de conditionner l'octroi, aux États membres, des fonds relatifs aux politiques traditionnelles, à la réalisation préalable, par ces derniers, de projets de réforme contenus dans des plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR). De facto, le projet de CFP vise à « renationaliser » la PAC et la politique de cohésion. En outre, signalons que certains fonds spécifiquement destinés aux régions ultrapériphériques (RUP) comme ceux du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) ne sont plus garantis.

(c) Un projet de budget européen qui fait le choix d'une « renationalisation » de la PAC et d'une marginalisation de la politique de cohésion

L'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat avait enfin appelé solennellement au maintien des moyens consacrés aux politiques traditionnelles de l'Union européenne (PAC, cohésion, politique commune de la pêche), de plus en plus souvent détournées de leurs objectifs initiaux et parfois sévèrement critiquées. Il a rappelé le rôle indispensable de la politique de cohésion pour réduire les écarts de développement entre régions européennes, pour soutenir les départements et collectivités d'outre-mer ayant le statut européen de région ultrapériphérique (RUP), mais aussi pour aider les personnes vulnérables (avec le Fonds social européen, FSE+).

Il avait souligné également la nécessité - a minima - de préserver les montants actuels de la PAC et de la PCP, et d'exclure la PAC des plans nationaux de réforme.

Il a par ailleurs appelé à la vigilance sur les conséquences d'un élargissement éventuel de l'UE à de nouveaux États membres, en particulier l'Ukraine, durant le prochain cycle budgétaire. Il a estimé, à cet égard, qu'un tel élargissement nécessiterait une révision du CFP et imposerait des mécanismes transitoires.

Sur le premier point, comme déjà indiqué dans le commentaire de la résolution européenne du Sénat sur l'avenir de la PAC, ce projet de CFP prévoit 946,4 milliards d'euros (en euros courants) pour la rubrique 1, dont 698,3 milliards d'euros pour les politiques soumises à des PPNR (PAC ; PCP ; cohésion ; affaires intérieures)^163(*).

- La France doit, si les négociations le confirment, obtenir 91,5 milliards d'euros, dont 84,5 au titre des politiques « PPNR ». Cette dernière pré-allouée comprend des « montants planchers » qui devront être dédiés a minima aux politiques suivantes : 50,9 milliards d'euros pour la PAC (contre 65 aujourd'hui) ; 3,7 milliards d'euros pour les régions les moins développées, 2,7 milliards d'euros pour les politiques de sécurité, d'immigration et d'asile, et 213 millions d'euros pour la PCP. 

27 milliards d'euros resteraient « non fléchés ». En pratique, si la France veut maintenir ses crédits PAC de la période 2021-2027 (qui étaient de 66,2 milliards d'euros), sur 2028-2034, elle devra donc « puiser » dans la part de son enveloppe « non fléchée » à hauteur de 15,3 milliards d'euros. Soit, entre 57 % du montant total de ce « reste à ventiler » si la « réserve de flexibilité » qui est prévue en cas de crise peut être mobilisée pour le secteur agricole, et 80 %, si cette réserve ne peut être mobilisée. De facto, la France va devoir faire des arbitrages budgétaires difficiles, qui, en toute logique, se feront alors au détriment de la politique de cohésion et de la politique commune de la pêche.

En effet, la Commission^164(*), souhaite privilégier les hausses de dépenses liées à l'innovation et à la recherche pour relancer sa compétitivité. En outre, ses interventions accrues dans le domaine de la défense (malgré des bases juridiques fragiles dans les traités) et la nécessité de poursuivre un appui financier à l'Ukraine l'incitent à « sacrifier » les politiques traditionnelles, malgré une opposition nette des acteurs de la filière agricole - dans un contexte de crise du modèle agricole français et européen - et des élus locaux gestionnaires des politiques de cohésion. Enfin, de manière insidieuse, la Commission essaye de faire « acter » une croissance importante des dépenses administratives de l'Union européenne, liées à ses interventions dans de nouveaux secteurs et aux nombreuses nouvelles structures créées par elle depuis 2019 (lesdites dépenses passeraient ainsi de 82 milliards d'euros sur 2021-2027 à 118 milliards d'euros sur 2028-2034 avec des besoins d'effectifs supplémentaires estimés à 2 500 équivalents temps plein).

