III. MIEUX VALORISER LES PRODUITS ET LES SERVICES RENDUS PAR LE PASTORALISME
A. LA NÉCESSITÉ D'UN SOUTIEN PUBLIC CLAIR EN FAVEUR DU PASTORALISME
1. La réforme de la politique agricole commune : l'impérieuse nécessité de conserver les aides qui bénéficient aux éleveurs pastoraux
Compte tenu des contraintes naturelles des espaces où se pratique le pastoralisme et de sa moindre productivité, cette activité agricole est fortement dépendante des aides publiques. Le soutien public au pastoralisme est par ailleurs justifié par ses nombreuses aménités.
La politique agricole commune (PAC) ne prévoit pas d'aides spécifiques au pastoralisme, même si certaines pratiques pastorales répondent aux critères d'éligibilité de dispositifs spécifiques. Le pastoralisme bénéficie d'aides au titre des deux piliers de la PAC.
Tableau récapitulatif des principales aides
de la PAC
pour les éleveurs pastoraux
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Aides du premier pilier |
Aides du second
pilier |
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Aides découplées (versées indépendamment de la production) |
Dénomination |
Nature |
Dénomination |
Nature |
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Dont les droits à paiements |
Aide à l'hectare |
L'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) |
Aide en faveur |
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Dont les éco-régimes |
Paiement direct lié à la surface |
Les mesures agroenvironnementales et climatiques (Maec) |
Aides contractuelles rémunérant des
engagements agroenvironnementaux |
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Aides couplées |
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Les négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034 de l'Union européenne ont débuté depuis la présentation, en juillet 2025, des propositions de la Commission européenne. Si les négociations n'en sont qu'à leur commencement, le Sénat est particulièrement vigilant aux orientations envisagées pour la PAC. En effet, la Commission propose une refonte complète de l'architecture du budget européen en créant un fonds unique couvrant tous les fonds en gestion partagée entre la Commission et les États membres. Les deux piliers de la PAC seraient fusionnés et intégrés dans ce fonds unique dédié aux plans de partenariat national et régional (PPNR). Cette réforme signe donc, comme l'a dénoncé le Sénat, la fin d'une PAC indépendante59(*) et sa « renationalisation »60(*).
Cette évolution est d'autant plus préoccupante que le budget alloué à la PAC pourrait être amputé de 20 % par rapport à la programmation précédente, n'atteignant que 300 milliards d'euros contre 387 milliards d'euros. Les crédits dévolus à la France au titre de la PAC s'élèveraient alors à 7,3 milliards d'euros par an contre 9,3 milliards d'euros jusqu'alors. Il est à noter que ce budget de 300 milliards d'euros pourra être complété par les États membres qui auront la possibilité d'engager une partie supplémentaire des crédits de leurs PPNR au profit la PAC.
Pour autant, les rapporteurs appellent à faire preuve d'une extrême vigilance dans le cadre des négociations de la future PAC afin que cette nouvelle architecture n'aboutisse pas à une baisse du montant des aides de la PAC, d'une part, et à l'aggravation des distorsions de concurrence accrue entre les États membres du fait de cette « renationalisation » de la PAC, d'autre part. Ces évolutions seraient particulièrement dommageables pour les éleveurs pastoraux dont la pérennité de l'activité dépend, pour partie, des aides de la PAC. De nombreuses personnes entendues par les rapporteurs ont ainsi rappelé que le maintien des aides de la PAC constituait un enjeu de survie pour le pastoralisme61(*).
Enfin, les rapporteurs tiennent à rappeler l'importance fondamentale de l'ICHN dans le maintien de l'activité pastorale. Cette aide, cofinancée à 65 % par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et à 35 % par l'État, est spécifiquement prévue pour corriger les différences de revenus entre les zones soumises à de fortes contraintes naturelles, où se pratique le pastoralisme, et le reste des surfaces agricoles. Elle représente au moins 30 % des aides de la PAC perçues par les éleveurs pastoraux et 95 % des aides perçues au titre du second pilier62(*). L'ICHN couvre aujourd'hui 20 400 communes françaises. Elle est versée à environ 100 000 agriculteurs pour un budget annuel d'environ 1,1 milliard d'euros. Pour certains agriculteurs, cette aide peut représenter jusqu'à 60 % de leur revenu, voire 80 % en haute altitude.
