B. PRÉDATION ET CONFLITS D'USAGE : DES CONTRAINTES DE PLUS EN PLUS FORTES QUI PÈSENT SUR L'AVENIR DU PASTORALISME
1. La prédation : une menace existentielle pour le pastoralisme
a) Une pression de prédation qui ne cesse de croître
Au terme de leurs auditions, les rapporteurs constatent un véritable mal-être des éleveurs dont beaucoup ont exprimé un cri de détresse : la pression de la prédation menace l'avenir du pastoralisme.
Certes, entre 2010 et 2021, les installations en ovins-caprins ont été plus dynamiques dans les Alpes, territoire de présence historique du loup, que dans le reste de la France33(*). Pour autant, cette dynamique ne saurait occulter l'ampleur des dommages causés par le loup dont les impacts économiques et psychologiques sont bien documentés : augmentation de la charge de travail, soins portés aux animaux, hypervigilance, dévalorisation du métier, etc. L'étude socio-anthropologique des effets de la présence des loups sur la santé des éleveurs et bergers de l'Inrae et de l'UMR AGIR, financée par la MSA en 2022 conclut ainsi que « la prédation met non seulement en jeu des exploitations (d'un point de vue technico-économique) » mais aussi que « les effets du loup et de la prédation sur la santé des éleveurs et des bergers sont réels et importants ».
Figure 1 - Les effets déclarés de la présence du loup (n = 597 éleveurs et bergers) : Estimez-vous que la présence du loup a déjà provoqué chez vous : (plusieurs réponses possibles)
Source : Étude socio-anthropologique des
effets de la présence des loups sur la santé des éleveurs
et bergers
de l'Inrae, de l'UMR AGIR
Les auditions menées par les rapporteurs ont permis de confirmer ces conclusions, de nombreux éleveurs ayant rapporté un sentiment d'épuisement et d'impuissance face à la montée du loup qui transforme profondément, voire rend impossible, l'exercice de leur métier.
Même si le loup représente la plus grande menace pour le pastoralisme, la question de la prédation ne se résume pas à cette espèce. Ours, lynx et vautours contribuent également à aggraver la pression de prédation qui pèse sur les éleveurs. À titre d'exemple, l'Ariège concentre environ 80 % de la population ursine du territoire français34(*) qui représente non seulement une menace pour les animaux d'élevage, mais aussi, potentiellement, pour les hommes.
La pression de la prédation en général et du loup en particulier est un sujet de préoccupation majeur pour les éleveurs pastoraux et les gardiens de troupeaux du fait de l'augmentation de la population lupine, son expansion géographique et la hausse des attaques. Réapparu en France en 1992, le loup est désormais présent, de manière régulière sur 59 800 km² et de manière temporaire sur 68 800 km35(*). L'aire de présence du loup n'est en effet plus cantonnée aux régions Provence-Alpes-Côte d'Azur et Auvergne-Rhône-Alpes. Des reproductions ont été détectées dans de nouvelles zones en 2025 : Nouvelle-Aquitaine, plateau de Millevaches, Haute-Marne, etc. Ce phénomène observé en front de colonisation est susceptible d'impacter la dynamique d'expansion spatiale du loup en France.
Comparaison de l'aire de présence du loup
en France
en 2010 et en 2024
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Source : Situation du loup en France, Office français de la biodiversité
La population lupine, le nombre d'attaques et le nombre de victimes augmentent, comme le montre le graphique ci-dessous.
Évolution comparée du nombre de
constats et de la population lupine
(base 100 en 2010)
Source : Lettre d'information sur le plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage
En 2025, selon de premières estimations réalisées par l'Office français de la biodiversité (OFB), la population de loups est estimée à 1 082 individus36(*) contre 1 013 en 2024, soit une augmentation de 7 %. L'évolution de la prédation est encore plus préoccupante puisque le nombre d'attaques est en hausse de 10 % (4 441 attaques) et le nombre d'animaux victimes a augmenté de 15,1 % (12 927 bêtes, majoritairement des ovins)37(*). Ces chiffres confirment une tendance de fond : celle de l'accélération des attaques puisque le nombre d'attaques indemnisées est passé d'environ 1 000 à plus de 3 500 par an entre 2010 et 2017.