(3) La résolution européenne n° 106 (2025-2026) réaffirme les priorités budgétaires européennes du Sénat

Le Sénat s'est mobilisé le plus en amont possible, pour tenter d'infléchir les négociateurs européens, multipliant les alertes et les rendez-vous avec les commissaires européens, la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, le Parlement européen et les délégations des parlements nationaux d'autres États membres. Ces contacts ont confirmé une centralisation inédite de la préparation du CFP par le cabinet de la présidente de la Commission européenne. Ils ont aussi indiqué que la Commission et le Conseil européen avaient pour ambition d'achever les négociations d'ici fin 2026.

Dans ce contexte, la commission des affaires européennes du Sénat a exprimé ses « lignes rouges » et ses priorités pour la prochaine période budgétaire européenne avant la présentation du futur CFP 2028-2034, dans son avis politique.

Elle a, simultanément, utilisé tous les moyens à sa disposition, d'une part, pour souligner l'importance des négociations en cours du projet de CFP 2028-2034 pour le sort de plusieurs politiques européennes bénéficiant à la France et, d'autre part, pour appeler les autorités françaises à la mobilisation afin de préserver les crédits de la PAC, de la cohésion, en faveur des RUP. Cette stratégie de « martèlement » de ses positions sur ce dossier majeur a ainsi été mise en oeuvre dans ses résolutions n° 38, 69 et 107, déjà examinées, relatives à l'avenir de la PAC, à l'intégration régionale des RUP et au programme de travail de la Commission européenne pour 2025.

Par la suite, une fois le projet de futur CFP publié par la Commission européenne, le 16 juillet dernier, la commission des affaires européennes du Sénat a décidé de « confronter » des recommandations aux dispositions du projet de CFP et de définir ses « lignes directrices » pour sa négociation.

Voilà pourquoi, sur le rapport des sénatrices Florence Blatrix Contat et Christine Lavarde, la commission des affaires européennes a adopté, le 9 avril dernier, une proposition de résolution européenne n° 531 (2025-2026) sur le CFP 2028-2034 afin de souligner les priorités du Sénat dans les négociations en cours. Cette proposition a été examinée par la commission des finances, sur le rapport de M. Jean-Marie Mizzon, le 6 mai 2026, et est devenue résolution européenne du Sénat le 11 mai 2026. Cette résolution, pour l'essentiel :

- alerte sur le niveau très élevé des dépenses envisagées, souligne qu'il conduira inévitablement à des choix budgétaires difficiles au niveau national et demande un meilleur respect du principe de subsidiarité. Sur ce point, le décalage entre les positions du Sénat, qui reste cohérent par rapport à ses positions antérieures, et la Commission européenne, qui souhaite obtenir un accroissement sensible des dépenses budgétaires européennes (moyennant, il faut le rappeler, l'adoption de nouvelles ressources propres pour le budget européen, cette adoption faisant consensus avec le Sénat) ;

- réaffirme son opposition à l'instauration des plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) en ce qu'ils conduiront à une « renationalisation » des politiques européennes et à une concurrence entre la PAC, la PCP et la politique de cohésion. Les divergences entre le Sénat et la Commission européenne sur l'instauration de PPNR sont nettes mais, là encore, le Sénat assume sur ce point un désaccord de fond car il a toujours défendu le caractère pleinement européen des politiques européennes dites traditionnelles, qui constituent le coeur du marché intérieur et de l'acceptation, la France, d'un partage de compétences au sein du marché intérieur ;

- appelle au maintien des montants actuels des budgets de la PAC et de la cohésion, alerte sur l'insuffisance des moyens consacrés aux régions ultrapériphériques (RUP) et demande le rétablissement des lignes budgétaires qui leur sont réservées (POSEI). Il est inutile d'insister sur ce point, qui a déjà été développé, et qui est en cohérence avec le point précédent ;