L'architecture du cadre financier pluriannuel étant en cours de refonte, il est difficile de dire, pour l'heure, si l'ICHN sera conservée dans sa forme actuelle. Les rapporteurs rappellent que le maintien du périmètre et du montant de l'ICHN est primordial pour l'avenir du pastoralisme. À cet égard, ils recommandent de ne pas éloigner cet outil de sa vocation initiale : le développement des zones à fortes contraintes naturelles, et notamment des zones de montagne. La force de l'ICHN repose notamment sur son ciblage majoritaire vers l'élevage dans ces zones spécifiques.
La remise en cause du zonage de l'ICHN et son élargissement aux zones intermédiaires n'apparaissent pas comme le levier le plus pertinent pour faire face à la crise, réelle, que traversent ces agriculteurs. Les zones intermédiaires sont des zones situées entre la plaine et la montagne dont les exploitations céréalières, l'élevage et la polyculture-élevage présentent des rendements plus faibles liés à une moindre qualité des sols. Ces zones pâtissent notamment de l'effet ciseaux lié à l'effondrement du prix des céréales (- 8,2 % sur un an en mars 202663(*)) et à la hausse du prix des engrais, le prix de l'urée importée en France ayant atteint un pic de 983 euros par tonne fin avril 202664(*).
Pour autant, les difficultés économiques conjoncturelles de ces filières sont différentes des handicaps naturels auxquels font face les bénéficiaires actuels de l'ICHN, et la mobilisation du mauvais outil pour répondre à cette crise risquerait non seulement de rater son objectif, mais aussi de pénaliser fortement les éleveurs pastoraux qui ne pourraient pas maintenir leur activité si le montant de l'ICHN était revu à la baisse.
En outre, depuis la dernière programmation de la PAC 2023-2027, les surfaces pastorales sont mieux prises en compte dans le paiement des aides découplées grâce à la méthode du « prorata » qui permet d'intégrer une partie des surfaces pastorales composées majoritairement de ligneux aux surfaces admissibles aux aides découplées. Bien que cette méthode de comptage soit régulièrement critiquée par la Commission européenne, les rapporteurs appellent à ne pas la remettre en cause dans la prochaine programmation de la PAC au regard de son importance pour les éleveurs pastoraux.
Ils regrettent, en outre, que les pâturages de montagne soient aujourd'hui particulièrement ciblés par les auditeurs de la Commission européenne qui contrôlent la mise à disposition des surfaces pastorales au bénéfice des éleveurs. Ces surfaces sont prises en compte dans le calcul des aides versées au titre de la PAC. Or, de nombreux éleveurs ont fait remonter aux rapporteurs des difficultés pour produire des attestations écrites de la part des propriétaires de ces terrains. Les parcours sont parfois très morcelés et les éleveurs peinent à obtenir la preuve écrite de ces accords. Ils appellent à poursuivre les assouplissements dans la mise en oeuvre de ces contrôles en considérant comme recevables les preuves d'acquittement de fermage ou les attestations du preneur faisant état des coordonnées des propriétaires.
D'une manière générale, les rapporteurs appellent à profiter des négociations de la prochaine programmation de la PAC pour améliorer la prise en compte des spécificités du pastoralisme et, notamment, des services écosystémiques qu'il rend et du modèle de gestion collective sur lequel il repose dans de nombreux cas. À titre d'exemple, les Maec à objectif « défense de la forêt contre les incendies », qui existent dans certaines régions, mériteraient d'être généralisées. En outre, alors que la loi pastorale de 1972 encourage la gestion collective du pastoralisme, les droits à paiements de base (DPB) et l'ICHN ne peuvent être versés qu'à des exploitants individuels et non des associations ou des personnes morales. Il s'agit d'une piste d'évolution possible pour améliorer la pertinence des aides de la PAC pour le pastoralisme.
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Recommandation n° 9 : Dans le cadre de la prochaine programmation de la politique agricole commune (PAC) : - maintenir voire renforcer l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) et ne pas l'éloigner de son objectif initial ; - améliorer la reconnaissance des spécificités de la gestion collective et des services écosystémiques rendus par le pastoralisme. |
2. La concurrence induite par les accords de libre-échange conclus par l'Union européenne
En parallèle d'une « renationalisation » de la PAC qui risquerait de se traduire par une baisse globale des moyens dédiés à cette politique et une concurrence accrue entre les États membres, l'Union européenne a récemment conclu une série d'accords de libre-échange aux effets particulièrement néfastes pour certains agriculteurs, notamment les éleveurs pastoraux.