Évolution comparée du nombre de
constats et de victimes
(base 100 en 2020)
Source : Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN)
La diminution du ratio victimes/loup (20 victimes/loup en 2017 contre 11 victimes/loup depuis 202238(*)) semble confirmer, dans une certaine mesure, l'efficacité des dispositifs de protection que sont les clôtures, les chiens et de protection et le gardiennage des troupeaux. C'est aussi ce qui explique pour partie la stabilisation du nombre d'attaques dans les départements historiques de présence du loup. Pour autant, les constats d'attaques explosent dans les territoires d'expansion du loup (+ 38,4 % d'attaques, + 27,3 % de victimes en un an39(*)) moins protégés. Le cas de la Haute-Marne est emblématique : le nombre de victimes du loup y a été multiplié par plus de 12 en l'espace de deux ans, passant de 60 victimes indemnisées en 2023 à 785 en 202540(*). Alors qu'un seul spécimen était suivi dans le département depuis 2020, les pièges photographiques ont permis d'identifier sept louveteaux en juillet 2025 ce qui laisse craindre l'installation d'une meute, une première dans la région Grand Est.
En outre, les moyens de protection sont extrêmement coûteux pour l'État et pour les éleveurs qui assument un reste à charge de 20 % estimé à environ 2 300 euros par éleveur concerné41(*). En dix ans, les dépenses publiques consacrées au dispositif d'aide à la protection des troupeaux ont été multipliées par deux, passant de 21,8 millions d'euros en 2016 à 42,78 millions d'euros en 2025. Ce budget augmente chaque année d'environ 7 %42(*). Il est financé par les crédits du programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaires et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Il est huit fois supérieur au budget alloué à l'indemnisation des éleveurs pour les animaux victimes du loup qui s'élève à environ 5 millions d'euros et est financé par le ministère chargé de la transition écologique43(*), la politique du loup étant cogérée par ces deux ministères.
Ces dépenses résultent d'une politique volontariste de protection du loup lié à son statut d'espèce protégée. Or, la gestion des espèces protégées relève du ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature. Par conséquent, les rapporteurs considèrent que les mesures de protection des troupeaux face au loup devraient être financées par ce ministère et non le ministère de l'agriculture. Par cohérence, ils préconisent de faire évoluer le taux de prise en charge de ces mesures de protection de 80 à 100 % pour soulager les éleveurs de la pression de prédation qu'ils subissent. Cette prise en charge totale est déjà pratiquée pour l'aide au gardiennage permettant l'embauche des salariés dans les coeurs des parcs nationaux et les réserves naturelles où les tirs létaux de loups sont interdits.
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Recommandation n° 3 : Supprimer le reste à charge de 20 % pour les éleveurs pour le déploiement des mesures de protection et faire financer ces mesures par le ministère chargé de la transition écologique. |
Les éleveurs entendus par les rapporteurs ont toutefois rappelé que les moyens de protection pouvaient être très difficiles à mettre en oeuvre. Les clôtures forcent ainsi les éleveurs et les gardiens de troupeau à modifier leurs pratiques pastorales. Les chiens de protection participent à la multiplication des conflits d'usage entre les éleveurs et les autres usagers de la montagne. Ils ne sont pas efficaces à 100 % et impossibles à mettre en oeuvre dans certains cas.
Par conséquent, si les mesures de protection doivent être déployées autant que possible et financées en totalité par l'État au titre de la protection du loup inscrite sur la liste des espèces protégées, la gestion du loup ne peut pas se limiter à ce levier d'actions.
b) Les espoirs suscités par l'abaissement du niveau de protection du loup au niveau européen
La pratique des mesures d'effarouchement et des tirs létaux, notamment des tirs de défense, fait partie du panel des outils à mobiliser pour contenir la pression de la prédation.
Toutefois, le déploiement de ces mesures de gestion continue d'être strictement encadré par le droit européen, malgré l'abaissement récent du niveau de protection du loup. En effet, l'amélioration de l'état de conservation du loup et l'augmentation des constats d'attaques en Europe ont conduit, en 2025, au déclassement du statut du loup d'« espèce strictement protégée » à « espèce protégée » dans la Convention de Berne44(*) de 1979 du Conseil de l'Europe et dans la directive dite « Habitats »45(*) de 1992 de l'Union européenne.
Ce changement ouvre la possibilité de prélever des loups sans faire la démonstration :
- de l'épuisement des solutions alternatives ;
- du risque de dommages importants causés aux élevages.
En revanche, les prélèvements doivent demeurer compatibles avec le maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable (article 14 de la directive dite « Habitats »), ce qui est susceptible de limiter les marges de manoeuvre des États membres pour assouplir leur législation encadrant les prélèvements de loups.
