AVANT PROPOS
Après un premier volet consacré à l'océan Indien, publié en septembre 2024, et un deuxième volet dédié au bassin Atlantique en 2025, la délégation sénatoriale aux outre-mer achève son étude relative à la coopération et l'intégration régionales des outre-mer avec un troisième et dernier volet sur le bassin Pacifique.
Trois collectivités françaises sont concernées : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna. Elles constituent, ensemble, la présence française dans un océan qui représente à lui seul plus d'un tiers de la surface du globe et concentre des enjeux géopolitiques, économiques et environnementaux d'une importance croissante.
Plus encore peut-être que dans les autres bassins, la tyrannie des distances, la dispersion des archipels et la singularité des statuts institutionnels ont façonné une relation ambivalente entre ces collectivités et leur environnement régional : proches géographiquement de nombreux États et territoires insulaires, elles demeurent pourtant largement tournées vers l'Hexagone pour leurs échanges, leurs financements et leur cadre normatif.
Comme pour les volets précédents, le choix a été fait de concentrer l'analyse sur les enjeux les plus importants pour ce bassin, compte tenu de ses singularités profondes : la vulnérabilité des petits territoires insulaires ; la complexité d'une architecture régionale foisonnante ; et les effets d'une coopération croissante sur le quotidien des populations.
Trois rapporteurs ont été désignés pour conduire ces travaux : Guillaume Chevrollier (LR-Mayenne), Solanges Nadille (RDPI-Guadeloupe) et Rachid Temal (SER-Val-d'Oise). Christian Cambon (LR-Val-de-Marne) ancien président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, demeurant rapporteur coordonnateur des trois volets.
Ces travaux ont donné lieu à une soixantaine d'auditions, notamment dans le cadre d'un déplacement en Nouvelle-Calédonie et à Wallis, permettant de mesurer sur le terrain la réalité des dynamiques régionales en cours et les attentes des acteurs locaux.
Le présent rapport est articulé autour de deux axes principaux :
- d'une part, mieux comprendre la situation des collectivités françaises dans un bassin Pacifique, foisonnant de coopérations mais traversé par des tensions croissantes - compétition des grandes puissances, vulnérabilité climatique, diversité des statuts -, au sein duquel la France cherche à affermir sa place ;
- d'autre part, changer d'approche et d'échelle pour construire une coopération régionale véritablement pensée pour et avec les collectivités du Pacifique.
Les rapporteurs formulent 20 recommandations pour accélérer et soutenir cette dynamique autour de trois axes majeurs :
- construire une relation de confiance entre l'État et les collectivités, en passant d'une logique tutélaire à un véritable partenariat stratégique ;
- faire de l'Europe un puissant levier de rayonnement régional pour les PTOM français ;
- agir massivement sur les facteurs structurels, notamment en s'attaquant au désenclavement et en misant sur les biens communs régionaux et le développement économique : souveraineté numérique, gestion des ressources marines, sécurité maritime, filières économiques régionales innovantes.
I. DES COLLECTIVITÉS FRANÇAISES DIVERSEMENT INSÉRÉES DANS UN BASSIN PACIFIQUE FOISONNANT DE COOPÉRATIONS
A. DES TERRITOIRES SINGULIERS DANS UN ESPACE OCÉANIQUE À LA FOIS IMMENSE ET FRAGMENTÉ
1. La tyrannie des distances : une réalité consubstantielle à l'Océanie
a) L'éloignement, une réalité structurelle
La première caractéristique des collectivités françaises du Pacifique tient à leur extrême éloignement : entre l'Hexagone et les territoires, entre les collectivités elles-mêmes, au sein de chaque collectivité, et vis-à-vis de leurs voisins régionaux. Dans un océan qui couvre environ un tiers de la surface du globe, la distance constitue une donnée structurelle de la vie locale.
L'éloignement à l'Hexagone est considérable. La Nouvelle-Calédonie se situe à environ 17 000 kilomètres de la France hexagonale, tandis que Tahiti, centre administratif et économique de la Polynésie française, est située à environ 15 700 kilomètres de Paris. À 22 000 kilomètres, Wallis-et-Futuna est l'archipel français le plus éloigné de l'Hexagone.
À ceci s'ajoute l'éloignement entre les collectivités françaises elles-mêmes. La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont séparées par environ 4 600 kilomètres. Wallis-et-Futuna se situe à 2 100 kilomètres de la Nouvelle-Calédonie et à 2 800 kilomètres de Tahiti. Le « Pacifique français » ne présente pas une unité géographique mais constitue un ensemble discontinu, réparti entre plusieurs aires du Pacifique Sud.
L'éloignement se retrouve ensuite à l'intérieur même des territoires. La Polynésie française en offre l'exemple le plus frappant : ses 118 îles, dont 76 habitées, sont regroupées en cinq archipels et dispersées sur une superficie grande comme l'Europe, avec une zone économique exclusive (ZEE) de 5,5 millions de km2. Les distances entre les îles de la Société, les Tuamotu, les Gambier, les Australes et les Marquises sont un défi interne autant que régional.