- soutient la création du Fonds européen pour la compétitivité (FEC) tout en demandant l'intégration d'un critère de préférence européenne obligatoire pour sélectionner les actions à financer et l'association des États membres à l'élaboration des programmes de travail - aujourd'hui définis par la seule Commission - car ces derniers doivent déterminer les priorités du FEC. Le Sénat, en effet, appuie toutes les initiatives de coopération européenne en matière de recherche et d'innovation mais appelle au respect des compétences des États membres et des initiatives déjà initiées par eux ;

- rappelle la nécessité, pour l'Union européenne d'adopter de nouvelles ressources propres pour son budget, prend acte des 5 nouvelles ressources proposées par le projet de CFP mais constate que la proposition de ressource « CORE » fait l'objet de nombreuses oppositions dans certains États membres, au nom de la compétitivité. La proposition de résolution européenne préconise donc de lui substituer une taxe sur les services numériques ;

- demande un « fléchage » pérenne des crédits liés, d'une part, au Mécanisme européen de protection civile et, d'autre part, aux urgences sanitaires, afin de préserver la capacité de l'Union européenne à apporter son soutien aux opérations de secours des États membres ;

- dénonce la hausse prévue des dépenses administratives et s'oppose à l'augmentation des effectifs demandée par la Commission européenne « d'autant plus difficile à justifier que la nouvelle logique du CFP, avec les PPNR, fait reposer sur les États membres, et non sur l'administration européenne, la mise en oeuvre d'une grande partie du CFP. » Ce point est, pour le Sénat, essentiel, et conforme aux positions des États membres : si le maintien ou l'augmentation des « budgets opérationnels » européens intégrés dans le CFP se justifie (recherche, innovation, compétitivité...), dès lors que des ressources propres correspondantes sont adossées à ces dépenses, la forte croissance des dépenses administratives demandée par la Commission européenne apparaît disproportionnée (118 milliards d'euros pour 2028-2034, afin de recruter 2 500 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, contre 82, milliards d'euros sur 2021-2027).

En résumé, le Sénat défend ainsi une vision budgétaire de long terme pour l'Union européenne sur 2028-2034 comprenant plusieurs points forts :

- le budget européen ne peut pas être fondé uniquement fondé sur les contributions des États membres mais doit inclure des ressources propres suffisantes et pérennes ;

- des augmentations de budgets peuvent être envisagées pour renforcer la compétitivité, l'innovation, la recherche, le spatial, à condition qu'elles soient « budgétairement soutenables » par la France et que des dispositions introduisant une « préférence européenne » soient prévues. Le CFP doit en effet être un outil de souveraineté pour les États membres ;

- les budgets de la PAC, de la PCP de la politique de cohésion et en faveur des RUP, qui permettent la souveraineté alimentaire européenne et/ou incarnent le « contrat social européen » doivent être sécurisés et, a minima, stables par rapport à la période 2021-2027.

Le Sénat continuera à mobiliser ses partenaires européens, la Commission et les co-législateurs afin de les convaincre du bien-fondé de ses lignes directrices.

f) L'avis politique du 3 juillet 2025 sur le premier paquet « omnibus » de simplification (simplification des directives sur les obligations relatives à la publication d'informations en matière de durabilité165(*) et sur le devoir de vigilance des entreprises166(*)) :

L'avis politique sur le « paquet omnibus » simplifiant les directives sur les obligations relatives à la publication d'informations en matière de durabilité (CSRD) et sur le devoir de vigilance des entreprises (CS3D) a été adopté par la commission des affaires européennes sur le rapport des sénateurs Christine Lavarde, Jacques Fernique et Didier Marie, le 3 juillet 2025.

Les directives CSRD et CS3D résultent de la stratégie européenne destinée à mettre en oeuvre la transition verte des économies européennes, à savoir le « pacte vert pour l'Europe », publié le 11 décembre 2019, qui avait pour objectif de faire de l'Europe le premier continent climatiquement neutre à horizon 2050.

La directive CSRD, applicable à compter de décembre 2022, a imposé aux grandes entreprises et aux entreprises cotées^167(*), la publication d'informations complémentaires sur les risques en matière de « durabilité » auxquels elles sont exposées et sur les incidences qu'engendre l'exercice de leurs activités sur la population, sur l'environnement et sur la société^168(*). Elle prévoyait en complément un renforcement du niveau d'assurance nécessaire pour les informations publiées en matière de « durabilité ».