Plusieurs États membres ont ainsi entrepris ou réfléchissent à modifier leur réglementation nationale pour tirer les conséquences de cette évolution :
- l'Allemagne a récemment intégré le loup dans la loi fédérale sur la chasse et proposé un traitement différencié entre les zones où la population lupine est importante (chasse au loup ouverte du 1er juillet au 31 octobre) et les zones où la protection des troupeaux est impossible (dans ces « zones de pâturage », les animaux d'élevage sont protégés par le prélèvement de loups) ;
- la Finlande a autorisé la chasse de conservation du loup sur la base de quotas régionaux entre le 1er décembre et le 10 février, ce qui a entraîné une explosion du nombre de loups abattus (81 entre le 1er janvier et le 10 février 2026 pour une population totale estimée à 430 loups). Ces quotas sont vivement contestés par les associations environnementales.
Afin de mieux comprendre les réflexions menées par nos voisins soumis aux mêmes exigences européennes, la présidente de la commission des affaires économiques du Sénat a commandé à la division de législation comparée du Sénat de produire une étude relative à la gestion du loup. Cette étude est annexée au présent rapport.
Pour autant, ce travail d'analyse comparative doit être poursuivi. En effet, les États membres ont jusqu'au 15 janvier 2027 pour transposer le changement de niveau de protection ou notifier à la Commission leur décision de maintenir le loup dans un statut « strictement protégé » au niveau national. Nombre d'entre eux réfléchissent encore aux modalités d'adaptation de leur réglementation nationale. Les nouveaux mécanismes de gestion mis en oeuvre dans certains pays n'ont pas encore été analysés par la Commission européenne ni par la Cour de justice de l'Union européenne. À ce stade, il est donc difficile de connaître avec précision l'étendue des marges de manoeuvre offertes par ce nouveau cadre juridique.
c) L'évolution du cadre juridique français
En France, le plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage (2024-2029) fixe les grands axes de la gestion du loup. Il est piloté par le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes désigné préfet coordonnateur. Les grandes orientations du PNA sont discutées dans le cadre du Groupe national loup (GNL) qui regroupe l'État central et déconcentré, l'OFB, des représentants du monde agricole (syndicats, chambres d'agriculture, etc.), des élus locaux, des associations environnementales, des scientifiques, etc.
Le modèle français de gestion du loup est fondé sur la complémentarité entre moyens de protection et tirs dérogatoires :
- l'effarouchement par tirs non létaux ;
- les tirs de défense pour défendre un troupeau contre des loups en situation d'attaque, qui peuvent être mis en oeuvre, sous conditions, par les éleveurs et leurs mandataires (lieutenants de louveterie) et représentent la majorité des tirs létaux ;
- les tirs de prélèvement, en cas de dommages exceptionnels, qui peuvent être mis en oeuvre dans le cadre de battues, sur autorisation du préfet de département, par l'OFB ou des personnes habilitées ou formées par elle.
Le loup étant une espèce protégée, toute destruction intentionnelle du loup est passible d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende46(*), conformément à l'article L. 415-3 du code de l'environnement. Elle peut également conduire au retrait du permis de chasser et à la confiscation de l'arme.
À titre dérogatoire, des arrêtés fixent les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction du loup peuvent être accordées par les préfets47(*).
Les prélèvements de loups sont autorisés dans la limite d'un plafond de destruction légale de loups fixé annuellement pour s'assurer du maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable. Le préfet coordonnateur du plan national d'action pour le loup et les activités d'élevage est chargé du respect de ce plafond. Les loups victimes d'actes de braconnage sont également décomptés de ce plafond, contrairement aux morts naturelles ou accidentelles.
Prenant acte des nouvelles possibilités d'évolution réglementaires offertes par le déclassement du statut du loup, la ministre de l'agriculture, Annie Genevard, et la ministre chargée de la transition écologique, Monique Barbut, ont publié deux arrêtés le 23 février 202648(*), complétés par le décret du 24 février relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux.
Ce nouveau cadre juridique est entré en vigueur au 1er avril 2026.