La Nouvelle-Calédonie n'y échappe pas. Elle compte plus de 140 îles, avec la Grande Terre qui s'étire sur environ 500 kilomètres, les îles Loyauté, l'île des Pins et les îles attenantes. Sa ZEE s'étend sur 1,3 million de km2. Les petites îles de Wallis et de Futuna-Alofi (142 km2 de superficie terrestre pour 262 000 km2 de ZEE) sont séparées quant à elles par 230 kilomètres formant deux sous-ensembles.
L'éloignement régional est conséquent. La Nouvelle-Calédonie se situe à environ 1 500 kilomètres à l'est de l'Australie ; Wallis est à 370 kilomètres des Samoa et Futuna, et à 280 kilomètres au sud-ouest des Fidji ; Tahiti et ses îles sont situées au coeur d'un triangle équidistant - de l'ordre de 4 000 kilomètres - de la Nouvelle-Zélande (Auckland), Hawaï et l'île de Pâques (et au-delà à 6 000 kilomètres de Los Angeles et 7 900 kilomètres de Santiago du Chili). Chaque collectivité est ainsi ancrée dans un voisinage spécifique, mais à une autre échelle qu'au sens européen du terme.
b) Des conséquences multiples sur la vie des populations
Cette géographie produit des effets très concrets. La première conséquence est le poids des aspects logistiques.
Les collectivités françaises du Pacifique dépendent de chaînes d'approvisionnement longues, coûteuses et sensibles aux ruptures. Le rapport annuel économique 2024 de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) souligne ainsi que, dans le bassin Pacifique, les ports australiens et néo-zélandais restent les mieux connectés, tandis que la Nouvelle-Calédonie et Papeete se distinguent parmi les ports insulaires océaniens, à la différence de Wallis-et-Futuna dont le niveau de connectivité demeure le plus faible.
Cette contrainte vaut en particulier pour le transport aérien. Les compagnies présentes dans les collectivités françaises constituent des atouts, mais elles opèrent dans un environnement où les volumes de passagers sont limités, les distances importantes et les coûts d'exploitation élevés. La connectivité aérienne a été un sujet récurrent au cours des auditions menées. La question n'est donc pas uniquement de relier les territoires à l'Hexagone mais aussi de permettre des mobilités régulières entre les territoires français et leurs voisins océaniens.
La deuxième conséquence est économique. La distance renchérit les approvisionnements, complique l'accès aux services essentiels et limite les possibilités de diversification économique. L'éloignement et la faible densité des flux contribuent directement à la cherté de la vie. En Nouvelle-Calédonie, les prix à la consommation étaient, en 2022, supérieurs de 31 % à ceux de la France métropolitaine ; l'écart atteignait 78 % pour les produits alimentaires. La même enquête de comparaison spatiale des prix1(*) évaluait l'écart moyen à 30,8 % pour la Polynésie française. Ces différentiels de prix ne s'expliquent pas uniquement par les coûts de transport, mais ceux-ci pèsent lourdement sur des économies insulaires dépendantes des importations.
La troisième conséquence est d'ordre social. L'éloignement affecte directement l'accès aux soins, à l'enseignement supérieur, à la formation professionnelle, aux opportunités d'emploi.
Dans les archipels les plus dispersés, la mobilité interne est déjà une contrainte majeure ; la mobilité régionale s'y ajoute comme une difficulté supplémentaire. En Polynésie française, entre 2017 et 2022, un jeune adulte de 18 à 25 ans sur cinq a quitté le territoire, notamment pour poursuivre des études en France hexagonale2(*). Ce chiffre rappelle que l'accès à la formation et aux parcours qualifiants reste encore largement orienté vers l'Hexagone, alors même que des coopérations universitaires et professionnelles à l'échelle du Pacifique pourraient contribuer à diversifier les trajectoires.
c) Un espace gigogne, constitué de sous-ensembles à géométrie variable
Lorsqu'on traite du bassin Pacifique sous l'angle des collectivités françaises, on utilise couramment le terme d'Océanie, dont l'origine remonte au XIXème siècle.
Dans son ouvrage Géopolitique de l'Océanie, Sarah Mohamed-Gaillard souligne que l'espace qu'il désigne a fait l'objet d'appellations diverses et qu'après la Seconde guerre mondiale, c'est le concept de Pacifique Sud qui s'est imposé, emprunté à la subdivision des commandements américains. C'est ainsi que la première organisation régionale fondée en 1947 fut baptisée Commission du Pacifique Sud (CPS).
Au cours des dernières décennies, une nouvelle acception du terme Océanie est apparue, dépouillée de « ses stigmates coloniaux » et mettant l'accent sur l'unité des océaniens.