Alors que le monde agricole, soutenu par le Sénat, s'est fortement mobilisé contre l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et les pays du Mercosur, dont l'accord commercial intérimaire s'applique depuis le 1er mai 2026, l'Union européenne a finalisé la négociation d'un projet d'accord de libre-échange avec l'Australie le 24 mars 2026, qui sera présenté au Conseil de l'Union européenne avant transmission au Parlement européen pour approbation.
L'Australie étant le premier exportateur mondial de viande ovine, cet accord, négocié depuis 2018, impacte particulièrement la filière ovine, déjà concurrencée par l'ouverture du marché aux pays du Mercosur et à la Nouvelle-Zélande qui s'est vu octroyer un quota supplémentaire de 38 000 tonnes de viande ovine et caprine mis en oeuvre de manière progressive sur sept ans. D'après les estimations de la Commission européenne, du fait de la conclusion de ces accords, les importations de viande ovine pourraient augmenter entre 3 et 4,6 %, entraînant une baisse des prix de 1,9 à 2,7 %, qui se traduirait par une contraction de la production de 0,3 à 0,5 %65(*). Si ces diminutions peuvent sembler modestes, elles prouvent l'incidence néfaste de ces accords sur une filière déjà vulnérable, dont la production a déjà diminué d'un quart depuis 200366(*).
Le contingent tarifaire de viande ovine et caprine, qui permet aux importations australiennes de bénéficier de droits de douanes nuls ou réduits, s'élèvera, grâce à cet accord, à 25 000 tonnes, en complément du quota de 5 851 tonnes déjà existant. Après une période de mise en oeuvre progressive de sept ans, ce quota sera donc multiplié par plus de cinq.
Tableau récapitulatif des contingents de viande ovine et caprine disponibles vers l'Union européenne (en tonnes équivalent carcasse)
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Pays / origine |
Disponible en 2024 |
Volumes utilisés en 2024 |
Taux de consommation |
Contingent additionnel à terme |
Volume disponible |
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Nouvelle-Zélande |
125 769 |
71 290 |
57 % |
38 000 |
163 769 |
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Argentine |
19 090 |
1 457 |
8 % |
0 |
19 090 |
|
Australie |
5 851 |
4 812 |
82 % |
25 000 |
30 851 |
|
Chili |
8 727 |
1 362 |
16 % |
0 |
8 727 |
|
Uruguay |
4 759 |
260 |
5 % |
0 |
4 759 |
|
Autres |
468 |
1 |
0 % |
0 |
468 |
|
Total |
164 664 |
79 182 |
48 % |
63 000 |
227 664 |
Sources : Fédération nationale ovine, Institut de l'Élevage et Commission européenne
La Fédération nationale ovine a fait part aux rapporteurs de ses vives inquiétudes concernant la conclusion de cet accord et réclame la prise en compte, dans la négociation des contingents pour l'entrée de viande ovine sur le territoire européen, de la « single pocket » correspondant à l'enveloppe globale des importations cumulées. Les rapporteurs considèrent en effet que la conclusion des accords de libre-échange ne doit pas se faire au détriment des filières agricoles et, en premier lieu, des plus vulnérables d'entre elles.
* 59 Note d'actualité de la commission des affaires européennes sur la politique agricole commune post-2027.
* 60 Proposition de résolution européenne n° 599 (2025-2026) relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034.
* 61 Source : réponse de l'UMT Pasto au questionnaire de la mission.
* 62 Source : réponse de l'Agreste au questionnaire de la mission.
* 63 Infos rapides prix agricoles et alimentaires de l'Agreste n° 48, avril 2026.
* 64 « Marchés céréaliers : le prix des engrais s'envole », FranceAgriMer.
* 65 Impact économique cumulatif des prochains accords commerciaux sur l'agriculture de l'Union européenne, Office des publications de l'Union européenne, 2024.
* 66 Fiche filière sur la viande ovine de FranceAgriMer, janvier 2026.