Ces textes prévoient plusieurs assouplissements du cadre réglementaire de la gestion du loup, dont :
- le relèvement du nombre maximal de loups susceptibles d'être détruits de 19 à 21 % de la population lupine estimée par l'OFB, soit 227 loups pour l'année 2026 contre 192 en 2025. Par ailleurs, comme le prévoyait déjà la réglementation, ce plafond pourra être augmenté de 2 % supplémentaires en cours d'année (soit 56 loups supplémentaires) sur la base de deux critères : la pression de la prédation et l'atteinte du seuil ;
- pour les ovins et les caprins, le passage d'un régime d'autorisation à un régime de déclaration en préfecture pour les tirs de défense dans les cercles 0 à 2 qui présentent la plus forte pression de prédation. La déclaration est valide pendant deux ans. Cette durée est rallongée à cinq ans si l'éleveur met en oeuvre des mesures de protection. Dans le cercle 3, la destruction demeure possible sur autorisation et sous conditions49(*) ;
- la possibilité d'opérer des tirs de défense en cas de dommages exceptionnels, même en l'absence de mesures de protection. Pour les tirs de prélèvement, cette possibilité existe mais est conditionnée à l'engagement, par l'éleveur, du déploiement de mesures de protection dans un délai de douze mois après la réalisation du tir ;
- la possibilité d'opérer des tirs de prélèvement avant le 1er juillet (hors période de naissance des louveteaux du 15 avril au 15 juin), sur dérogation.
Les rapporteurs saluent ces dispositions qui vont dans le sens d'une facilitation des moyens de défense des éleveurs contre le loup. Pour autant, ces mesures ne suffiront pas, à elles seules, à alléger significativement le quotidien des éleveurs. D'autres pistes d'amélioration doivent être explorées.
Certaines d'entre elles ont été adoptées à l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles dont l'article 14 porte sur la gestion du loup. Les rapporteurs soutiennent notamment l'élargissement des tirs avec lunettes à visée thermique aux éleveurs et à leurs mandataires dès lors que ce dispositif est suffisamment encadré. En effet, les débats à l'Assemblée nationale et les auditions menées par les rapporteurs ont fait état d'inquiétudes en matière de sécurité publique ou de risque de braconnage. Pour autant, les tirs avec lunettes à visée thermique ont déjà été autorisés par arrêté préfectoral dans le cadre de la chasse aux sangliers dans le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle où le régime local de chasse dérogatoire autorise la chasse de nuit (article. L. 429-19 du code de l'environnement). Les rapporteurs considèrent que cette exception fait la démonstration de la possibilité d'élargir l'utilisation des lunettes à visée thermique sur le reste du territoire, à condition d'envisager un dispositif suffisamment encadré. À l'Assemblée nationale, l'amendement n° 759 autorise cet usage dans le cadre des tirs de défense contre le loup sous trois conditions cumulatives (permis de chasser valide, formation préalable délivrée par l'OFB, participation à une opération encadrée par un lieutenant de louveterie), pour une durée de trente jours et dans un périmètre géographique limité.
En outre, autoriser les tirs d'effarouchement et de défense dans les réserves naturelles et les parcs nationaux pourrait permettre de mieux concilier protection de la biodiversité et défense de l'élevage. En l'état du droit, les tirs de défense peuvent être autorisés dans les parcs nationaux (y compris certains coeurs de parcs) et certaines réserves naturelles où il y a du pastoralisme. Ils sont en revanche interdits dans les coeurs de parcs nationaux où la chasse est interdite et dans les réserves naturelles nationales constituées pour la conservation de la faune sauvage, qui sont des lieux qui bénéficient d'un niveau de protection fort et qui représentent une faible surface du territoire national50(*). En séance publique à l'Assemblée nationale, les députés ont inscrit dans la loi cette possibilité pour prévenir des dommages importants à l'élevage. Les rapporteurs saluent cette prise de position mais considèrent qu'une autorisation générale plutôt qu'une possibilité d'autoriser les tirs de défense dans les parcs nationaux et les réserves naturelles dont l'acte de création autorise la chasse serait plus favorable à la défense du pastoralisme.
Enfin, la sécurisation du statut bénévole des louvetiers, qui réalisent la majorité des tirs de défense et jouent un rôle-clé dans la gestion des loups mais aussi des sangliers et des cervidés, est nécessaire afin de mieux définir et encadrer les conditions d'exercice de leur mission de service public. À cet égard, les rapporteurs soulignent l'importance de renforcer la prise en charge des frais engagés par les lieutenants de louveterie dans l'exercice de leur fonction, même si ces dispositions ne peuvent pas être introduites par les parlementaires dans le cadre de l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles en vertu de l'article 40 de la Constitution.
