AVANT-PROPOS
La politique de cohésion est au coeur même du projet européen. Elle incarne le lien par excellence entre celui-ci et nos territoires. Elle relie, au-delà des traités et des programmations budgétaires, l'Europe des citoyens qui agissent, produisent, investissent, utilisent les infrastructures dans leur vie quotidienne, en surmontant et en atténuant les disparités régionales.
Elle constitue ainsi une force motrice pour nos collectivités territoriales, à commencer par les régions, qui contribuent à mettre en oeuvre l'idéal européen, par leur développement « harmonieux », pour reprendre les termes mêmes du préambule du traité de Rome, et leur aménagement raisonné, en épousant les priorités à l'échelle de l'Union européenne qui visent, non pas à effacer, mais à réduire des disparités importantes, sources de déséquilibre. Sans cette politique, il n'y aurait en effet pas de marché unique véritable, pas d'efficience, et les élargissements successifs n'auraient pu porter leurs fruits.
La création du Fonds européen de développement régional (FEDER), ne l'oublions pas, remonte à 1975 et à « l'Europe des Six », puis l'Acte Unique de 1986 a durablement implanté les fonds structurels comme piliers de l'action européenne dans nos territoires, au même titre que l'Union économique et monétaire ou d'autres politiques structurantes de l'Union européenne.
La politique de cohésion a un impact important dans chacune des régions et des collectivités où elle soutient des projets extrêmement divers et pour des montants importants, dont ce rapport tend à rappeler l'ampleur, à l'heure où se dessine une réforme décisive dans la perspective du prochain CFP.
Deuxième poste de dépenses de l'Union, la politique de cohésion représente en effet, pour la période 2021-2027, un budget de 392,6 milliards d'euros, dont 18 milliards au bénéfice de la France et de ses régions.
La mise en oeuvre de la programmation pour la période 2021-2027 est encore en cours et mobilise les régions, alors que s'ouvre l'exercice de révision à mi-parcours pour la période actuelle. Dans la perspective de cette réforme majeure, il importe d'en évaluer les enjeux pour nos collectivités territoriales, qui ne doivent pas être sous-estimés.
UNE POLITIQUE
EUROPÉENNE FONDAMENTALE
POUR NOS TERRITOIRES
La politique de cohésion est une politique historique fondamentale, voire fondatrice de l'Union européenne. Elle s'est approfondie et développée au fil des élargissements successifs. Elle tisse au quotidien les liens entre les territoires et l'Europe, représentant de façon plus ou moins visible, mais de manière tangible, pour nos concitoyens, l'action territoriale de l'Europe des projets concrets.
I. LA BASE JURIDIQUE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION : LES ARTICLES 174 À 178 DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE (TFUE)
A. L'ARTICLE 174 DU TFUE FAIT DE LA RÉGION L'ÉCHELON FONDAMENTAL DE LA POLITIQUE DE COHÉSION
L'article 3 du traité sur l'Union européenne mentionne la cohésion territoriale au titre des objectifs de l'Union : celle-ci « promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres ».
Le titre XVIII du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) constitue la base juridique permettant de consolider et de développer l'action de l'Union dans le domaine de la cohésion économique, sociale et territoriale. L'article 174, en particulier, fixe les objectifs de l'Union en la matière.
Il pose ainsi les bases de la politique de cohésion.
Article 174 du TFUE
« Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale.
« En particulier, l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées.
« Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s'opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne. »
Les règles applicables aux fonds structurels relèvent de la procédure législative ordinaire, c'est-à-dire de la codécision entre le Conseil et le Parlement européen.
L'Union européenne conduit sa politique de cohésion par « l'action qu'elle mène au travers des fonds à finalité structurelle », aux termes de l'article 175 du TFUE.
Les articles 176 et 177 sont relatifs, respectivement, au FEDER et au Fonds de cohésion.
Enfin, le protocole n° 28, annexé aux traités, stipule que les fonds structurels doivent « continuer à jouer un rôle considérable dans la réalisation des objectifs de l'Union dans le domaine de la cohésion ».