II. LEVER LES CONTRAINTES QUI PÈSENT SUR LE PASTORALISME
Alors que le pastoralisme rend de nombreux services écosystémiques, économiques, patrimoniaux et sociaux, la rentabilité économique de cette activité est fragilisée par l'effet conjugué :
- des diverses contraintes qui vont en s'intensifiant dans le contexte du changement climatique (accès au foncier, à l'eau, prédation, conflits d'usage, etc.) ;
- d'une trop faible valorisation des produits issus du pastoralisme.
Il est donc urgent de trouver des solutions pour réduire cet écart persistant entre les conditions économiques du pastoralisme et les services que cette activité rend pour assurer la pérennité de ce modèle d'élevage.
A. DES CONTRAINTES LIÉES AU TERRITOIRE : LE MORCELLEMENT DU FONCIER ET L'ACCÈS À L'EAU
1. L'accès au foncier : des difficultés persistantes malgré l'adoption de la loi pastorale de 1972
La loi n° 72-12 du 3 janvier 1972 relative à la mise en valeur pastorale dite « loi pastorale », dont la plupart des dispositions sont encore en vigueur, a contribué à la reconnaissance et à l'encadrement des pratiques d'élevage pastoral. Elle avait pour vocation de lutter contre le morcellement du foncier en créant trois outils de gestion collective :
- les associations foncières pastorales (AFP) au sein desquelles se regroupent les propriétaires de terrains à destination agricole ou pastorale pour assurer « l'aménagement, l'entretien et la gestion des ouvrages collectifs permettant une bonne utilisation de leurs fonds ainsi que les travaux nécessaires à l'amélioration ou à la protection des sols » conformément à l'article L. 135-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM). Elles permettent de gérer des terrains de manière collective et d'organiser les aménagements nécessaires (clôtures, accès, points d'eau, etc.) ;
- les groupements pastoraux (GP) qui regroupent les éleveurs pour gérer de manière collective la conduite des troupeaux et la gestion des surfaces pastorales ;
- les conventions pluriannuelles de pâturage (CPP) prévues à l'article L. 481-1 du CRPM, qui prévoient la répartition des travaux d'aménagement, d'équipement ou d'entretien entre les parties. Il s'agit de baux particuliers signés pour une durée minimale de cinq ans qui donnent lieu au versement d'un loyer mais ne confèrent pas systématiquement au preneur la jouissance exclusive ou continue des terres louées.
Il est à noter que, dans les zones pastorales forestières, les parties peuvent conclure des CPP ou des concessions de pâturage dont la durée est fixée à un an renouvelable et qui prennent la forme de contrats types fixés par arrêté ministériel, conformément à l'article L. 231-24 du code forestier.
Les personnes entendues par les rapporteurs dans le cadre de cette mission d'information considèrent unanimement que l'architecture issue de la loi pastorale doit être conservée. Ce modèle a fait ses preuves puisque le pastoralisme collectif couvre environ 500 000 hectares admissibles de surfaces pastorales27(*). Elles ont en revanche souligné que les outils juridiques de gestion collective créés par la loi pastorale demeuraient trop peu utilisés. Il s'agit pourtant de leviers efficaces pour lutter contre le morcellement du foncier, voire la précarisation foncière. L'accès aux surfaces est en effet de plus en plus difficile du fait d'une concurrence accrue pour l'usage des terres (habitations, tourisme, chasse, etc.) qui multiplie les interactions et complexifie le dialogue entre éleveurs, collectivités, forestiers, et gestionnaires de parcs. Cette situation fait écho au phénomène plus global de la déprise agricole : chaque année, plus de 20 000 hectares de terres sont abandonnés par l'agriculture28(*). Quant à la superficie des prairies, elle a diminué de 3,8 millions d'hectares entre 1950 et 2020. Cette déprise s'est concentrée entre les années 1980 et 2000, notamment du fait du développement des grandes cultures qui ont exploité le stock des prairies facilement retournables.
Évolution de la surface en prairie de 1950 à 2024 (en milliers d'hectares)
Source : « Milieux agricoles et enjeux
environnementaux en France
- état des connaissances
en 2025 » de la statistique publique de l'énergie, des
transports,
du logement et de l'environnement d'après l'Agreste,
Statistiques agricoles annuelles, 2025
L'animation pastorale et les outils de gestion collective doivent donc être encouragés voire modernisés pour prendre en compte les défis auxquels fait face le pastoralisme : raréfaction des ressources naturelles sous l'effet du changement climatique, évolution des pratiques agricoles, multiplication des conflits d'usage et pression foncière accrue. Une plus grande mobilisation des outils de la loi pastorale pourrait ainsi permettre de lutter contre la déprise agricole en facilitant les aménagements liés à l'activité pastorale (cabanes de berger, points d'eau, etc.).
