Imposition des hauts patrimoines

DEUXIÈME PARTIE
ROUVRIR LA BOÎTE NOIRE QUI S'EST REFERMÉE SUR LE PATRIMOINE DEPUIS VINGT ANS, AFIN DE PERMETTRE UN DÉBAT DÉMOCRATIQUE ÉCLAIRÉ ET APAISÉ

En cherchant à répondre à la question de savoir s'il est vrai qu'en France « parmi les personnes les plus fortunées, des milliers [...] ne paient aucun impôt sur le revenu », le Président et le Rapporteur général ont découvert l'état de presque complète ignorance des pouvoirs publics quant au niveau et aux caractéristiques principales des plus hauts patrimoines. C'est ainsi que les données livrées précédemment dans le présent rapport sont issues d'analyses récentes.

Cette situation leur apparaît préoccupante, d'une part parce qu'elle empêche de prendre toute la mesure du phénomène d'évitement de l'impôt des plus fortunés et de s'assurer que chacun contribue également aux charges publiques, d'autre part, parce que cela signifie que de nombreuses décisions publiques, notamment fiscales, ne sont pas prises, à ce jour, en toute connaissance de cause.

Le plus frappant est néanmoins que la connaissance des patrimoines, et notamment des plus hauts d'entre eux, est moins précise et exhaustive qu'il y a vingt ans : une véritable « boîte noire » s'est en effet refermée sur la richesse, en lien avec la disparition, coup sur coup et pour des raisons différentes, de sources administratives et notamment fiscales de premier ordre (traitement des déclarations de succession en 2010, obligations déclaratives liées à l'ISF en 2017), qui permettaient d'appréhender le patrimoine dans nombre de ses dimensions.

Dans ce contexte, le Président et le Rapporteur général appellent la statistique publique, l'administration fiscale, les économistes, les notaires et les intermédiaires financiers à rouvrir cette « boîte noire », et entendent y prendre toute leur part pour ce qui est du ressort de la loi.

I. PERMETTRE À LA RECHERCHE ET À LA STATISTIQUE PUBLIQUE DE DONNER UNE VISION PLUS CLAIRE DES HAUTS PATRIMOINES

Le service statistique public (SSP)^74(*) et les économistes spécialistes du patrimoine et des inégalités déploient d'importants moyens pour reconstituer des données sur le niveau et la composition de la richesse des ménages, notamment des plus aisés. Déclarant cependant n'être pas suffisamment outillés pour fournir des informations aussi fiables et détaillées que ce dont les pouvoirs publics auraient besoin pour conduire plusieurs politiques publiques, ils appellent à « faire feu de tout bois », en multipliant les nouvelles sources de données et à exploiter davantage les appariements avec les données déjà existantes, notamment de nature fiscale.

A. LE RENFORCEMENT DE L'ENQUÊTE DÉCLARATIVE « HISTOIRE DE VIE ET PATRIMOINE », UNE PREMIÈRE ÉTAPE NÉCESSAIRE MAIS PAS SUFFISANTE POUR MESURER LES PLUS HAUTS PATRIMOINES

1. L'enquête « Histoire de vie et Patrimoine » et ses limites

Le service statistique public (SSP), réseau composé de l'Insee, responsable de la coordination, et des services statistiques ministériels, assure une mission d'information des citoyens et des pouvoirs publics en mettant à leur disposition des données sur le patrimoine des ménages.

Le département des études statistiques et fiscales (DESF), service statistique ministériel au sein de la direction générale des finances publiques, publie des statistiques^75(*) et des analyses^76(*), à partir de données fiscales et sur des thématiques en lien avec la fiscalité, qui peuvent porter ponctuellement sur le patrimoine et la fiscalité du patrimoine.

En plus d'éventuelles études ponctuelles traitant du patrimoine de près ou de loin^77(*), l'Insee publie les résultats de diverses enquêtes régulières, dont l'enquête « Logement », qui porte notamment sur les dépenses de logement.

Pour ces publications régulières^78(*), l'Insee réalise tous les trois à six ans depuis 1986, une enquête déclarative intitulée « Histoire de vie et Patrimoine » (HVP), qui, pour le dernier millésime, issue d'une enquête de terrain menée entre juin 2023 et janvier 2024, a porté sur un échantillon de 11 940 ménages répondants - sur un total de 17 000 ménages enquêtés^79(*) -, tirés dans les fichiers fiscaux et représentatifs de la diversité des situations patrimoniales en France. La prochaine enquête de terrain n'aura lieu qu'en 2029, le millésime 2026 n'étant pas réalisé en raison d'une refonte importante (cf. partie 3 ci-dessous).

