B. LES ANNULATIONS, D'UN MONTANT PROCHE DE 1 MILLIARD D'EUROS EN CUMULANT LE DÉCRET D'AVANCE ET LE DÉCRET D'ANNULATION QUI L'ACCOMPAGNE, PORTENT POUR PARTIE SUR DES ÉCONOMIES DE CONSTATATION
Le projet de décret d'avance annule des crédits d'un montant de 406,6 millions d'euros en autorisations d'engagement, portant sur 55 programmes du budget général, et de 463,5 millions d'euros en crédits de paiement, sur 63 programmes. Le projet de décret d'annulation, pour sa part, annule des crédits d'un montant de 440,3 millions d'euros en autorisations d'engagement, portant sur 53 programmes du budget général, et de 490,3 millions d'euros en crédits de paiement, sur 62 programmes. Toutes les annulations portent sur les crédits hors titre 2 des programmes du budget général.
On considérera les annulations combinées réalisées par les deux décrets, dans la mesure où ils devraient être promulgués presque simultanément, d'autant que la plupart des programmes sont concernés par les deux décrets. Sur ce périmètre, les annulations sont de 846,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 953,8 millions d'euros en crédits de paiement.
Cinq programmes portent à eux seuls la moitié des annulations.
Programmes affectés par les plus importantes annulations de crédits
(en millions d'euros)
|
Mission |
Programme |
Annulation de crédits |
|
Régimes sociaux et de retraites |
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
199,6 |
|
Travail, emploi et administration des ministères sociaux |
102 - Accès et retour à l'emploi |
112,5 |
|
Recherche et enseignement supérieur |
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
63,2 |
|
Investir pour la France de 2030 |
424 - Financement des investissements stratégiques |
60,6 |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
119 - Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements |
40,0 |
Source : commission des finances, à partir des documents transmis par le Gouvernement
1. Le régime de retraite de la SNCF et de la RATP fait l'objet d'une révision à la baisse de près de 200 millions d'euros de ses ressources
Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » est concerné par une annulation de crédits de 199,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit 20,9 % de l'ensemble des annulations en crédits de paiement et 4,8 % des crédits ouverts sur ce programme par la loi de finances initiale. C'est le seul programme pour lequel l'annulation de crédits est supérieure à la réserve de précaution initiale21(*), laquelle s'établissait à 20,9 millions d'euros. Cette réserve sera désormais annulée et le programme 198 ne présentera plus de marge de manoeuvre si devait survenir une nouvelle révision, cette fois à la hausse, de la prévision.
Selon les explications apportées par le Gouvernement, la prévision budgétaire pour ce programme, qui verse une subvention destinée à équilibrer les régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, au premier rang desquels celui de la société nationale SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), a fait l'objet d'une nouvelle prévision technique. Cette dernière est liée à trois évolutions particulièrement notables.
D'une part, le taux employeur de la SNCF a été augmenté par un arrêté en date du 31 décembre 202522(*), ce qui vient minorer le besoin de financement du régime. Le rapporteur général s'étonne que la budgétisation pour 2026 n'ait pas pris en compte cet arrêté qui a été pris alors que la loi de finances était encore en discussion.
Le montant de compensation généralisée vieillesse qu'auraient perçu les régimes de la SNCF et la RATP a été actualisé à la hausse pour le premier et à la baisse pour le second. Pour mémoire, depuis 2025, en application de l'article 15 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024, le régime général verse une compensation qui se substitue à la compensation généralisée vieillesse, à la compensation versée par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et l'Agirc-Arrco et à la contribution d'équilibre de l'État23(*).
Enfin, le montant des frais de fermeture des régimes de la SNCF et de la RATP à la charge de la CNAV et de l'Agirc-Arrco, résultant de la même réforme, a été actualisé à la hausse.
Force est donc de constater qu'il ne s'agit pas d'une mesure d'économie mise en oeuvre afin de compenser les augmentations de dépenses ou pertes de recettes liées à la situation internationale, mais d'une économie de constatation sur un programme qui porte des prestations sociales non réellement pilotables : le programme permet en effet de verser aux retraités des régimes des transports terrestres leurs pensions, qui constituent des droits acquis dont le montant est globalement stable d'année en année. Le rapporteur général constate d'ailleurs que la prévision des besoins s'était améliorée entre 2024 et 202524(*). Cette économie aurait été en tout état de cause constatée dans la loi de finances de fin de gestion si elle n'avait été prise en compte dès les présents décrets.
2. Des dotations aux collectivités territoriales progressivement amputées
Si les crédits du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » ont été votés à hauteur de 3,5 milliards d'euros en AE et 3,6 milliards d'euros en CP, il convient de noter que ce programme comprend la dotation générale de décentralisation, qui est constitutionnellement due. Les gels et annulations proposés porteraient donc sur les seules dotations de soutien aux projets des collectivités et de leurs groupements. Pour mémoire, les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et de la dotation politique de la ville (DPV), s'élevaient à 1,4 milliard d'euros, en AE et en CP, en loi de finances initiale pour 2026.