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Recommandation n° 4 : Inscrire dans la loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles : - l'autorisation, sous conditions, des lunettes à visée thermique aux éleveurs et à leurs mandataires dans le cadre des tirs de défense ; - l'autorisation des tirs d'effarouchement et de défense dans les réserves naturelles et les parcs nationaux où la chasse est déjà autorisée ; - les conditions d'exercice des missions confiées aux lieutenants de louveterie. |
En complément, les rapporteurs préconisent la mise en oeuvre d'autres mesures. L'estimation de la population lupine est apparue comme un point de crispation important entre les différents acteurs du Groupe national loup. De nombreux éleveurs considèrent ainsi, au regard de l'impact de la prédation, que la population lupine serait largement sous-estimée, l'espèce étant particulièrement difficile à observer. La méthode de comptage dite « CMR » (capture-marquage-recapture) utilisée par l'OFB et développée avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) est robuste. Elle se fonde sur la collecte et l'analyse de milliers d'indices génétiques (fèces, poils, etc.) permettant d'identifier les spécimens de manière individuelle et sur des modèles statistiques. Pour autant, l'approche statistique n'est fiable que lorsque le nombre d'indices génétiques est suffisamment important.
Ainsi, afin de sortir de cette querelle sur l'estimation de la population lupine qui crispe considérablement les échanges entre les éleveurs et les pouvoirs publics, les rapporteurs préconisent d'élargir le pool d'indices collectés par le réseau Loup-lynx sous la supervision de l'OFB. Une piste pourrait être celle d'une plus grande association des chasseurs au recueil de ces indices, en inscrivant explicitement cette mission parmi les missions de service public des fédérations départementales des chasseurs prévues à l'article L. 421-5 du code de l'environnement.
Les auditions ont par ailleurs fait apparaître un manque criant de coopération transfrontalière alors que la population lupine se concentre dans l'arc alpin qui traverse huit États (France, Italie, Suisse, Allemagne, Autriche, Slovénie, Monaco, Lichtenstein). La Commission européenne et la Cour de justice de l'Union européenne contrôlent en effet les mesures de gestion mises en oeuvre par chaque État membre alors que l'article 16 de la directive dite « Habitats » impose le maintien, « dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle », qui ne correspond pas aux frontières des États. La fiabilisation du comptage à l'échelle européenne est un levier majeur pour déterminer le seuil de viabilité de l'espèce et objectiver l'augmentation de la population lupine qui pourrait justifier, à terme, une nouvelle évolution de la réglementation européenne. L'absence de dispositif de coordination avec les pays limitrophes avait d'ailleurs été identifiée comme l'une des lacunes de notre modèle de gestion du loup par le plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage 2018-2023.
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Recommandation n° 5 : Fiabiliser l'estimation de la population lupine en : - inscrivant le recueil des indices génétiques de présence du loup parmi les missions de service public des fédérations départementales des chasseurs à l'article L. 421-5 du code de l'environnement, dans le cadre de l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles ; - développant un programme de coopération transfrontalière pour améliorer les connaissances scientifiques sur le loup. |
En ce qui concerne le régime d'indemnisation des attaques, celui-ci couvre à la fois les pertes directes (animaux retrouvés morts ou blessés après l'attaque, euthanasies, etc.) et indirectes (avortements, baisses de lactation, stress, pertes génétiques dans certains cas, etc.) ainsi que la réparation ou le remplacement des équipements endommagés (clôtures et parcs). L'indemnisation est calculée sur la base de barèmes définis par arrêté pour chaque catégorie d'animaux. Le barème d'indemnisation a été revu à la hausse en février 2024, ce qui explique pour partie l'augmentation du coût de l'indemnisation, passé de 2,7 millions d'euros en 2015 à environ 5 millions d'euros en 2025, soit 400 euros par victime en moyenne.
Les conditions d'indemnisation semblent globalement satisfaisantes. Pour autant, l'indemnisation n'est possible que si la prédation par le loup n'est pas écartée, ce qui n'est pas toujours évident à établir selon l'état de décomposition du cadavre et l'intervention de plusieurs prédateurs post-mortem (vautours, chiens, etc.). Le décret n° 2019-733 du 9 juillet 2019 relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l'ours et le lynx distingue quatre origines possibles à indiquer dans les constats de dommages, récapitulées dans le tableau ci-dessous.
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Catégorie |
Indemnisation |
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Loup certain |
Oui |
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Loup non exclu |
Oui |
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Origine indéterminée |
Non, sauf appréciation contraire liée au contexte local de prédation |
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Loup exclu |
Non |
La catégorie « loup non exclu » permet de faire en sorte que le doute bénéficie à l'éleveur, ce que les rapporteurs saluent. Ils revendiquent toutefois, par souci de clarté :
- la suppression de la catégorie « origine indéterminée », source de confusion, par cohérence avec le principe selon lequel l'indemnisation doit être faite dès lors que la responsabilité du loup ne peut pas être écartée ;
- une modification de la dénomination de l'origine des attaques dans les constats pour reconnaître que le loup est coupable de ces attaques, dès lors que sa responsabilité ne peut pas être écartée.