Il s'agit d'une source précieuse, sur relativement longue durée, pour mesurer l'évolution du patrimoine des ménages et la composition de leur portefeuille. Elle comporte cependant certaines limites qui n'en font notamment pas une source fiable pour appréhender la richesse au-delà des 1 % des ménages les mieux dotés (soit environ 380 000 ménages).

Tout en expliquant que l'enquête « rend compte de façon satisfaisante de la composition et de la répartition de patrimoine entre les ménages », l'Insee^80(*) est consciente que les masses de patrimoine reconstruites dans l'enquête après pondération s'écartent sensiblement des masses retracées dans la comptabilité nationale. Ainsi, seuls 31 % des actifs financiers recensés dans les comptes nationaux étaient captés par l'enquête HVP 2017 et 75 % pour les actifs non financiers ; la hausse du patrimoine financier entre 2014 et 2017 mesurée par l'enquête était de 3 %, quand elle était de 18 % selon la comptabilité nationale.

2. Une taille de l'échantillon qui demeure et demeurera en tout état de cause insuffisante

Le principal facteur affectant la fiabilité de l'enquête, qui vaut à n'importe quel point de la distribution des patrimoines, est qu'un échantillon de moins de 12 000 ménages n'est simplement pas suffisant pour tirer des conclusions, en toute rigueur, à un niveau de détail plus fin qu'au centile.

Or, à titre d'exemple, la note de l'Institut des politiques publiques, « Quels impôts les milliardaires paient-ils ? », identifie une dégressivité du taux d'imposition effectif au regard du revenu économique au-delà des 0,1 % les plus riches, soit environ 40 000 foyers fiscaux et une dégressivité au regard du revenu fiscal de référence (RFR) au-delà des 0,01 % les plus riches, soit environ 4 000 foyers fiscaux : ces segments de la population sont représentés, respectivement, par 12 ménages (0,1 % de l'échantillon) et par 1,2 ménage (0,01 % de l'échantillon) dans l'enquête « Histoire de vie et Patrimoine »^81(*). Un si faible nombre de ménages ne peut être représentatif : bien que cette enquête approfondie repose sur un dispositif relativement lourd pour les enquêteurs et les personnes interrogées, la moindre erreur peut, à ce niveau de détail, en biaiser significativement les résultats.

Le Président et le Rapporteur général se sont donc enquis de l'opportunité d'augmenter significativement la taille de l'échantillon pour en améliorer la représentativité et limiter le risque de biais.

La Suède s'appuie sur un échantillon d'environ 31 000 ménages (92 000 individus), soit presque 1 % de la population du pays, pour alimenter le modèle de microsimulation de réformes « Fasit » de l'institut statistique suédois. Cependant, la population n'est pas interrogée de manière approfondie comme dans l'enquête HVP, l'échantillon étant constitué par extraction de données. Rapporté à la population française, un échantillon aussi large reviendrait à mener l'enquête Histoire de vie et Patrimoine sur près de 600 000 personnes, soit une couverture de la population allant bien au-delà des enquêtes sur le revenu ou le patrimoine équivalentes dans le monde.

Les enquêtes sur le revenu des ménages sont consolidées à l'échelle mondiale

« Les enquêtes sur le revenu des ménages constituent la seule source d'information sur les revenus et les dépenses qui soit à la fois individualisée et aussi détaillée, et qui couvre l'ensemble de la distribution, des plus pauvres aux plus riches. En comparaison, les données tirées des sources fiscales, comme les registres fiscaux, n'incluent généralement que les foyers les mieux lotis, c'est-à-dire ceux qui paient des impôts. Il y en a beaucoup aux États-Unis, mais très peu en Inde. C'est pourquoi les données fiscales ne peuvent pas être utilisées pour construire une distribution mondiale des revenus.