Dans leur Atlas des Îles et États du Pacifique Sud paru en 1988, les géographes Benoît Antheaume et Joël Bonnemaison présentent le bassin Pacifique comme un « espace gigogne » en distinguant quatre échelles :
- le bassin Pacifique qui englobe l'ensemble de l'océan Pacifique et inclut ses littoraux américains et asiatiques. Cette échelle intègre ainsi les grandes puissances qui bordent cet océan et souligne le basculement économique du monde de l'Atlantique vers le Pacifique qui s'est opéré au cours des années 1980 marquée notamment par la création de l'Asia-Pacific Economic Cooperation, ou APEC, pour la coopération économique en 1989 ;
- en son sein, on peut distinguer l'Asie-Pacifique qui inclut les littoraux asiatiques mais exclut la plupart du temps la bordure américaine ;
- l'Océanie recouvre quant à elle les îles de Mélanésie, Micronésie et Polynésie. La zone inclut selon les cas l'Australie qui ne se rattache pas aux cultures océaniennes mais qui est historiquement la grande puissance de la région ;
- enfin au sein de l'Océanie, un cadrage plus étroit, distingue les îles et des États insulaires du Pacifique Sud.
Dans son ouvrage précité, Sarah Mohamed-Gaillard invite à décentrer le regard sur ces États insulaires pour saisir « la culture commune qui sous-tend leurs conceptions et pratiques diplomatiques et sécuritaires », et aborder la complexité de cette Océanie encore largement méconnue. Le glissement sémantique du « Pacifique Sud » vers « l'Indopacifique » ne serait pas neutre : il tend à diluer l'Océanie insulaire dans un ensemble géostratégique dominé par les rivalités de grandes puissances, au risque de marginaliser les enjeux proprement océaniens (climat, souveraineté, identité).
Cette difficulté d'appréhension est loin d'être anecdotique. Elle a par exemple des conséquences sur l'approche du bassin Pacifique dans l'organisation administrative du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. L'Océanie est prise en charge au sein d'une direction très large - la direction de l'Asie et de l'Océanie (DAO) - et d'une sous-direction de l'Océanie plutôt sous dotée.
Luc Vacher, Pascal Brunello, Fond de carte Oceania2011, Centre de traitement de l'information géoréférencée (CTIG) de l'Université de la Rochelle, https://ctig.univ-lr.fr/Map_Oceania2011.htm.
2. Un espace caractérisé par la diversité des statuts, la vulnérabilité et la dépendance aux appuis extérieurs
a) Une véritable mosaïque institutionnelle
Le bassin Pacifique forme un espace de souverainetés et d'autonomies graduées très original, où coexistent : des États pleinement indépendants ; des États en libre association ; des collectivités françaises dotées de statuts différenciés ; des territoires américains, néo-zélandais, australiens et britanniques ; des entités dont l'autonomie interne est importante sans pour autant se traduire par une pleine souveraineté internationale. Cette diversité institutionnelle est l'une des caractéristiques remarquables du régionalisme océanien.
Le Forum des îles du Pacifique (FIP), principale enceinte politique de la région, illustre cette diversité institutionnelle. Il réunit aujourd'hui 18 membres : des États continentaux ou quasi continentaux comme l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la Papouasie-Nouvelle-Guinée, des États insulaires indépendants comme Fidji, Samoa, Tonga, Vanuatu, Kiribati, Nauru ou Tuvalu, mais aussi deux collectivités françaises, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. À cette catégorie de membres s'ajoutent des membres associés, parmi lesquels Wallis-et-Futuna, Guam, les Samoa américaines et Tokelau.
Cette diversité est d'abord celle des États indépendants eux-mêmes.
L'Australie avec ses 26 millions d'habitants, son économie (13e mondiale), ses immenses ressources naturelles (charbon, fer, gaz naturel), son budget de défense en forte hausse, et la Nouvelle-Zélande (5 millions d'habitants), sont les garants traditionnels de la stabilité dans le Pacifique Sud. Toutes deux membres des Five Eyes (réseau de renseignement anglophone avec les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada).
Le Pacifique insulaire comprend des États anciens dans leur souveraineté régionale, comme les Samoa, indépendants depuis 1962, ou les Fidji et les Tonga, indépendants depuis 1970, mais aussi des États dont l'indépendance est plus récente, comme le Vanuatu en 1980, les États fédérés de Micronésie et les Îles Marshall en 1990, ou les Palaos en 1994.
Ces États sont très inégaux par leur taille démographique, leur poids économique et leur capacité administrative. Toutefois, la Papouasie-Nouvelle-Guinée compte plus de 10,6 millions d'habitants et représente un PIB de 31,8 milliards de dollars, quand Tuvalu compte moins de 10 000 habitants pour un PIB d'environ 62 millions de dollars. Entre ces deux extrêmes se situent des États intermédiaires, comme Fidji, avec environ 931 000 habitants et un PIB proche de 6 milliards de dollars, ou le Vanuatu, avec 331 000 habitants et un produit intérieur brut d'environ 1,1 milliard de dollars.