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Recommandation n° 6 : Mieux reconnaître la responsabilité du loup dans les attaques en modifiant la dénomination des différentes catégories dans les constats de dommages et en supprimant la catégorie « origine indéterminée ». |
Toutes ces propositions s'inscrivent dans le cadre actuel de la gestion du loup qui repose sur un pilotage par un plafond de destruction correspondant à 21 % de la population lupine. Ce plafond limite donc, par essence, toutes les mesures précitées puisque, dès lors qu'il est atteint, le préfet coordonnateur du PNA sur le loup et les activités d'élevage ne peut que l'augmenter dans la limite de 2 %.
Pour offrir davantage de souplesse dans la gestion du loup et se détourner de la querelle sur l'estimation de la population lupine générée par ce système, le Conseil de l'agriculture française (CAF) Loup, qui réunit la FNSEA, les Jeunes agriculteurs, la Fédération nationale ovine (FNO), la Fédération nationale bovine (FNB) et Chambres d'agriculture France propose un dispositif alternatif fondé sur un seuil plutôt qu'un plafond. Dès lors que la population lupine atteint le seuil de 500 spécimens, les éleveurs se verraient reconnaître un droit permanent à procéder à la destruction ou à la capture d'un loup. Cette disposition figure dans la proposition de loi visant à protéger les animaux élevés par nos agriculteurs de la prédation du loup du député Jean-Luc Warsmann déposée à l'Assemblée nationale le 14 avril 2026.
Ce seuil de viabilité démographique de 500 spécimens est effectivement référencé dans le PNA Loup et activités d'élevages 2024-2029, l'ancien ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires Christophe Béchu s'étant félicité que la population lupine « ait atteint grâce aux précédents plans le seuil de viabilité démographique, fixé à 500 adultes matures »51(*). L'augmentation de la population lupine au-delà de ce seuil justifie donc, pour les rapporteurs, des mesures de gestion complémentaires. Le pilotage par le seuil de viabilité démographique, qui permet d'évaluer le risque d'extinction de la population, est un outil intéressant qui permet de rééquilibrer la poursuite de deux objectifs difficilement conciliables : la protection de la biodiversité et la défense des élevages en prenant en compte l'augmentation de la population lupine et, dans le même temps, de la pression de prédation. Des doutes subsistent tout de même concernant l'extrapolation de ces 500 adultes matures à l'échelle de l'ensemble de la population, les études menées sur le sujet étant peu nombreuses, particulièrement peu précises et pas restreintes à la seule population lupine française52(*). Il est donc essentiel d'actualiser ces données.
L'Assemblée nationale a acté la possibilité d'un pilotage par un seuil de viabilité fixé « en tenant compte du nombre minimal de loups compatible avec un état favorable de conservation » dans le cadre de l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, ce que les rapporteurs saluent.
Dans une logique d'élargissement du panel des outils de pilotage de la gestion du loup, le projet de loi pourra également être l'occasion de réformer les critères sur lesquels se fondent les ministres chargés de l'agriculture et de la transition écologique pour déterminer le plafond de destruction de loups. En l'état du droit, ce plafond correspond à un pourcentage de la population lupine déterminé en fonction du risque de déclin de la population53(*). Dans la mesure où le niveau de protection du loup a été abaissé à l'échelle européenne, d'une part, et considérant la forte augmentation du nombre d'attaques, d'autre part, les rapporteurs considèrent que ce plafond de destruction devrait être fixé non seulement en fonction de la population lupine mais aussi de la pression de prédation. La directive dite « Habitats » permet d'ailleurs de prendre en compte les dégâts causés à l'élevage dans l'élaboration des mesures de gestion du loup. En outre, il apparaît que la population lupine croît plus vite (+ 7 % entre 2024 et 2025) que le nombre d'attaques (+ 10 %) et le nombre d'animaux victimes (+ 15,1 %).
Cette proposition permettrait donc de mieux prendre en compte la pression de la prédation pour soulager les éleveurs et leur offrir davantage de possibilités de se défendre contre le loup.
