C. DES SURGELS DE CRÉDITS, D'UN MONTANT TOTAL DE 1,6 MILLIARD D'EUROS, COMPLÈTENT LES ANNULATIONS DE CRÉDITS ET TOUCHENT LA PLUPART DES POLITIQUES PUBLIQUES
Afin d'apprécier le niveau des mesures d'économies précises sur le périmètre de l'État, il convient de prendre en compte non seulement les annulations de crédits réalisées par les décrets d'avance et d'annulation notifiés le 28 mai, mais aussi un « surgel » de crédits annoncé simultanément par le Gouvernement, qui en a fourni le détail le lendemain à la commission des finances.
Réserve de précaution, dégels et surgels
Une part des crédits ouverts en loi de finances initiale est mise en réserve en début de gestion afin, en application de la loi organique25(*), d'assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement. Le niveau prévisionnel de cette réserve de précaution est indiqué par le Gouvernement dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances initiale.
La réserve est constituée par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) le premier jour ouvré de l'exercice budgétaire, préalablement à la mise à disposition des crédits disponibles au niveau des budgets opérationnels de programme (BOP) par le responsable de programme26(*).
Ultérieurement, le CBCM effectue la levée partielle ou totale de la réserve (dégel) ou, au contraire, accroît le niveau de celle-ci (surgel).
Toutes ces opérations sont réalisées sur instruction écrite du ministre chargé du budget, dite « tamponné » de gel ou de dégel.
Source : commission des finances
1. Le surgel renforce l'effet des annulations pour certaines missions, mais affecte aussi les missions régaliennes
Le surgel est d'un montant global de 2 885,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 688,3 millions d'euros en crédits de paiement, dont 47,8 millions d'euros de titre 2.
Il porte uniquement sur le budget général, comme les ouvertures et annulations de crédits, et concerne 53 programmes en autorisations d'engagement hors titre 2, 56 programmes en crédits de paiement hors titre 2 et trois programmes en titre 227(*).
Si l'on compare le niveau des crédits gelés à celui des crédits disponibles, certains programmes sont particulièrement affectés. Ainsi le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » connaît-il un gel de crédits de 50 millions d'euros qui correspond à 32,0 % de ses crédits non consommés au 28 mai28(*). Cette proportion est de 10,1 % pour le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ».
L'annulation des crédits est même, en autorisations d'engagement pour le programme 191, supérieure (50 millions d'euros) aux crédits disponibles (6,9 millions d'euros). Interrogé par le rapporteur général, le Gouvernement répond que ces autorisations d'engagement n'ayant pas donné lieu à service fait, l'acte attributif de la subvention peut faire l'objet d'un acte attributif pour réduire les prévisions de décaissement. Cette procédure pour le moins particulière illustre avec quelle inventivité le Gouvernement a recours à toutes les techniques budgétaires pour « boucler » sa présentation des « mesures de redressement ».
Au niveau des missions budgétaires, la mission « Investir pour la France de 2030 » subit, en crédits de paiement uniquement, un important surgel de 300,0 millions d'euros.
Le rapporteur général relève que ce surgel s'ajoute à l'annulation en cours d'exercice de 100,4 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui illustre encore une fois la surévaluation massive des crédits effectivement nécessaires pour couvrir les engagements pris par les opérateurs du plan France 2030 auprès des bénéficiaires finaux, eu égard au niveau élevé de trésorerie dédiée de ces opérateurs.
Cette décision de réduction des crédits intervient en effet après que le Gouvernement avait déjà réduit de 1,1 milliard d'euros les crédits de paiement (CP) de la mission entre le texte du projet de loi de finances et la loi de finances initiale finalement promulguée, en reprenant à hauteur de 96 % les deux amendements de réduction des crédits de la mission déposés au nom de la commission des finances par le rapporteur général29(*) et par le rapporteur spécial Laurent Somon30(*) et adoptés en dépit de deux avis défavorables du Gouvernement, qui affirmait lors des débats en séance publique au Sénat : « nous avons besoin de ces crédits »31(*).
Ces annulations et surgels en cours d'exercice affaiblissent par conséquent la portée et la crédibilité de la parole du Gouvernement sur l'absence de marges de manoeuvre dans le pilotage du plan et justifieront un exercice de transparence renforcée sur l'état des lieux du déploiement du plan France 2030 dans le cadre des débats budgétaires à venir concernant les exercices 2027 et suivants.
Les autres gels sont inférieurs à 6 % des crédits de paiement disponibles.
Proportion des crédits disponibles
annulés ou gelés
pour les missions les plus
concernées
(en pourcentage des crédits ouverts)
Source : calculs commission des finances, à partir des données Chorus et des documents transmis par le Gouvernement
Les missions régaliennes, dont les crédits ne sont pas ou peu concernés par les annulations de crédits, font en revanche l'objet de gels de crédits notables, tout particulièrement en autorisations d'engagement.
C'est le cas d'abord de la mission « Justice », dont 70,2 millions d'euros, hors titre 2, de crédits de paiement sont gelés, soit 2,3 % des crédits disponibles hors titre 2. La réserve de précaution de cette mission serait ainsi de 251,0 millions d'euros après les opérations en cours, contre 180,8 millions d'euros actuellement, mais resterait inférieure au niveau initial de cette réserve de précaution qui était de 281,2 millions d'euros.