À côté de ces États indépendants, le Pacifique comprend plusieurs États en libre association, dont le statut brouille les catégories classiques. Les Îles Cook et Niue sont des États autonomes en libre association avec la Nouvelle-Zélande. Ils conduisent leurs propres affaires internes et disposent d'une personnalité internationale, tout en conservant un lien constitutionnel et humain fort avec Wellington, notamment par la citoyenneté néo-zélandaise et, selon les cas, par une responsabilité d'assistance en matière de défense, de catastrophes ou d'affaires étrangères. Les États fédérés de Micronésie, les Îles Marshall et les Palaos relèvent d'une autre forme de libre association, organisée par les Compacts of Free Association avec les États-Unis, qui encadrent à la fois l'aide financière, les responsabilités de défense et la relation stratégique avec Washington.
Le bassin compte également de nombreux territoires non indépendants, dont les statuts varient fortement selon la puissance administrante. Les Samoa américaines, Guam et les Îles Mariannes du Nord relèvent de la souveraineté américaine, mais avec des régimes juridiques distincts. Guam, territoire organisé non incorporé des États-Unis, dispose d'un poids stratégique considérable du fait des bases américaines qui en font un point d'appui majeur dans le Pacifique occidental ; les Samoa américaines participent, pour leur part, à plusieurs cadres régionaux tout en conservant une insertion économique très orientée vers les États-Unis. Tokelau demeure un territoire non autonome administré par la Nouvelle-Zélande, tout en disposant d'une autonomie interne croissante. L'île Norfolk relève de l'Australie, tandis que Pitcairn demeure le dernier territoire britannique d'outre-mer dans le Pacifique.
Cette souplesse du régionalisme océanien a permis aux collectivités françaises d'être reconnues au niveau régional sans pour autant entrer dans une grille institutionnelle classique.
b) La vulnérabilité des petites économies insulaires
Par leurs caractéristiques, les collectivités françaises se rapprochent de bien des États et territoires insulaires du Pacifique confrontés à des marchés intérieurs réduits, à des coûts d'importation et d'exportation élevés, à une dépendance forte aux marchés extérieurs et à une exposition accrue aux chocs exogènes. Dans le Pacifique, ces contraintes sont encore accentuées par l'immensité des distances et par la dispersion des populations entre de nombreux archipels.
L'étroitesse des marchés est d'abord démographique. À l'exception de la Papouasie-Nouvelle-Guinée et des Fidji, la plupart des États insulaires océaniens disposent d'un marché intérieur très réduit : environ 196 000 habitants aux Samoa, 135 000 à Kiribati, 104 000 aux Tonga, 36 900 aux Îles Marshall, moins de 12 000 à Nauru, moins de 10 000 à Tuvalu et moins de 2 000 à Niue.
Cette faiblesse des marchés intérieurs se double d'une forte dépendance aux importations. Les économies insulaires doivent importer une part importante de leurs biens de consommation, de leurs carburants, de leurs équipements et de leurs intrants productifs. Les fournisseurs dominants varient selon les sous-ensembles régionaux : l'Australie et la Nouvelle-Zélande conservent un rôle important dans le Pacifique Sud, les États-Unis dans les États associés du Pacifique Nord, tandis que la Chine et les hubs asiatiques comme Singapour, la Malaisie ou la Corée du Sud occupent une place croissante dans plusieurs chaînes d'approvisionnement. Ainsi, par exemple, la Chine représente 34 % des importations du Vanuatu, 37 % de celles des Îles Salomon et 29 % de celles de Kiribati ; Singapour fournit 23 % des importations fidjiennes et 58 % de celles des Îles Mariannes du Nord.
À l'inverse, les exportations sont souvent concentrées sur quelques produits, quelques services ou quelques marchés. Plusieurs États insulaires dépendent fortement des produits de la mer, directement ou à travers l'insertion de leurs ressources halieutiques dans des chaînes de transformation asiatiques. Les exportations des États fédérés de Micronésie sont dirigées à 62,4 % vers la Thaïlande, celles de Kiribati à 63,2 %, celles du Vanuatu à 64,9 % et celles de Nauru à 70 %. Cette concentration rend les économies vulnérables aux variations des prix, aux décisions d'accès aux ressources, aux coûts du fret et aux conditions d'achat imposées par les marchés de transformation.
Les collectivités françaises du Pacifique n'échappent pas à ce tropisme insulaire3(*). La Nouvelle-Calédonie dispose d'un PIB significatif à l'échelle océanienne, mais ses exportations demeurent fortement liées au nickel et très orientées vers l'Asie. Selon le dernier rapport de la Fondation méditerranéenne d'études stratégiques (FMES), le taux de dépendance aux importations de la Nouvelle-Calédonie est de 75 %, la Polynésie 85 % et Wallis-et-Futuna 95 %4(*).
La faible diversification a une conséquence directe. Elle renforce la dépendance à l'égard d'appuis extérieurs.
c) Une exposition forte aux risques naturels et au changement climatique
Dans le Pacifique insulaire, le changement climatique constitue une réalité concrète et vitale. Cette hiérarchie des priorités a été explicitement consacrée par la Déclaration de Boe, adoptée en 2018 par les dirigeants du FIP, qui affirme que le changement climatique demeure « la menace la plus grave » pour les moyens de subsistance, la sécurité et le bien-être des populations du Pacifique.