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Recommandation n° 7 : Élargir les outils de pilotage de la gestion du loup en : - déterminant le plafond de destruction de loups en fonction non seulement de l'estimation de la population mais aussi de la pression de prédation ; - permettant la gestion par un seuil de viabilité et non pas seulement par un plafond de destruction. |
Les rapporteurs considèrent cependant que, même si tous ces assouplissements doivent être mis en oeuvre pour soulager la pression de prédation qui pèse sur les éleveurs, les marges de manoeuvre offertes par l'abaissement du niveau de protection du loup à l'échelle européenne demeurent étroites. En effet, la condition du maintien de l'espèce dans un état favorable de conservation continue de limiter fortement les moyens de gestion du loup, d'autant que ces critères sont appréciés de manière extensive par la Cour de justice de l'Union européenne54(*). Au regard de l'augmentation de la population lupine en Europe, d'une part, et de la hausse des dégâts causés aux élevages, d'autre part, l'État français doit avoir le courage de mettre sur la table le sujet d'un nouvel abaissement du niveau de protection du loup à l'échelle du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne en retirant le loup de la liste des espèces protégées. Cette dynamique, non soutenable pour le pastoralisme, ne peut pas perdurer.
2. Concilier tous les usages de la montagne : un espace sous tension
La question de la prédation est par ailleurs liée à la problématique plus large de la conciliation des usages de la montagne, les interactions entre randonneurs, touristes et chiens de protection donnant parfois lieu à des conflits d'usage. Ces chiens font partie intégrante du triptyque des mesures de protection qui ont fait leurs preuves (berger, clôture et chien de protection). Ainsi, le nombre a augmenté de 80 % entre 2018 et 2022. On comptait, en 2022, plus de 6 500 chiens de protection55(*). Si les dommages constatés demeurent pour l'instant stables, il s'agit d'un sujet de préoccupation majeur pour le massif pyrénéen car le taux d'accroissement moyen annuel de la population entre 2006 et 2023, s'élève à 11,12 %56(*).
Si la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture a permis de consacrer une présomption simple d'absence de responsabilité des éleveurs en cas de dommages, les rapporteurs constatent, à l'issue de leurs auditions, que des conflits d'usage continuent de complexifier le travail des éleveurs et des bergers. Ils encouragent, à ce titre, les initiatives visant à structurer une filière nationale qualitative de production de chiens de protection (charte de bonnes pratiques, réseau d'éleveurs-naisseurs, etc.). Il s'agit d'un levier important pour favoriser la sélection et l'éducation des chiens de protection pour remplir leur fonction première de protection des troupeaux mais aussi pour leur capacité à gérer les interactions avec les autres usagers de la montagne, comme le prévoit le plan national d'actions 2024-2029 sur le loup et les activités d'élevage.
Les éleveurs entendus dans le cadre de la mission d'information regrettent par ailleurs la multiplication des incivilités et les tensions croissantes avec les touristes et les randonneurs du fait d'une surfréquentation de certains chemins de randonnée qui perturbe les animaux. Le développement du tourisme et des activités de nature dans certains territoires où se pratique le pastoralisme peut effectivement constituer un levier majeur de développement économique local. Les rapporteurs ont ainsi eu l'occasion de se rendre dans le parc naturel régional (PNR) des Volcans d'Auvergne où cohabitent 90 000 habitants et 3 000 exploitations agricoles57(*). Mais la richesse du parc offre également une grande diversité d'activités touristiques : train panoramique, circuits de vélo, trails, parcours équestres, parapente, etc. Les PNR d'Auvergne-Rhône-Alpes, dont fait partie le PNR des Volcans d'Auvergne, ont ainsi accueilli 104 millions d'excursions à la journée en 202258(*).
Le développement du tourisme de montagne incite aujourd'hui à réfléchir à l'amélioration de la conciliation des usages en montagne pour faire en sorte que le pastoralisme ne soit pas une victime collatérale du développement de ces activités. À cet égard, certains parcs naturels régionaux font appel à des médiateurs pastoraux ou mettent en place des services de police rurale mutualisés, comme le PNR du massif des Bauges, pour sensibiliser le public aux enjeux du pastoralisme et veiller au respect de la réglementation.