« L'ampleur des enquêtes sur le revenu des ménages varie. Certaines sont très importantes, parce que le pays est très grand : l'Indian National Sample Survey inclut plus de 100 000 ménages, soit plus de 500 000 personnes ; l'US Current Population Survey inclut plus de 200 000 personnes. De nombreuses enquêtes sont de moindre envergure, couvrant de 10 000 à 15 000 personnes. [...]

« Les principales sources de ces données individuelles sont la Luxembourg Income Study (LIS), qui inclut les données d'enquêtes harmonisées (par la définition de variables de revenu rendues aussi comparables que possible entre les pays), essentiellement pour les pays riches, la Banque mondiale, qui couvre un grand nombre de pays et réalise des études accessibles aux chercheurs extérieurs, tandis que d'autres sont réservées aux chercheurs de la Banque mondiale, la Social and Economic Database for Latin America and the Caribbean (SEDLAC), basée à l'université de La Plata à Buenos Aires et l'Economic and Research Forum (ERF) basé au Caire, qui inclut des enquêtes au Moyen-Orient. [...]

« Si chaque pays conduisait sa propre enquête chaque année, nous pourrions, en les compilant, obtenir des estimations annuelles de la distribution mondiale des revenus. Toutefois, seuls les pays riches et à revenu intermédiaire réalisent des enquêtes annuelles, et, même parmi ces pays, les enquêtes annuelles sont encore une nouveauté. De plus, dans de nombreux pays pauvres, en particulier en Afrique, les enquêtes sur les revenus des ménages sont réalisées à intervalles irréguliers, en moyenne tous les trois ou quatre ans. Beaucoup de pays ne réalisent leurs enquêtes qu'à intervalles très espacés, soit faute de moyens techniques ou financiers, soit parce qu'ils sont en guerre, civile ou étrangère. Voilà pourquoi les données mondiales ne peuvent être compilées qu'environ tous les cinq ans et centrées sur une année, appelée « année de référence », qui inclut les enquêtes de cette année et celles des une ou deux années qui la précèdent ou lui succèdent. »

Source : Branko Milanovic, Inégalités mondiales. Le destin des classes moyennes, les ultra-riches et l'égalité des chances, éditions La Découverte, 2016, pp. 24-26

Le service statistique public est en outre seul fondé à déterminer l'intérêt scientifique ou non d'un élargissement de l'échantillon, dans les limites des moyens octroyés par la loi de finances (le dernier millésime de l'enquête HVP a coûté un peu plus de 3,2 millions d'euros), sauf à contrevenir au principe d'indépendance professionnelle du service statistique public consacré par le droit de l'Union européenne^82(*).

Or, l'Insee indique que, « s'il peut être intéressant, sous réserve d'avoir une augmentation du budget (qui permettrait principalement de financer le coût de collecte lié à la rémunération des enquêteurs), d'augmenter un peu la taille de l'échantillon pour gagner en précision et pouvoir décrire des populations plus fines, une augmentation de la taille à hauteur de celle de la Suède n'est pas une dépense qui se justifierait en termes d'amélioration de la connaissance du patrimoine ». Par ailleurs, d'autres écueils méthodologiques subsisteraient, en dépit d'une telle extension de l'échantillon.

Pour l'ensemble de ces raisons, l'évaluation coût-bénéfice de cette proposition conduit à privilégier d'autres pistes.

3. Un suréchantillonnage des plus fortunés est déjà réalisé pour parer à la complexité de leur patrimoine, et le choix d'approfondir cette démarche ne relève pas du législateur

Un second écueil de l'enquête HVP est propre aux ménages les plus fortunés, ces derniers ayant par définition un patrimoine plus diversifié et donc plus complexe que le reste de la population.

Cela ne rend que plus probables les risques de sous-déclaration ou d'erreur de déclaration et surtout, les spécificités des ménages les plus fortunés emportent des difficultés supplémentaires : ainsi, le patrimoine professionnel, qui est presque exclusivement détenu par les ménages du dernier décile de patrimoine, se prête à de réelles difficultés de valorisation, en particulier pour les parts d'entreprises non cotées ou de petites ou moyennes entreprises.

Or, le constat de cette opacité, croissante avec le degré de richesse, est d'autant plus problématique pour se faire une idée du patrimoine des Français que ce dernier est très concentré.