La directive relative au devoir de vigilance des entreprises (CS3D), entrée en vigueur en juin 2024, avait pour objet, d'une part, de remplacer les démarches volontaires de respect des droits de l'homme et de l'environnement par certaines entreprises, dans le cadre de leur politique de RSE (responsabilité sociétale des entreprises) par des obligations contraignantes fixées au niveau européen et, d'autre part, d'harmoniser les législations des États membres dans ce domaine (la France avait fait office de pionnier en adoptant une loi dans ce domaine dès 2017)^169(*).

En pratique, avant sa modification par le paquet omnibus, cette directive concernait de nombreuses entreprises : entreprises européennes de plus de 500 salariés avec un chiffre d'affaires mondial supérieur à 150 millions d'euros ; entreprises européennes de plus de 250 salariés et ayant un chiffre d'affaires mondial supérieur à 40 millions d'euros si au moins 20 millions d'euros sont générés par un secteur dit « à risque » ; entreprises hors Union européenne ayant réalisé dans l'Union européenne un chiffre d'affaires supérieur à 300 millions d'euros (avec une entrée en vigueur différée pour cette catégorie).En outre, les obligations de la directive devaient s'imposer à l'ensemble de la « chaîne de valeur » de l'entreprise (fabrication, sous-traitance, partenaires commerciaux, vente, stockage, transport...).

Quelles étaient ces obligations ? Intégrer le devoir de vigilance dans leurs politiques afin d'identifier, de prévenir, d'atténuer et de mettre fin aux incidences éventuelles de leurs activités sur les droits de l'Homme et l'environnement. En outre, ces entreprises devaient mettre en place un plan afin d'assurer la compatibilité de leurs activités avec les efforts visant à contenir le réchauffement climatique à 1,5°C, mais aussi communiquer sur ces incidences et mesures.

Par ailleurs, la conformité au devoir de vigilance devenait un critère possible pour obtenir des contrats publics et les personnes estimant être affectées par l'action des entreprises visées se voyaient ouvrir la possibilité de les contester pendant cinq ans. En fin, la directive imposait à chaque État membre de désigner une autorité nationale pour faire respecter ses dispositions, le cas échéant, en cas de manquement, en imposant des amendes (d'un montant maximal de 5 % du chiffre d'affaires net mondial des entreprises concernées).

Dans une résolution européenne du 1^er août 2022^170(*), adoptée sur le rapport des sénateurs Jacques Fernique, Christine Lavarde et Didier Marie, au nom de sa commission des affaires européennes, le Sénat avait approuvé la pertinence de ce nouveau cadre européen pour harmoniser les efforts des États membres, tout en demandant aux négociateurs européens de « privilégier une approche groupe », de relever les seuils d'application du « devoir de vigilance » européen (il militait pour un application aux entreprises de 1 000 salariés), de définir des obligations proportionnées aux moyens des PME, de renforcer le rôle des « parties prenantes » susceptibles de surveiller la mise en oeuvre des nouvelles obligations en distinguant « parties prenantes internes » (ex : syndicats) et externes (ex : ONG), et en élargissant les missions des autorités nationales précitées à un rôle de conseil et de médiation.

Mais, dans le contexte précité de dégradation de leur compétitivité, les entreprises européennes ont été nombreuses à estimer que ces nouveaux textes créaient des charges administratives disproportionnées sur leurs activités. Le 27 février 2025, le Medef, l'Afep et France industrie et appelaient publiquement à recentrer ces textes sur les plus grandes entreprises et sur un « reporting » ciblé. Ultérieurement, en mai 2025, le Président de la République a, quant à lui, demandé la suppression pure et simple de la directive sur le devoir de vigilance, invoquant l'urgence et la nécessité de faire revenir les entreprises européennes « dans la course ».

Afin de répondre à ces demandes de simplification, la Commission européenne a présenté plusieurs propositions normatives regroupées dans un paquet « Omnibus I », le 26 février 2025. Au sein de ce paquet, la directive (UE) 2025/794 du 14 avril 2025, dite « stop the clock », a reporté de deux ans, la mise en oeuvre des obligations prévues par la directive CSRD (2028), et d'un an, celles fixées par la directive CS3D (au 26 juillet 2028).