Renforcer les moyens dédiés à l'animation pastorale est essentiel car les AFP bénéficient d'un cadre juridique sécurisé mais de peu de ressources financières alors qu'elles produisent un bien collectif pour la gestion du territoire. De nombreuses structures reposent en effet sur le bénévolat, faute de moyens financiers pour recruter des animateurs ou des techniciens salariés.
Il convient également d'ouvrir la réflexion sur la modernisation des outils de gestion collective des surfaces pastorales car la loi pastorale de 1972 a d'abord été conçue pour les territoires de montagne, ce qui n'englobe pas la totalité des territoires où se pratique le pastoralisme. En effet, l'article L. 113-2 code rural et de la pêche maritime limite la création des AFP et des GP aux communes de montagne et aux zones à vocation pastorale définies par arrêté préfectoral après avis de la chambre d'agriculture. Or, sous l'effet conjugué de la décapitalisation du cheptel et de l'évolution des structures d'exploitations, de nouvelles zones en déprise pratiquent le pastoralisme en dehors des zones pastorales (Bretagne, Centre-Val de Loire, etc.). Les rapporteurs appellent donc à simplifier la procédure autorisant les communes pastorales qui ne sont pas situées en zone de montagne à déployer les structures issues de la loi pastorale, comme le recommandent conjointement l'Association française de pastoralisme, le Coram et la Fédération nationale des communes pastorales.
Enfin, encourager le développement d'outils complémentaires plus souples, comme les plans pastoraux territoriaux (PPT) de la région Auvergne-Rhône-Alpes, apparaît comme un levier d'action intéressant. Les PPT sont des dispositifs de financement de projet d'aménagement des surfaces pastorales et d'animation fondés sur le volontariat.
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Recommandation n° 1 : Modifier l'article L. 113-2 du code rural et de la pêche maritime pour simplifier les conditions de mise en oeuvre des outils de la loi pastorale dans les zones pastorales non montagnardes. |
2. L'accès à l'eau : des difficultés aggravées par le changement climatique
Les éleveurs rencontrent des difficultés pour abreuver leurs troupeaux car l'accès à l'eau pour l'abreuvement est fragilisé par le changement climatique qui menace l'avenir du pastoralisme. En effet, les surfaces pastorales sont concentrées dans des zones soumises à de fortes contraintes naturelles, en particulier en altitude ou en plaines sèches, et aux ressources très modestes.
Les zones pastorales de montagne offrent naturellement des ressources hydriques issues de sources et des cours d'eau formés par la fonte des neiges. Ces ressources sont menacées dès lors que l'enneigement diminue et que les précipitations deviennent de plus en plus irrégulières29(*). De plus, le réseau public d'eau potable est souvent inaccessible du fait de l'isolement géographique.
Or, un accès sûr à l'eau est indispensable pour toute activité agricole. L'abreuvement régulier et suffisant est primordial pour le bétail. Si les besoins peuvent demeurer relativement stables chez certaines espèces, notamment les caprins qui conservent des besoins hydriques constants, les besoins des ovins et des bovins doublent en période de lactation, passant respectivement de 3 à 6,5 litres par jour et de 41,5 à 82 litres par jour30(*). Hors abreuvement, il est nécessaire d'assurer l'accès à l'eau des bergers, pour leur consommation personnelle (estimée à 100 litres par jour et par personne31(*)), ainsi que pour entretenir les moyens de production (lavages du matériel et des locaux).
En cas d'accès insuffisant à l'eau, les gardiens de troupeaux sont parfois contraints de procéder à une descente anticipée des estives ou de réduire le parcours pour rejoindre des zones dans lesquelles l'accès à l'eau est plus sécurisé. Un acheminement d'eau par camions-citernes ou tracteurs peut également être organisé.
En outre, la pression sanitaire est accentuée en période de sécheresse en raison du risque d'infection causée par la prolifération bactérienne favorisée par l'élévation des températures ou encore du contact avec la faune sauvage se rabattant sur les ressources encore accessibles.