Pour remédier aux difficultés d'analyse de ce patrimoine, l'Insee procède désormais à un « suréchantillonnage des ménages à haut patrimoine (top 10 %) afin de mieux capter la diversité des situations dans le haut de la distribution »^83(*). Ce suréchantillonnage n'est cependant pas suffisant pour établir une information fiable au sein du dernier centile.

Là encore, le principe d'indépendance professionnelle du service statistique public ferait en outre obstacle à ce que le législateur prescrive de manière précise un approfondissement de cette démarche de suréchantillonnage.

4. Des limites inhérentes aux données déclaratives sur le patrimoine

Un troisième écueil, plus structurant, rencontré par l'enquête HVP, tient au principe même d'une enquête déclarative, les données obtenues par cette voie étant toujours considérées avec précaution par les statisticiens.

D'une part, des erreurs ou des oublis peuvent survenir de bonne foi, et ce d'autant plus que le patrimoine est complexe. La longueur du questionnaire est telle qu'elle se prête à des erreurs^84(*).

D'autre part, bien que les statistiques collectées par l'Insee n'aient aucune visée fiscale, et malgré les efforts déployés par les enquêteurs pour établir un lien de confiance avec les enquêtés, les ménages concernés peuvent craindre que l'identification à une maille fine de leur patrimoine par le service statistique public ne soit utilisée par l'administration fiscale à des fins de contrôle pour d'autres éléments imposés comme les revenus fonciers ou financiers de ce patrimoine^85(*) : des sous-déclarations peuvent ainsi facilement advenir, en particulier lorsqu'il s'agit d'estimer la valeur vénale^86(*) du patrimoine, qu'il soit immobilier ou professionnel, quand bien même elles ne seraient pas aussi fréquemment constatées que dans le cadre de déclarations de nature fiscale^87(*).

Enfin, les ménages interrogés peuvent se montrer non coopératifs en répondant négligemment voire en ne répondant pas aux enquêteurs de l'Insee, bien que la réponse à l'enquête HVP soit obligatoire. La loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques prévoit en effet en son article 3 que « les personnes sont tenues de répondre, avec exactitude, et dans les délais fixés, aux enquêtes statistiques qui sont rendues obligatoires en vertu de l'article 1^er bis », et en son article 7 qu'« en cas de défaut de réponse après mise en demeure, dans le délai imparti par ladite mise en demeure, ou de réponse sciemment inexacte », une amende puisse être prononcée par le ministre de l'économie sur avis du Conseil national de l'information statistique. Cette sanction d'un montant modeste, ne peut dépasser 150 euros, et doit rester comprise entre 300 et 2 250 euros pour chaque infraction en cas de récidive dans le délai de trois ans.

L'Insee indiquant ne pas faire usage de ces amendes, préférant l'action par la persuasion, le Président et le Rapporteur général ne jugent pas opportun d'en rehausser le montant ou de les assortir de peines alternatives, comme des stages de sensibilisation ou des travaux d'intérêt général. Le plus souvent, la principale problématique rencontrée par l'Insee ne réside pas tant dans la mauvaise volonté des personnes sondées que dans la difficulté à appréhender la matière objectivement complexe car multidimensionnelle qu'est le patrimoine.

5. Quid d'une obligation déclarative du patrimoine à finalité purement statistique ?

Le Président et le Rapporteur général ont examiné la piste consistant à créer une nouvelle obligation déclarative du patrimoine des ménages, à des fins uniquement statistiques et informatives. Il existe en effet quelques cas, dans le droit existant, dans lesquels une déclaration de patrimoine est prévue sans imposition afférente :

- les déclarations de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) pour certaines personnalités politiques et de la fonction publique, depuis 2013, à des fins de prévention des conflits d'intérêt ;

- les déclarations de patrimoine pour l'accès à certaines prestations sous conditions de ressources, par exemple pour le versement de l'Allocation de solidarité des personnes âgées (Aspa, ou « minimum vieillesse ») dont le montant est récupéré sur la succession du bénéficiaire lors de son décès au-dessus d'un certain plafond de patrimoine.

Cependant, dans aucun de ces deux cas, la simple visée informative ne justifie à elle seule la déclaration à l'administration puisqu'il s'agit de conditions pour accéder à certaines fonctions ou prestations.

Sur le plan juridique, la proportionnalité d'une telle obligation déclarative ne serait pas allée de soi, au regard de la jurisprudence constitutionnelle sur la nécessité d'un « lien direct » entre la nature des informations demandées et les missions de l'administration recueillant ces données^88(*).