Ce paquet « Omnibus I » a fait l'objet d'un accord en trilogues entre Conseil et Parlement européen, le 9 décembre 2025.

Cet accord a, en particulier, :

- proposé de réécrire la directive CSRD afin de concentrer sa mise en oeuvre sur les plus grandes entreprises (relèvement du seuil d'application de ce texte aux entreprises ayant au moins 1 000 salariés ; exclusion des PME cotées ; ajout d'un seuil complémentaire de chiffre d'affaires net de 450 millions d'euros), de prévoir une exemption transitoire, en 2025 et 2026, pour les « entreprises de première vague », qui devaient commencer à publier des informations, et d'instituer une clause de réexamen ;

- modifié les grands équilibres de la directive CS3D, en limitant son champ d'application aux entreprises ayant 5 000 salariés et 1,5 milliard d'euros de chiffre d'affaires net, en redéfinissant l'obligation de recensement imposée à ces entreprises sur leur « chaîne de valeur » à leur environnement professionnel direct (filiale ; partenaire commercial direct), en supprimant l'obligation d'un plan d'adéquation avec les efforts de lutte contre le changement climatique et le régime de responsabilité civile harmonisé au niveau européen. Enfin, le montant maximal des amendes possibles a été baissé de 5 à 3 % du chiffre d'affaires net mondial réalisé par ces entreprises et la date limite de transposition de la directive est reportée d'un an (au 26 juillet 2028).

Dans l'avis politique adopté le 3 juillet 2025^171(*), la commission des affaires européennes du Sénat, toujours sur le rapport des sénateurs Jacques Fernique, Christine Lavarde et Didier Marie, avait reconnu que l'allègement des obligations prévues par les directives concernées était une nécessité pour assurer la résilience et la compétitivité des entreprises européennes, sans pour autant que cet allègement affaiblisse l'efficacité des acteurs économiques en matière de « durabilité ».

Concernant la révision de la directive CSRD, cet avis a adopté une position prudente, soulignant que ce processus devait permettre de mieux assurer sa cohérence avec la directive CS3D et d'éviter une publication d'informations redondantes par les entreprises. Il a aussi pris acte du souhait du Conseil d'ajouter un seuil supplémentaire de 450 millions d'euros et de prévoir une clause de réexamen. Dans sa réponse écrite^172(*), la Commission européenne a souligné qu'elle partageait avec le Sénat le souci de mettre en place des « mesures qui réduisent la fragmentation du marché et les distorsions de concurrence ». Plus précisément sur la révision de la directive CSRD, elle s'est félicitée « du soutien du Sénat » et a confirmé « son engagement en faveur d'un allègement de la charge réglementaire et d'une plus grande cohérence entre les différents actes législatifs de l'UE. »

Concernant la directive sur le devoir de vigilance (CS3D), l'avis politique du Sénat a souligné que l'actualisation prévue, à l'exemple du rehaussement des seuils d'application de la réforme, permettait de tenir davantage compte de la capacité réelle des entreprises à peser sur le respect par leurs fournisseurs et distributeurs de leurs obligations de vigilance. Il s'est cependant inquiété des conditions dans lesquelles les entreprises seront amenées à prendre des mesures appropriées pour identifier et évaluer les incidences négatives et du flou du concept « d'informations plausibles »^173(*) introduit par la réforme pour étendre leur vigilance au-delà de leurs relations directes. Enfin, l'avis politique a regretté la suppression du régime européen de responsabilité civile et pris acte de la limitation de l'obligation d'adopter un plan de transition pour l'atténuation du changement climatique et de l'habilitation des autorités de contrôle à conseiller les entreprises.

Sur ces points, la Commission européenne a reconnu la situation spécifique des États membres qui, comme la France, disposaient déjà d'une législation nationale sur le devoir de vigilance mais elle a confirmé la pertinence du délai de transposition de la directive (fixé au 26 juillet 2028), « en particulier pour les États membres qui n'ont pas d'expérience » dans ce domaine.