La même déclaration retient une conception élargie de la sécurité, incluant la sécurité humaine, la sécurité environnementale, la résilience face aux catastrophes et la protection des ressources.
Cette approche correspond à la réalité physique du bassin. Les États et territoires océaniens sont exposés à une combinaison de risques : cyclones tropicaux, submersions marines, montée du niveau de la mer, érosion côtière, sécheresses, stress hydrique, salinisation des sols et des nappes, blanchissement corallien, dégradation des récifs et pressions accrues sur les ressources halieutiques.
La vulnérabilité tient d'abord à la concentration des populations, des équipements et des activités sur les littoraux. La Communauté du Pacifique (CPS) estime que 55 % de la population du Pacifique, hors Papouasie-Nouvelle-Guinée, vit à moins d'un kilomètre de la mer et cette proportion est appelée à croître fortement dans les années à venir. Dans des territoires où les capitales, les ports, les aéroports, les hôpitaux, les centrales électriques, les écoles et les réseaux de communication sont souvent implantés sur des bandes côtières étroites, une submersion, une tempête ou une rupture d'infrastructure peut produire des effets systémiques.
Les collectivités françaises du Pacifique partagent ces menaces, même si leurs profils diffèrent. La Polynésie française est particulièrement concernée par les risques de submersion, d'érosion, de fragilisation des récifs et de perturbation des ressources marines. Les atolls des Tuamotu et des Gambier concentrent des vulnérabilités spécifiques, liées à leur faible altitude, à l'accès à l'eau douce et à la dépendance aux liaisons interinsulaires. Wallis-et-Futuna connaît également des contraintes fortes : l'érosion côtière, la fragilité des infrastructures et la séparation entre Wallis et Futuna rendent les réponses aux crises plus complexes. La Nouvelle-Calédonie, davantage structurée autour d'une grande île, n'est pas épargnée : cyclones, sécheresses, incendies, pressions sur les littoraux et dégradation des écosystèmes affectent directement les populations, les activités agricoles, les ressources en eau et la biodiversité.
Cette exposition place la biodiversité au coeur des enjeux de résilience. Les récifs coralliens, les mangroves, les herbiers marins et les forêts littorales jouent un rôle de protection naturelle contre les houles, les tempêtes et l'érosion. Leur dégradation réduit la capacité des îles à absorber les chocs climatiques. Les catastrophes récentes traduisent cette menace. Les cyclones Pam en 2015 et Harold en 2020 ont marqué les esprits par l'ampleur des destructions causées au Vanuatu, aux Fidji et dans plusieurs États insulaires voisins. Les événements extrêmes liés au niveau marin, historiquement considérés comme rares, pourraient devenir annuels ou plus fréquents dans une partie du Pacifique d'ici 2050.
d) Des enjeux maritimes intrinsèques
La France dispose, dans le Pacifique, de près des deux tiers de sa ZEE totale. La Polynésie française en concentre à elle seule la moitié, auxquels s'ajoutent les espaces maritimes de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna.
Cette situation n'est pas propre aux collectivités françaises. Dans l'ensemble du Pacifique insulaire, de très petits États disposent de domaines maritimes immenses. Kiribati compte une ZEE de plus de 3,4 millions de km2 et les Îles Cook 1,83 million de km2. Le Pacifique bouleverse les hiérarchies habituelles de puissance : des États démographiquement modestes peuvent peser fortement dans la gouvernance des ressources marines, tandis que les puissances extérieures doivent composer avec leurs droits souverains.
Les enjeux maritimes sont donc centraux dans ce bassin. L'immensité des ZEE rend la surveillance et la protection des espaces marins difficiles, alors même que les pressions augmentent : pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN), trafics maritimes, concurrence entre flottes, surveillance des câbles sous-marins, protection des aires marines et sécurité des approvisionnements. Les moyens nécessaires, patrouilleurs, avions de surveillance, satellites, centres de fusion de l'information maritime et échanges de données, dépassent les capacités de nombreux États insulaires. Cette contrainte explique la place des coopérations opérationnelles dans la région.
La question de l'exploitation durable des ressources halieutiques est particulièrement sensible. La Commission des pêches du Pacifique occidental et central (Western and Central Pacific Fisheries Commission, WCPFC) supervise la plus grande pêcherie thonière mondiale : la zone qu'elle couvre fournit plus de la moitié des captures mondiales de thon et a atteint, en 2024, environ 3 millions de tonnes.
La gouvernance de ces ressources est donc un enjeu de partage autant que de conservation. Les Parties à l'Accord de Nauru (PNA), qui regroupent les États fédérés de Micronésie, Kiribati, les Îles Marshall, Nauru, Palaos, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Îles Salomon, Tuvalu ainsi que Tokelau, contrôlent la plus grande pêcherie durable de thon à la senne au monde et ont développé des outils de gestion particulièrement structurants, comme le Vessel Day Scheme.