Il aurait cependant pu être plaidé que cette nouvelle obligation déclarative serait en lien direct avec les missions de production et de diffusion de statistiques de l'Insee ou du DESF - auquel cas il aurait fallu prévoir une interdiction de communiquer ces données aux services de la gestion fiscale et du contrôle fiscal.

Une telle déclaration sans impôt est aujourd'hui en vigueur au Danemark et semble-t-il partiellement en Finlande. La précision des données ainsi obtenues au Danemark permet une décomposition fine du patrimoine par type d'actifs (résidence principale, voitures, dépôts bancaires, retraites...) ainsi que de nombreux croisements (âge, sexe...)^89(*).

Un projet suédois de registre exhaustif des actifs et passifs des ménages alimenté par une déclaration annuelle - et même trimestrielle sur certains actifs liquides - du patrimoine, proposé en 2022 par une commission d'enquête parlementaire^90(*), a finalement été abandonné en 2024 par le Gouvernement^91(*) pour des raisons notamment de confidentialité des données.

L'exigence de respect de la vie privée, garantie par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aurait pu constituer une autre limite juridique. En effet, s'il est loisible au législateur de prévoir la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel, cela doit être « justifié par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif »^92(*).

Une obligation déclarative à visée purement statistique
qui semblerait envisageable au regard du droit

« Les services de la CNIL ne sont pas en mesure de se prononcer sur la proportionnalité d'une mesure renforçant les obligations déclaratives des contribuables (hors impositions) à des seules fins de connaissance statistique, sans disposer d'informations plus précises sur la quantité et la nature des données qui seraient concernées par une telle mesure, ni sur l'éventuel recours à l'anonymisation.

« La connaissance statistique constitue une finalité qui, dans certains cas, peut être adossée à la base légale de la mission d'intérêt général prévue par le RGPD, et permettant ainsi d'écarter le droit d'opposition des personnes à la collecte de leurs données personnelles. C'est par exemple le cas du registre national d'identification des personnes physiques (RNIPP), placé sous la responsabilité de l'Insee. »

Source : réponse des services de la commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) aux questions de la commission des finances

Cette obligation générale de déclaration aurait constitué une charge non négligeable pour les ménages, qui aurait été d'autant moins justifiée en termes de proportionnalité qu'elle ne servirait pas à déterminer l'assiette d'une imposition ou à d'autres visées administratives.

Les résultats de cette enquête auraient en outre été de moindre qualité que les données fiscales car « lorsque les informations demandées n'ont pas d'incidence directe sur le montant de l'impôt dû, les contribuables peuvent être incités à y accorder une moindre attention » (réponses de la direction générale du Trésor). Ils n'auraient de ce fait pu être mobilisés par l'administration fiscale à des fins de contrôle ou de recouvrement d'autant que, « dans un contexte de ressources contraintes, l'administration fiscale concentre prioritairement ses efforts de contrôle sur les éléments ayant un impact fiscal direct », selon la même direction.

Les limites qui s'appliquent aux obligations déclaratives dans le cadre de l'enquête HVP se seraient en outre appliqués dans les mêmes termes pour une telle déclaration spontanée.

Alors qu'elle aurait été beaucoup plus coûteuse que l'enquête HVP, il existe même un risque non négligeable qu'elle produise des résultats de moindre qualité. Dans le cadre de l'enquête HVP, des recoupements et des relances sont en effet plus faciles compte tenu de la taille plus limitée de l'échantillon.

Au total, le Président et le Rapporteur général conviennent qu'une obligation de déclaration du patrimoine à visée statistique aurait comporté plus de défauts que d'avantages, ce d'autant plus qu'en comparaison, selon l'Insee, « l'insertion statistique de données administratives sur le patrimoine [dans l'enquête HVP] semble offrir davantage d'opportunités pour une dépense bien moindre ».

6. Les perspectives plus prometteuses offertes par les croisements entre données administratives et notamment fiscales

L'Autorité de la statistique publique (ASP) et le Conseil national de l'information statistique (Cnis) ont expliqué en audition que l'utilisation « à fond » des données administratives, via l'article 7 bis de la loi du 7 juin 1951, était l'une des forces du service statistique public français.