En revanche, le gel concerne de manière massive les autorisations d'engagement, à hauteur de 413,6 millions d'euros, dont 369,7 millions d'euros sur le programme 107 « Administration pénitentiaire ». Il ne s'agit pas d'une bonne nouvelle, car la conséquence devrait être un ralentissement des lancements de projet de construction de nouveaux établissements pénitentiaires, alors que le nombre de personnes détenues était de 88 654 au 1er mai 2026, soit un nouveau record, pour 63 322 places disponibles, et que le rythme de construction actuel ne parvient pas même à absorber l'augmentation du nombre des détenus.
De manière similaire, la mission « Sécurités », qui est faiblement affectée par les annulations de crédits (10 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement), fait l'objet de gels de crédits hors titre 2 de 257,0 millions d'euros en autorisations d'engagement et 23,3 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui permet de penser que des projets d'investissements devront être décalés. Elle subit aussi un gel de crédits sur les crédits de personnel de 25,8 millions d'euros sur le programme 176 « Police nationale », pour 12,1 milliards d'euros ouverts en loi de finances initiale.
S'agissant de la mission « Défense », le gel est de 95 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, portant sur le seul programme 178 « Préparation et emploi des forces ». Si le niveau est limité par rapport aux crédits de ce programme (15,8 milliards d'euros en loi de finances initiale), le choix, même symbolique, peut surprendre compte tenu de la nécessaire priorité donnée au renforcement des moyens de défense.
En outre, ce surgel vient compléter une séquence de gels, dégels et surgels complexe déjà intervenue au cours de l'exercice 2026.
2. Malgré le surgel annoncé, la réserve de précaution restera inférieure à son niveau initial
La réserve de précaution initiale était de 10,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 9,0 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 0,8 milliard d'euros de titre 2.
Toutefois, un dégel initial de crédits d'un montant global de 1,5 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 1,6 milliard d'euros en crédits de paiement a été réalisé peu après le début de la gestion. Cette procédure, inhabituelle dans la mesure où elle conduisait à amputer de près de 20 % la réserve de précaution mise en place juste après la promulgation de la loi de finances, a été présentée comme une conséquence de l'adoption d'amendements de minoration des crédits dans la loi de finances pour 2026.
Évolution de la réserve de précaution des programmes du budget général
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents transmis par le Gouvernement
Ce dégel de crédits était, selon le Gouvernement, une conséquence des minorations de crédits réalisées à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances.
En effet, le Gouvernement a inclus, dans le texte considéré comme adopté, en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, de nombreux amendements de minoration de crédits qui, selon leur exposé des motifs, procédaient « par avance à l'annulation d'une partie de la mise en réserve des crédits de la mission ».
De même, la ministre de l'action et des comptes publics avait expliqué, lors d'une conférence de presse organisée le 19 janvier, que « nous allons procéder à des mécanismes budgétaires pour que nous annulions une partie de notre réserve, ce qui veut dire que nous allons mettre sous contrainte l'ensemble des administrations, pour dire que les budgets votés doivent être strictement tenus et qu'il n'y aura pas de rallonge, sauf crise, sauf besoin exceptionnel ».
Cette présentation des faits était pour le moins problématique puisque le dégel d'une partie de la réserve n'a rien d'une minoration de crédits, mais facilite au contraire la dépense par les ministères en mettant les crédits à leur disposition et réduit la capacité du pouvoir exécutif à faire en sorte que les budgets votés soient « strictement tenus ».
La minoration des crédits annoncée par le Gouvernement s'est donc traduite en deux temps :
- les amendements de minoration des crédits ont permis de limiter le déficit budgétaire affiché dans la loi de finances initiale pour 2026, pour un montant de 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement ;
- un dégel de crédits de 1,6 milliard d'euros en crédits de paiement a été réalisé dans les semaines qui ont suivi la promulgation de la loi de finances, faisant passer le niveau global de la réserve de précaution de 9,0 milliards d'euros à 7,4 milliards d'euros.
Ainsi, de manière surprenante, une réduction des dépenses introduite dans la loi de finances au cours des débats n'a pas eu de conséquences sur le montant des crédits effectivement mis à la disposition des ministères.
Ce dégel a ainsi réduit de manière importante le niveau de la réserve de précaution qui, en application de l'article 51 de la LOLF, avait été indiqué aux parlementaires dans l'exposé général du projet de loi de finances.
En outre, l'exécution de la loi de finances était, dès l'origine, fragilisée puisque le dégel réduisait la capacité du Gouvernement à prendre des mesures pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses.
* 25 4° bis de l' article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
* 26 Article 96 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), précisé par le Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'État, septembre 2025.
* 27 Ces trois programmes sont les programmes 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités » (25,8 millions d'euros), 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques » (21,0 millions d'euros) et 155 « Soutien des ministères sociaux » de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » (1,0 million d'euros).
* 28 Calculs commission des finances, à partir des données Chorus.
* 29 Amendement n° II-19.
* 30 Amendement n° II-17.
* 31 Sénat, compte-rendu de la séance du 13 décembre 2025.