Elle a précisé que les considérants de la proposition de directive définissaient la notion « d'informations plausibles », facteur déclenchant du devoir de vigilance, par des exemples.

Quant à l'abandon du régime de responsabilité civile européen, elle a précisé qu'il résultait d'une demande des parties prenantes, soucieuses de laisser le droit national, dont les entreprises sont plus familières, réglementer les conditions spécifiques de responsabilité, y compris pour ce qui est des « règles de conflit de lois. »

---

* ¹¹⁸ Au sein de l'actuelle Commission européenne, il s'agit du commissaire Maros Sefcovic, en charge du commerce et de la sécurité économique, des relations interinstitutionnelles et de la transparence.

* ¹¹⁹ Rapport annuel 2024 de la Commission européenne sur l'application des principes de subsidiarité, de proportionnalité et sur les relations avec les parlements nationaux, en date du 8 septembre 2025 (COM(2025) 473 final).

* ¹²⁰ La Commission européenne, dans ses rapports annuels, estime en effet que, lorsqu'un avis est cosigné par différentes chambres, il représente autant d'avis qu'il y a de chambres cosignataires.

* ¹²¹ En 2024, les chambres les plus actives dans le dialogue politique ont été la Camera Deputatilor roumaine (41 avis), la Camera dei Deputati italienne (26 avis), les Cortes Generales (Parlement espagnol) (18 avis), le Bundesrat allemand (17 avis), le Sénat tchèque (15 avis), le Sénat de Roumanie (15 avis), la Poslanecka snemovna (assemblée) tchèque (14 avis), le Sénat français (13 avis), le Senato della Repubblica d'Italie (12 avis), et le Riksdag suédois (11 avis).

* ¹²² « Un nouveau plan pour une prospérité et une compétitivité durables de l'Europe » ; « Une ère nouvelle pour la défense et la sécurité européennes » ; « Soutenir les personnes et renforcer nos sociétés et notre modèle social » ; « Préserver notre qualité de vie : sécurité alimentaire, eau et nature » ; « Protéger notre démocratie, défendre nos valeurs » ; « L'Europe dans le monde : user de notre puissance et de nos partenariats » ; « Atteindre nos objectifs ensemble et préparer notre Union pour l'avenir ».

* ¹²³ Rapport sur une stratégie de compétitivité de l'Union européenne (« A competitiveness strategy for Europe ») de M. Mario Draghi, ancien président du Conseil italien, en date du 9 septembre 2024.

* ¹²⁴ Rapport sur le marché unique de M. Enrico Letta, ancien Président du Conseil italien, intitulé « Bien plus qu'un marché » (« Much more than a market - Speed, Security, Solidarity - Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU citizens »), en date du 17 avril 2024.

* ¹²⁵ Réponse C(2025) 4571 final du 4 juillet 2025.

* ¹²⁶ Ces positions avaient été déjà affirmées dans la résolution européenne n° 147 (2023-2024) du Sénat en date du 26 juillet 2024, visant à reconnaître la spécificité de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à renforcer le dispositif européen de protection civile.

* ¹²⁷ « ProtectEU: une stratégie européenne de sécurité intérieure », communication de la Commission européenne COM(2025) 148 final du 1^er avril 2025.

* ¹²⁸ Règlement (UE) 2025/38 du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 2024 établissant des mesures destinées à renforcer la solidarité et les capacités dans l'Union afin de détecter les cybermenaces et incidents, de s'y préparer et d'y réagir et modifiant le règlement (UE) 2021/694 (règlement sur la cybersolidarité).

* ¹²⁹ Voir à cet égard la résolution européenne du Sénat n° 52 (2023-2024) du 19 décembre 2024.

* ¹³⁰ JOIN(2025) 791 final.

* ¹³¹ Le « pacte européen pour l'océan »

* ¹³² Proposition de règlement COM(2025) 837 final du 19 novembre 2025.

* ¹³³ Proposition de règlement COM(2025) 526 final du 8 juillet 2025.

* ¹³⁴ Ces positions politiques du Sénat résultent des résolutions européennes n°128 (2021-2022) du 5 juillet 2022 et n°150 (2021-2022) du 26 août 2022.