L'annulation prévue de 40 millions d'euros en CP n'est pas anodine. Elle est accompagnée d'une annulation de 61 millions d'euros en AE et vient s'ajouter à une longue série de baisses de crédits. Elle fait déjà suite à une diminution de ces crédits de 60 millions d'euros en AE et en CP, introduite par amendement du Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité. Or cette baisse s'ajoutait à une réduction substantielle de 200 millions d'euros en AE sur ces crédits en PLF 2026, déjà présentée comme exceptionnelle et justifiée par le caractère cyclique des investissements locaux. Enfin, la loi de finances initiale pour 2025 comprenait déjà une baisse de 150 millions d'euros de ces dotations, en AE et en CP, pour gager la hausse de la dotation globale de fonctionnement. Ainsi, ces annulations viendraient toucher des dotations dont le niveau a déjà baissé de plus de 400 millions d'euros en AE depuis le PLF 2025.
Dans ce contexte, le niveau de la réserve cible appelle aussi une attention particulière : le niveau de la réserve initiale était déjà significatif, s'élevant à 191 millions d'euros en AE. Les surgels à venir, s'ils devaient mener à des annulations, affecteraient lourdement les dotations versées aux collectivités territoriales, puisque le niveau de la réserve cible annoncée pour le programme 119 s'élève désormais à 311 millions d'euros en AE.
3. Les missions régaliennes sont peu affectées par les annulations
En examinant les annulations en fonction de la mission à laquelle appartiennent les programmes concernés, il apparaît que, parmi les missions portant les politiques publiques des ministères, seules sont épargnées par les annulations de crédits deux missions régaliennes, « Défense » et « Justice », ainsi que les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances » et « Outre-mer ».
S'agissant de cette dernière mission, il convient de souligner que le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » avait fait l'objet, en début de gestion, d'un surgel de 8,4 millions d'euros, s'ajoutant à une réserve de précaution initiale de 62,8 millions d'euros, correspondant à un gel de 6,2 % des crédits de paiement, et de 11,9 % des autorisations d'engagement (soit 164,3 millions d'euros), alors même que la quasi-totalité des programmes du budget général voyaient leurs crédits partiellement dégelés (voir infra) ou que leur réserve de précaution demeurait stable. Même en tenant compte des surgels effectués sur l'ensemble du budget général, le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » conserve l'un des niveaux de gel des crédits les plus élevés du budget de l'État.
Les missions les plus concernées par les annulations sont la mission « Régimes sociaux et de retraite », en raison de l'annulation précitée portant sur le programme 198, et les missions « Recherche et enseignement supérieur », « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » et « Investir pour la France de 2030 ».
Ces annulations demeurent toutefois d'un montant limité par rapport à l'importance de ces missions et, sauf dans le cas du programme 198, inférieures au niveau de la réserve de précaution initiale.
Répartition des annulations et des surgels
de crédit par mission,
en crédits de paiement
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents transmis par le Gouvernement
Le graphique ci-dessus permet de constater que les missions concernées par les annulations coïncident souvent avec celles qui sont les plus affectées par les surgels annoncés simultanément par le Gouvernement, mais que ceux-ci concernent aussi des missions épargnées par les annulations.
* 21 Le programme 207 « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » connaît pour sa part une annulation de crédits de 4,2 millions d'euros alors que sa réserve de précaution est, à l'heure actuelle, nulle. Toutefois cette réserve avait été dégelée dans le cadre d'un dégel transverse (voir infra) par rapport à sa valeur initiale de 4,2 millions d'euros, de sorte que l'annulation de crédits revient à rétablir et annuler la réserve initiale.
* 22 Arrêté du 31 décembre 2025 fixant le taux T1, définitif pour 2024 et provisionnel pour 2025, de la cotisation à la charge des employeurs des salariés affiliés au régime spécial de retraites du personnel de la société nationale SNCF et ses filiales et groupements d'intérêt économique relevant du champ du I de l'article L. 2101-2 du code des transports.
* 23 Comité d'orientation des retraites, La Caisse de prévoyance et de retraite du personnel ferroviaire (CPRPF), annexe au rapport annuel 2024.
* 24 En 2024, près de 159,6 millions d'euros n'avaient pas été consommés sur le programme et annulés en fin de gestion, alors qu'en 2025, l'écart de prévision avait été de 47,5 millions d'euros, nécessitant à l'inverse des ouvertures de crédits. La prévision 2026 repose sur celle adoptée en 2025, permettant a priori d'approcher les besoins avec précision.