Enfin, les enjeux maritimes sont indissociables du droit de la mer et des rivalités de puissance. Lors de la table ronde consacrée à l'Indopacifique organisée par la délégation aux outre-mer le 24 mars 2026, la dimension maritime a été présentée comme l'un des fondements du discours indopacifique, autour de la liberté de navigation, de la sécurisation des détroits, du respect de la Convention de Montego Bay et du renforcement de la lutte contre la pêche illégale.
Répartition des espaces maritimes français
Source : Office français de la biodiversité (OFB)
3. Trois collectivités aux profils institutionnels et stratégiques distincts
a) Des statuts juridiques différents
Les trois collectivités françaises du Pacifique ne forment pas un ensemble institutionnel homogène.
Suite aux accords de Matignon-Oudinot de 1988 puis à l'accord de Nouméa de 1998, la Nouvelle-Calédonie relève du titre XIII de la Constitution et constitue une collectivité sui generis. Son organisation institutionnelle repose sur des institutions propres, un congrès, un gouvernement collégial, un sénat coutumier, des provinces et des conseils coutumiers, dans le cadre d'un processus de transfert progressif de compétences engagé depuis l'accord de Nouméa.
La Polynésie française est une collectivité d'outre-mer dont l'autonomie est régie par l'article 74 de la Constitution. La loi organique du 27 février 2004 la définit comme un « pays d'outre-mer » au sein de la République. Le territoire dispose d'un président, d'un gouvernement, d'une assemblée et de « lois du pays » dans les matières relevant de sa compétence.
Wallis-et-Futuna est régi par la loi statutaire du 29 juillet 1961, qui fait des îles Wallis, Futuna, Alofi et des îlots qui en dépendent un territoire doté de la personnalité morale et de l'autonomie administrative et financière. Son organisation combine institutions républicaines, administration de l'État et autorités coutumières. L'existence des trois royaumes coutumiers, Uvea, Alo et Sigave, donne au territoire une physionomie institutionnelle singulière dans l'ensemble français.
Cette diversité des statuts a été soulignée lors des auditions : les outils disponibles ne sont pas les mêmes selon que l'on se situe en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou à Wallis-et-Futuna. Les deux premiers territoires disposent d'instruments issus de leurs lois organiques, tandis que Wallis-et-Futuna relève d'un cadre législatif plus étroit.
b) Des compétences en matière de relations extérieures variables et bornées
Les collectivités françaises du Pacifique exercent à des degrés divers des compétences extérieures mais qui restent encadrées.
Concernant la Nouvelle-Calédonie, la loi organique du 19 mars 1999 lui reconnaît d'importantes compétences internes dans des domaines qui ont une portée directe pour l'insertion régionale, notamment le commerce extérieur, le régime douanier, la desserte maritime d'intérêt territorial, la desserte aérienne dans certaines limites, l'exploitation et la conservation des ressources de la zone économique exclusive, l'énergie, la fiscalité, la santé, la formation professionnelle ou encore l'enseignement primaire. Cette répartition des compétences permet au gouvernement calédonien d'intervenir dans de nombreux domaines concrets de coopération régionale : échanges commerciaux, connectivité, santé, formation, environnement, gestion maritime ou ressources naturelles.
Le statut d'autonomie de la Polynésie française lui ouvre aussi des marges d'action importantes. La loi organique du 27 février 2004 prévoit que les autorités polynésiennes sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État ou aux communes. Elle permet à la Polynésie française de disposer de représentations auprès d'États, de territoires reconnus par la République française ou d'organismes internationaux du Pacifique. Le président de la Polynésie française peut, dans les domaines de compétence du territoire, négocier des accords avec tout État, territoire ou organisme international, après délibération du conseil des ministres et dans le respect des engagements internationaux de la République. Les autorités de l'État doivent être informées de l'ouverture de la négociation et peuvent s'y opposer dans un délai d'un mois.
Wallis-et-Futuna se trouve dans une situation nettement différente. Les relations extérieures relèvent exclusivement de la compétence de l'État en application de la loi statutaire du 29 juillet 1961. Le préfet, administrateur supérieur, est à ce titre l'unique autorité habilitée à représenter le territoire à l'extérieur et conduire l'action extérieure en lien avec les ministères compétents (Europe et affaires étrangères, outre-mer). En conséquence, le territoire ne dispose pas, en droit, d'une capacité propre de négociation et de signature d'accords internationaux. Mais le déplacement à Wallis et les entretiens ont montré que ce territoire développait néanmoins une diplomatie de proximité particulièrement active et constructive (voir infra) grâce à une gestion concertée et pragmatique des dossiers.
Le pouvoir d'action des collectivités est globalement borné à la fois par le respect des engagements internationaux de la France et les compétences régaliennes de l'État.
c) Seules représentantes de l'UE dans la région : trois PTOM
Au-delà de leurs différences institutionnelles, les trois collectivités françaises partagent le même statut européen : celui de pays et territoire d'outre-mer (PTOM) associé à l'Union européenne.