Cet article prévoit, sur demande du ministre chargé de l'économie, et après avis du Conseil national de l'information statistique, sauf disposition législative contraire, que « les informations [...] recueillies dans le cadre de sa mission, par une administration, une personne morale de droit public, ou une personne morale de droit privé gérant un service public sont cédées, à des fins exclusives d'établissement de statistiques, à l'Institut national de la statistique et des études économiques ou aux services statistiques ministériels ».

Cependant, le service statistique public ne dispose pas automatiquement des informations couvertes par le secret fiscal. Aux termes de l'article L. 135 D du livre des procédures fiscales, l'administration fiscale et l'administration des douanes « peuvent communiquer [...] les renseignements utiles à l'établissement de statistiques » à l'Insee et aux services statistiques ministériels, dans les limites et conditions de la loi de 1951. Cette communication s'apprécie au regard de la finalité statistique poursuivie, du caractère utile des données demandées et des garanties applicables en matière de secret statistique et de protection des données personnelles.

Sur la période récente, le service statistique public a multiplié les initiatives pour accéder à des données administratives afin de procéder à des appariements. Une expertise préalable systématique du SSP est toujours entreprise pour déterminer si une base de données administrative est de qualité suffisante et s'articule avec la collecte ; si ce n'est pas le cas, cela peut conduire à suspendre l'exploitation d'une source (comme il en a été décidé dans le cas de la base « Gérer mes biens immobiliers », dont la qualité est demeurée insuffisante les trois premières années).

Dans le cadre de l'enquête HVP, l'Insee procède désormais à des appariements, par exemple avec la base IFI. La suppression de la base ISF, qui pouvait auparavant être utilisée, a donc affaibli l'enquête.

L'Insee a également commencé à opérer, pour les années 2018 à 2023, des croisements entre la base de la propriété foncière, les données cadastrales de la DGFiP, le répertoire des entreprises SIRENE et le registre des bénéficiaires effectifs tenu par l'Institut national de la propriété industrielle (Inpi) pour remonter aux personnes physiques qui contrôlent les sociétés, notamment sociétés civiles immobilières (cf. encadré de la partie 3 ci-dessous sur le patrimoine professionnel dans son ensemble).

L'Insee exploite également son propre fichier Fideli, lui-même obtenu par croisements, et donnant des informations sur les caractéristiques socioéconomiques des ménages occupant un logement : cela a permis de savoir combien de logements sont détenus par les ménages et donc de connaître le nombre de multipropriétaires^93(*).

L'Insee et le DESF indiquent cependant rencontrer des difficultés pour accéder à certaines données couvertes par le secret fiscal, comme les fichiers Ficovie et Ficoba, utilisés par le service du contrôle fiscal, ce alors que le patrimoine financier reste largement méconnu.

7. Le législateur gagnerait à exprimer ses besoins d'une meilleure connaissance des patrimoines, ce qui faciliterait aussi l'accès du service statistique public à d'autres données, notamment de nature fiscale

Si le législateur ne peut assigner de méthodes en particulier au service statistique public, il est fondé à exprimer ses besoins, orientant ainsi les travaux de l'Insee et du DESF.

Les auditions de l'Insee et de l'ASP menées par le Président et le Rapporteur général ont confirmé que le principe d'indépendance professionnelle ne fait pas obstacle à ce que le Parlement ou l'exécutif définisse des besoins statistiques avec des rendus périodiques, encourage la statistique publique à faire de tel sujet une priorité ou à ce que l'exécutif commande une étude sur un sujet en particulier, pourvu qu'il ne se substitue pas aux statisticiens eux-mêmes en définissant leurs méthodes à leur place (en application du principe d'indépendance professionnelle évoqué ci-dessus). En somme, la puissance publique est légitime à créer des obligations, qui « doivent porter sur les données à produire et pas sur la méthode de production de ces données » (Insee).

Il serait même « important que le législateur demande à être éclairé régulièrement, par des données dont la qualité devrait être en amélioration constante, grâce à la mobilisation de toutes les sources disponibles » (Autorité de la statistique publique).

Il existe en ce sens au moins un précédent de demande, faite au service statistique public, de production de données sur une thématique identifiée comme de première importance par les pouvoirs publics, instituée par arrêté^94(*) en 2007, à savoir l'enquête annuelle « cadre de vie et sécurité »^95(*) (CVS).