* ¹³⁵ Loi n°2025-188 du 27 février 2025 visant à protéger des risques liés aux substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées.

* ¹³⁶ Communication COM(2025) 85 final du 26 février 2025.

* ¹³⁷ Ce fonds est doté d'une enveloppe de 17,5 milliards d'euros sur la période 2021-2027.

* ¹³⁸ Ce fonds devait être doté de 65 milliards d'euros sur la période 2026-2032 mais son financement est lié à la réforme du marché carbone européen. En pratique, il doit être issu des recettes générées par la vente de quotas d'émissions de gaz à effet de serre du marché carbone appliqué aux secteurs du bâtiment et du transport routier.

* ¹³⁹ Dans sa réponse, la Commission a justifié ce retrait par les désaccords constatés au sein du Conseil.

* ¹⁴⁰ Voir à ce sujet le rapport d'information n° 708 (2023-2024) du 26 juin 2024, « Euro numérique : pour une Europe souveraine en matière de paiements », de M. Pascal Allizard et de Mme Florence Blatrix-Contat au nom de la commission des affaires européennes du Sénat.

* ¹⁴¹ « Omnibus VI », proposition de règlement COM(2025) 531 final.

* ¹⁴² COM(2025) 1007 final.

* ¹⁴³ Ces critères exigent des pays candidats à l'adhésion, à la fois, des institutions stables respectant la démocratie, l'État de droit et les droits de l'Homme, une économie de marché viable et une reprise de l'acquis communautaire.

* ¹⁴⁴ Communication JOIN(2025) 26 final.

* ¹⁴⁵ Règlements (UE) n° 1379/2013 (organisation commune des marchés) et n° 1380/2013 (PCP) du 11 décembre 2013, (UE) 2017/2403 du 12 décembre 2017 (gestion durable des flottes de pêche externes), (UE) 2019/1241 du 20 juin 2019 (conservation des ressources halieutiques et protection des écosystèmes marins), (UE) 2021/1060 du 24 juin 2021 (dispositions communes relatives à certains fonds européens, dont la FEAMPA), (UE) 2021/1139 du 7 juillet 2021 (FEAMPA), (UE) 2023/2842 du 22 novembre 2023 (contrôle des pêches).

* ¹⁴⁶ Voir les communications de la Commission européenne COM(2019) 640 final sur le Pacte vert pour l'Europe en date du 11 décembre 2019, COM(2023) 102 final du 21 février 2023 sur un « Plan d'action de l'Union européenne : protéger et restaurer les écosystèmes marins pour une pêche durable et résiliente », et COM(2023) 103 final du même jour sur « La politique commune de la pêche aujourd'hui et demain : un pacte pour la pêche et les océans vers une gestion de la pêche durable, fondée sur les données scientifiques, innovante et inclusive. ».

* ¹⁴⁷ Réponse C(2025) 4042 final en date du 20 juin 2025.

* ¹⁴⁸ Belgique ; Croatie ; Espagne ; Estonie ; Finlande ; France ; Irlande ; Italie ; Lettonie ; Lituanie ; Pays-Bas ; Pologne ; Portugal.

* ¹⁴⁹ « Dispositif Catalyst Europe », dispositif de prêts garantis pour stimuler les investissements dans certains domaines stratégiques ; instrument « Global Europe », au titre de la diplomatie des mers et de la lutte contre la pêche illicite ; « nouvelle Facilité Union européenne », concernant les travaux scientifiques visant à promouvoir des décisions de gestion de la pêche saines et efficaces, de la mise en oeuvre du système de contrôle de la pêche, de la promotion d'océans propres, du développement et de la diffusion des informations sur les produits de la pêche et de l'aquaculture, et de la promotion de la sécurité et de la surveillance maritimes.

* ¹⁵⁰ Communication COM(2025) 281 final du 5 juin 2025.

* ¹⁵¹ Résolution européenne n° 107 (2024-2025) du 28 avril 2025 précitée et résolution européenne n° 42 (2025-2026) du 23 janvier 2026.