Face à la raréfaction de la ressource hydrique, les acteurs du pastoralisme privilégient des solutions visant à optimiser le stockage de l'eau tout en préservant l'équilibre des écosystèmes. De fortes contraintes pèsent sur la construction des ouvrages de stockage d'eau en termes d'accessibilité du chantier, en matière de terrassement et de stabilisation des sols. Plusieurs types d'ouvrages existent, parmi lesquels figurent les citernes enterrées (dont la capacité de stockage est comprise entre 5 et 100 mètres cubes) et les bassins-impluviums (système de récupération des eaux de pluie et de la fonte des neiges d'une capacité comprise entre 100 à 500 mètres cubes), qui nécessitent un entretien régulier. Il s'agit de techniques traditionnelles de collecte et de stockage d'eau, notamment utilisées dans les alpages jurassiens où les points d'eau de surface sont rares.
Compte tenu des ressources financières limitées des éleveurs et des partenaires publics (collectivités territoriales, gestionnaires de parcs, etc.) pour financer l'amélioration des capacités de stockage de l'eau, les rapporteurs considèrent qu'un équilibre peut être atteint en combinant la construction de nouveaux systèmes de stockage et la mutualisation des usages de l'eau en montagne Des points d'abreuvement peuvent ainsi être créés à partir des retenues d'eau déjà existantes pour d'autres activités de montagne (domaines skiables, défense incendie, barrages).
La question de l'accès à l'eau pour les activités d'élevage fait désormais l'objet d'une attention croissante du législateur. Cette évolution s'est notamment traduite par l'inscription de l'abreuvement du bétail parmi les objectifs de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau à l'article L. 211-1 du code de l'environnement par la loi n° 2025- 794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur.
Dans le prolongement de cette évolution, plusieurs initiatives parlementaires récentes visent à faciliter le développement d'ouvrages de stockage de l'eau adaptés aux besoins des activités pastorales en montagne. Les rapporteurs soutiennent en particulier les dispositions favorisant les retenues collinaires multi-usages, y compris pour l'abreuvement, en excluant le recours au pompage dans les nappes inertielles.
À ce titre, ils saluent la prise en compte explicite de l'abreuvement du bétail dans la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine adoptée à l'Assemblée nationale le 13 mai dernier et désormais transmise au Sénat dont l'article 4 favorise une politique d'usage partagé et de stockage de la ressource en eau en montagne.
De même, les rapporteurs se réjouissent de l'adoption, au stade de la commission, de l'amendement n° CE1018 au projet de loi n° 2632 d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles qui poursuit le même objet. Il s'agit d'une position équilibrée qui permet de rationnaliser la gestion en eau dans un contexte de multiplication des usages tout en limitant les pressions sur les cours d'eau en favorisant les retenues collinaires qui se remplissent au printemps et à l'automne. En outre, l'amendement exclut le pompage dans les nappes inertielles dont le cycle de recharge est particulièrement lent.
Cette dynamique parlementaire traduit une prise de conscience de la vulnérabilité des éleveurs face à la raréfaction de l'eau sur les surfaces pastorales et de la nécessité de repenser la répartition des ressources hydriques en zone de montagne.
Néanmoins, les rapporteurs ont été alertés par le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire32(*) sur le financement public de projets de stockage multi-usages qui ne bénéficie pas encore d'un cadre juridique clair européen. En effet, le régime juridique européen en matière d'aides à l'investissement dans l'irrigation n'autorise pas la prise en charge de ce type de projets. Les rapporteurs soutiennent l'initiative de la France qui a saisi la Commission européenne pour faire évoluer les règles dans le sens le plus favorable à un usage partagé des ouvrages de stockage d'eau.
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Recommandation n° 2 : Faciliter les retenues collinaires multi-usages sans pompage des nappes inertielles pour faciliter l'abreuvement des troupeaux. |
* 27 Source : réponse d'Interbev au questionnaire de la mission.
* 28 Rapport du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) de novembre 2023, Plus de 20 000 ha de terres agricoles abandonnés chaque année, un angle mort des politiques foncières. Prospective relative aux terres agricoles délaissées à l'horizon 2050.
* 29 Réponse de l'Unité mixte technologique « Ressources et transformations des élevages pastoraux en territoires méditerranéens » (UMT Pasto) au questionnaire de la mission.
* 30 Catalogue 2025 des pratiques d'adaptation au manque d'eau en alpage du parc du Mercantour, réalisé dans le cadre du projet européen Aclimo (Interreg Alcotra) qui vise à étudier et accompagner les territoires alpins français et italiens face aux défis du changement climatique.
* 31 Ibid.
* 32 Réponse de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) au questionnaire de la mission.