Cette catégorie, prévue par la quatrième partie du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), concerne des territoires non européens entretenant des relations particulières avec certains États membres. L'association vise à promouvoir leur développement économique et social et à établir des relations économiques étroites entre eux et l'Union européenne. Depuis le Brexit, les collectivités françaises sont les seuls PTOM dans le Pacifique.
Ce statut est distinct de celui des régions ultrapériphériques (RUP). Les pays et territoires d'outre-mer ne font pas partie du territoire de l'Union européenne, ni du marché intérieur. Ils ne sont donc pas soumis de plein droit à l'ensemble du droit de l'Union, mais bénéficient d'un régime d'association politique, commerciale et financière. Les trois collectivités françaises du Pacifique ne sont pas des territoires de l'Union au sens strict, mais elles constituent, par leur lien avec la France, les seuls points d'ancrage territoriaux de l'Union européenne dans le Pacifique insulaire. Surtout, tous les ressortissants français des 3 PTOM sont des citoyens de l'UE à part entière. Au total, près de 600 000 citoyens européens résident au coeur du Pacifique Sud.
Le statut de pays et territoire d'outre-mer ouvre l'accès à des instruments européens spécifiques. La décision d'association outre-mer, adoptée en 2021, constitue le cadre actuel de coopération entre l'Union européenne et les PTOM pour la période 2021-2027. Elle repose sur une enveloppe globale de 500 millions d'euros, dont 164 millions d'euros pour la coopération bilatérale avec les PTOM hors Groenland, 76 millions d'euros pour la coopération régionale et 15 millions d'euros au sein de cette enveloppe pour la coopération intra-régionale entre PTOM et voisins non PTOM.
4. Des identités et aires culturelles profondément enracinées
a) Une identité océanienne émergente mais non figée
Les grandes aires culturelles - Mélanésie, Polynésie et Micronésie - sont prises en compte par les sociétés océaniennes y compris dans les collectivités françaises.
La Nouvelle-Calédonie regarde vers la Mélanésie, l'Australie et la Nouvelle-Zélande ; Wallis-et-Futuna s'inscrit dans un environnement hybride mélanésien et polynésien étant proche de Fidji, des Samoa et de Tonga ; la Polynésie française occupe, quant à elle, une position centrale dans le triangle polynésien.
La Mélanésie couvre la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Fidji, les Îles Salomon, le Vanuatu et la Nouvelle-Calédonie. Pour la Nouvelle-Calédonie, elle est liée au monde kanak, et explique pourquoi la situation intérieure calédonienne est observée avec attention par les États voisins, notamment du Groupe du fer de lance mélanésien.
La Polynésie constitue un autre espace de référence, qui concerne directement la Polynésie française et Wallis-et-Futuna. Elle s'organise autour de liens linguistiques, religieux, familiaux, coutumiers et migratoires. Les liens historiques entre Wallis et Tonga, Futuna et les Samoa, comme ceux de la Polynésie française avec les autres sociétés polynésiennes, montrent que l'appartenance régionale ne procède pas uniquement des organisations internationales. Elle se nourrit aussi de circulations anciennes, de parentés, de pratiques culturelles, de réseaux religieux et de mémoires partagées.
La Micronésie est moins directement liée aux collectivités françaises, mais elle occupe une place essentielle dans l'équilibre régional. Les États fédérés de Micronésie, les Îles Marshall, Palaos, Nauru, Kiribati, Guam, les Mariannes du Nord ou encore les territoires associés au monde micronésien participent pleinement aux dynamiques politiques du Forum des îles du Pacifique.
b) Une forte dimension culturelle
Le déplacement de la délégation en Nouvelle-Calédonie et à Wallis en avril 2026 a permis de mesurer le poids de la coutume et des instances traditionnelles.
Les langues, les savoirs liés à la mer, les liens religieux, les circulations familiales et les mémoires partagées ne correspondent pas aux frontières politiques ni à l'importance des diasporas notamment wallisiennes et futuniennes5(*).
Cette place de la culture est reconnue au niveau régional. La stratégie culturelle régionale du Pacifique 2022-2032, portée par la CPS, affirme le rôle croissant de la culture dans le développement et retient plusieurs priorités : les cadres de politique culturelle, la protection du patrimoine et des langues, le bien-être culturel, l'innovation culturelle et la production de statistiques culturelles. Cette approche rejoint une conception océanienne du développement qui ne sépare pas strictement économie, environnement, identité et transmission. Dans des sociétés insulaires où la relation à la terre, à la mer et aux ancêtres conserve une forte portée sociale, la culture est aussi un mode d'organisation du collectif.
Cette culture est une composante du fameux Pacific Way qui désigne un processus propre aux îles du Pacifique. Ce concept repose sur des principes comme l'inclusivité, la consultation, le consensus, la flexibilité et la recherche de compromis. Il s'agit d'une approche qui s'adapte aux nouveaux contextes tout en restant ancrée dans des valeurs fondamentales de partage, de solidarité, de tolérance et d'anti-individualisme, souvent présentées en opposition aux valeurs occidentales.