* ¹⁵² « Pêche et petits cétacés : bâtir un avenir commun dans le golfe de Gascogne », rapport d'information du Sénat n° 525 (2024-2025), déposé le 9 avril 2025, de MM. Alain Cadec, Yves Bleunven et Philippe Grosvalet, fait au nom de la commission des affaires économiques.

* ¹⁵³ Règlement (UE) 2024/1689 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 établissant des règles harmonisées concernant l'intelligence artificielle et modifiant les règlements (CE) n° 300/2008, (UE) n° 167/2013, (UE) n° 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 et (UE) 2019/2144 et les directives 2014/90/UE, (UE) 2016/797 et (UE) 2020/1828.

* ¹⁵⁴ Directive (UE) 2019/790 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur le droit d'auteur et les droits voisins dans le marché unique numérique et modifiant les directives 96/9/CE et 2001/29/CE.

* ¹⁵⁵ SWD(2025) 39 final.

* ¹⁵⁶ L'initiative européenne en matière d'imagerie sur le cancer et la plateforme de données UNCAN.eu sont développées en synergie, afin de promouvoir l'interopérabilité entre les plateformes regroupant des données d'imagerie et celles regroupant des données de recherche et la coopération des parties prenantes.

* ¹⁵⁷ COM(2025) 1023 final.

* ¹⁵⁸ Directive 92/84/CEE du 19 octobre 1992.

* ¹⁵⁹ Directive 2014/40/UE du 3 avril 2014.

* ¹⁶⁰ Directive 2003/33/CE du 26 mai 2003.

* ¹⁶¹ Communication COM(2025) 46 final.

* ¹⁶² Par exception, les crédits relatifs aux aides aux revenus de la PAC et de la politique commune de la pêche (PCP), ainsi que ceux relatifs aux régions les moins développées et à la politique migratoire et aux contrôles aux frontières, sont « sanctuarisés » dans le projet de CFP.

* ¹⁶³ Le reste de cette enveloppe est relatif au remboursement de la dette liée à l'emprunt du plan de relance post-covid19 (149,3 milliards d'euros), à la mise en place d'une Facilité pour l'Union européenne (64 milliards d'euros), aux fonds Interreg (9 milliards d'euros) à d'autres programmes et aux agences (20,7 milliards d'euros) et à une marge budgétaire de 5,2 milliards d'euros.

* ¹⁶⁴ C(2025) 6226 final. Lettre de réponse en date du 9 septembre 2025.

* ¹⁶⁵ Directive (UE) 2022/2464 du 14 décembre 2022 (ou CSRD pour Corporate Sustainability Reporting Directive).

* ¹⁶⁶ Directive (UE) 2024/1760 sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité et modifiant la directive (UE) 2019/1937 et le règlement (UE) 2023/2859du 13 juin 2024 (ou CS3D pour Corporate Sustainability Due Diligence Directive).

* ¹⁶⁷ Le texte était applicable aux sociétés cotées sur un marché réglementé européen, à l'exception des microentreprises, et aux sociétés non cotées employant plus de 250 salariés et dont, soit le total du bilan, soit le chiffre d'affaires, excède respectivement 20 millions d'euros et 40 millions d'euros.

* ¹⁶⁸ Stratégie économique ; résilience de leur modèle face aux risques liés aux questions de durabilité ; éventuels plans pour assurer la compatibilité de leur stratégie avec la transition vers une économie durable et neutre au plan climatique ; objectifs de durabilité et progrès réalisés...

* ¹⁶⁹ Loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.

* ¹⁷⁰ Résolution européenne n° 143 (2021-2022) du 1^er août 2022.

* ¹⁷¹ Cet avis politique a donné lieu à une réponse de la Commission européenne, en date du 15 septembre 2025.

* ¹⁷² C(2025) 6367 final, 15 septembre 2025.

* ¹⁷³ Dans sa réponse précitée à cet avis, la Commission européenne a précisé que cette notion avait été éclaircie par l'exposé des motifs de la proposition de directive COM(2025) 81 final . Le considérant 21 de ce texte précise en effet que les « informations plausibles » sont les « informations dont le caractère objectif autorise l'entreprise à conclure qu'il existe une probabilité raisonnable qu'elles soient exactes. »