Mais les conflits d'usage liés au pastoralisme dépassent la seule question de la conciliation entre tourisme et élevage. Elle concerne aussi, par exemple, la relation entre éleveurs et gestionnaires forestiers qui apparaît parfois dégradée dans certains contextes locaux. Dans sa réponse au questionnaire de la mission d'information, l'Office national des forêts (ONF) a ainsi reconnu que la formation des forestiers au pastoralisme et des éleveurs aux enjeux de la forêt était nécessaire pour améliorer le dialogue entre les éleveurs et les forestiers. Les rapporteurs appellent en outre à faire preuve de souplesse dans l'élaboration et l'application des conventions pluriannuelles de pâturage et les concessions de pâturage en forêt publique en privilégiant la co-construction avec les éleveurs dans le cadre d'une véritable approche sylvo-pastorale. Les éleveurs gagneraient également à être mieux associés, aux côtés des forestiers, des collectivités territoriales, des pompiers et des autres acteurs impliqués, au réaménagement des territoires détruits par des incendies, afin de renforcer leur capacité de résilience.
Des pistes d'amélioration pour favoriser le sylvopastoralisme se sont dégagées des auditions, comme la possibilité d'assouplir les conditions de délivrance des dérogations à l'interdiction du pâturage des caprins en forêt. Celui-ci n'est possible que dans des conditions strictes (accord préalable de l'autorité administrative et respect d'un cahier des charges) et uniquement dans les massifs classés au titre du risque incendie dans les départements réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie de forêt, soit 25 départements seulement. Cette procédure, trop contraignante, constitue un frein au développement du sylvopastoralisme et ne permet pas d'apporter une réponse à la hauteur des enjeux de la défense des forêts contre l'incendie, à laquelle le pastoralisme doit pleinement participer.
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Recommandation n° 8 : Modifier l'article L. 133-10 du code forestier pour assouplir les conditions dans lesquelles le pâturage des caprins est autorisé en forêt aux fins de lutte contre le risque incendie. |
* 33 Suivi de l'élevage ovin du plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage.
* 34 Réponse de l'Association des maires ruraux de France au questionnaire de la mission.
* 35 Situation du loup en France, Office français de la biodiversité.
* 36 L'OFB estime que l'effectif de la population lupine est compris entre 989 et 1 187 individus. La moyenne, qui correspond à 1 082 individus, est retenue pour calculer le plafond de destruction de spécimens de loups.
* 37 « Réforme des règles de gestion de la prédation du loup », communiqué de presse du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
* 38 Source : réponse de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) au questionnaire de la mission.
* 39 « Réforme des règles de gestion de la prédation du loup », communiqué de presse du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
* 40 Bilan des dommages (2025) du plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage.
* 41 Source : réponse de la DGALN au questionnaire de la mission.
* 42 Source : réponse de la DGPE au questionnaire de la mission.
* 43 Source : réponse de la DGALN au questionnaire de la mission.
* 44 Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe.
* 45 Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
* 46 Le montant de l'amende est doublé lorsque l'infraction est commise dans le coeur d'un parc national ou dans une réserve naturelle.
* 47 Arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (canis lupus) et arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année.
* 48 Arrêté du 23 février 2026 définissant le statut de protection du loup (canis lupus) et fixant les conditions et limites de sa destruction et arrêté du 23 février 2026 modifiant l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année.
* 49 Le cercle 0 correspond aux foyers de prédation (attaques importantes et répétées d'une année sur l'autre), le cercle 1 regroupe les communes où la prédation est avérée, le cercle 2 celles où la prédation est possible dans l'année et le cercle 3 correspond à la zone d'extension possible du loup à moyen terme.
* 50 0,37 % du territoire hexagonal pour les réserves naturelles nationales et 4 % du territoire national pour les coeurs de parcs nationaux.
* 51 Édito du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevages.
* 52 Expertise collective sur le devenir de la population de loups en France du Muséum national d'histoire naturelle et de l'Officie national de la chasse et de la faune sauvage, 2017.
* 53 Étude de conservation du loup en France, mise à jour 2025 de la viabilité démographique de la population sous régime de tirs dérogatoires.
* 54 Voir, à cet égard, l'arrêt n° C-629/23, MTÜ Eesti Suurkiskjad contre Keskkonnaamet du 12 juin 2025 de la Cour de justice de l'Union européenne qui dégage le critère de la « fonction écologique » à prendre en compte dans l'appréciation de l'état de conservation de la population lupine.
* 55 Plan national d'actions 2024-2029 sur le loup et les activités d'élevage.
* 56 Bilan 2024 des dommages d'ours et des indemnisations sur le massif des Pyrénées françaises, Draaf Occitanie, 2025.
* 57 Parc naturel régional des Volcans d'Auvergne.
* 58 Les chiffres-clés des parcs naturels régionaux de la région Auvergne-Rhône-Alpes.