Le Pacific Way est aussi associé à une certaine vision de la diplomatie Pacifique. S.E. Mme Lynette Wood, ambassadrice d'Australie à Paris, a évoqué devant la délégation la notion de Pacific time qui s'apparente à une philosophie du temps non linéaire, dans laquelle la relation personnelle et la recherche du consensus sont essentielles.
c) D'une mer d'îles à l'affirmation de grands États océaniques
Une identité océanienne s'est construite autour des années 1970-1980 à partir d'un rapport commun à l'océan et de l'idée que le Pacifique n'est pas seulement un ensemble d'îles isolées dans un océan immense ; il est aussi un espace de circulation, de ressources, de solidarités et de responsabilités partagées. Cette manière de penser l'Océanie rejoint l'intuition formulée par l'auteur tongien Epeli Hau'ofa, pour qui il fallait substituer à l'image d'îles lointaines et enclavées celle d'une « mer d'îles », où l'océan relie davantage qu'il ne sépare.
D'où la notion de « grand État océanique »6(*) qui désigne un État dont le territoire terrestre est modeste, voire minuscule, mais dont la Zone Économique Exclusive (ZEE) est immense, parfois parmi les plus grandes du monde. Cette configuration est quasi exclusive au Pacifique. À titre d'exemple : Kiribati dispose d'une superficie de 800 km² de terres, mais de 3,5 millions de km² de ZEE ; les Îles Marshall : pour 181 km² terrestres, elle compte 2 millions de km² de ZEE. La Polynésie française qui couvre 4 000 km2 terrestres peut se prévaloir de 5,5 millions de km² de ZEE.
Mme Sarah Mohamed-Gaillard a souligné devant la délégation l'importance du langage employé à propos des collectivités françaises du Pacifique. Les expressions de « postes avancés », de « porte-avions », de « vitrine » ou de « relais » de la France peuvent être perçues comme utilitaristes et inappropriées. Son analyse est une invitation à « renverser le regard ».
Clipperton - Un territoire inhabité mais un atout stratégique
L'atoll de Clipperton, aussi nommé île de La Passion, constitue l'atoll corallien le plus isolé de la planète, situé dans le Pacifique nord-oriental à environ 1 300 kilomètres des côtes du Mexique. Ce territoire de seulement 2 km² de terres émergées revêt une importance géostratégique disproportionnée par rapport à sa taille, puisqu'il génère une ZEE de 434 000 km². Cet espace confère à la France une position de puissance riveraine dans cette région du globe, lui permettant de siéger dans les instances internationales de gestion des pêches du Pacifique Est.
Le statut de Clipperton est unique dans l'arsenal juridique français : elle est une propriété domaniale exclusive de l'État. Contrairement aux autres territoires d'outre-mer, elle n'est rattachée à aucune collectivité et n'héberge aucun habitant permanent, ce qui place son administration sous l'autorité directe du Gouvernement. Notre collègue Philippe Folliot, auteur de l'ouvrage L'île sacrifiée, dénonce régulièrement ce qu'il qualifie de « flou administratif et d'abandon régalien ».
En l'absence de présence humaine permanente, la vaste zone maritime entourant Clipperton est le théâtre d'activités illicites persistantes : pillage des ressources halieutiques par des flottes de pêche étrangères et utilisation de l'atoll comme point de transit pour le narcotrafic transpacifique... Pour contrer ces menaces, Philippe Folliot plaide pour la création d'une station scientifique internationale permanente sur l'île. Ce projet viserait à transformer l'atoll en un laboratoire de recherche sur le climat et la biodiversité, tout en garantissant une présence physique continue capable de dissuader les incursions illégales. Cette proposition a trouvé un écho récent avec les missions militaires comme Passion 25, qui tentent de maintenir une surveillance régulière malgré les contraintes logistiques extrêmes liées à l'éloignement de l'atoll.
Tableau comparatif des États et territoires en Océanie
Géopolitique de l'Océanie, Sarah Mohamed-Gaillard, Le Cavalier Bleu, 2026.
* 1 Institut de la statistique et des études économiques de Nouvelle-Calédonie (ISEE), Synthèse n° 70, Comparaison spatiale des prix 2022 et Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), Rapport annuel économique 2024, Polynésie française.
* 2 Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), « En Polynésie française, la population augmente faiblement, de 1 % entre 2017 et 2022 », Insee Première, n° 1990, mars 2024.
* 3 Voir les travaux de L'Institute for small markets in law and economics (ISLE) et les Actes du colloque du 4 décembre 2025 consacré à la croissance des économies ultramarines, organisé par la délégation sénatoriale aux outre-mer : https://www.senat.fr/rap/r25-222/r25-222_mono.html.
* 4 Les outre-mer français, des territoires stratégiques, Institut FMES, avril 2026 :
https://fmes-france.org/les-outre-mer-francais-des-territoires-strategiques/.
* 5 On estime cette diaspora à 8 % de la population calédonienne soit environ 20 000 personnes.
* 6 Audition de Moetai Brotherson dans le cadre des travaux de la mission d'information du Sénat sur la diplomatie climatique.