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le constat d'ignorance avancée des pouvoirs publics sur le patrimoine des ménages, identifié au cours de ces travaux, justifie que le législateur fixe cette priorité au service statistique public. L'enquête devrait mettre l'accent sur les plus hauts patrimoines, pour lesquels l'opacité est la plus grande aujourd'hui, alors que les enjeux financiers sont les plus élevés, et devrait contenir un volet relatif aux successions, à partir des données fiscales de meilleure qualité (partie B ci-dessous).

Recommandation n° 1 : Demander par la loi au service statistique public de réaliser une enquête régulière sur le patrimoine des ménages, notamment les plus élevés et à l'occasion des successions (Législateur, service statistique public).

L'Insee suggère que l'affirmation par le Législateur de cette priorité fournirait un levier pour que la DGFiP donne accès à des fichiers au service statistique public. Il en est ainsi notamment des fichiers Ficoba (fichier des comptes bancaires et assimilés) et Ficovie (fichier des contrats d'assurance vie).

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* ⁷⁴ Composé de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et des services statistiques ministériels, tels que le Département des études statistiques et fiscales (DESF), le service statistique public est rattaché à l'administration centrale. Pour cette raison, l'Autorité de la statistique publique (ASP) est chargée de garantir son indépendance. Le Conseil national de l'information statistique (Cnis) assure, lui, la concertation entre les producteurs et les utilisateurs de statistiques publiques.

* ⁷⁵ Voir par exemple les publications sur l'impôt sur la fortune immobilière d'avril 2026 et sur la taxe foncière de mai 2026.

* ⁷⁶ Voir par exemple la publication « Dons et mécénat de 2011 à 2021 » de janvier 2024 et, plus particulièrement, la publication «  Revenus et patrimoine des foyers les plus aisés en France » de janvier 2025.

* ⁷⁷ Voir récemment l'étude de S. Benveniste, «  Ascendance noble et inégalités d'accès aux grandes écoles », revue Économie et Statistique 2025, n° 548, mars 2026.

* ⁷⁸ Pour ce millésime, les publications à ce jour sont : Insee focus n° 354, «  La détention de patrimoine des ménages en 2024 » et Insee focus n° 371, «  Les montants de patrimoine détenus par les ménages en 2024 », décembre 2025. Trois publications sont attendues au cours de l'année 2026 sur le patrimoine net, sur les transmissions et pour la contribution à l'« Insee Référence ». Cf. cette présentation de l'enquête sur le site du Cnis.

* ⁷⁹ Incluant un suivi longitudinal de certains individus des échantillons 2014-15, 2017-18 et 2020-21.

* ⁸⁰ M.-C. Cazenave-Lacrouts, D. Guillas, G. Lebrault, B. Mordier, «  10 % des ménages détiennent près de la moitié du patrimoine total », Insee Focus n° 176, 2019.

* ⁸¹ L'enquête HVP porte sur les ménages, alors que les données de la DGFiP portent sur les foyers fiscaux, ce qui peut en outre occasionner des différences de périmètre.

* ⁸² L'article 2 du règlement n° 223/2009/CE établit ce principe d'indépendance, qui porte sur « le choix des techniques, des définitions, des méthodologies et des sources à utiliser, ainsi que le calendrier et le contenu de toutes les formes de diffusion ». Selon l'Insee, les exceptions à ce principe sont rares et s'appliquent en fait à des cas dans lesquels « un long travail technique et d'échange avec les statisticiens » est intervenu au préalable, et « où la mention législative est uniquement utilisée pour valider la méthodologie décidée par la statistique publique », par exemple pour le recensement de la population (voir par exemple titre V de la loi du 27 février 2002).

* ⁸³ Cf. cette note méthodologique accompagnant la publication Insee références de novembre 2025.

* ⁸⁴ Voir ici le questionnaire utilisé.

* ⁸⁵ Raison pour laquelle le service statistique public (SSP) est réticent à assigner des finalités à la fois fiscales et statistiques à des déclarations, l'Insee redoutant notamment d'être assimilée à l'avant-poste de la DGFiP. L'exemple récent, aux Etats-Unis, de l'utilisation des données du recensement, par la police de l'immigration, témoigne du fait que la confiance de la population, longue à construire pour la statistique publique, peut être rapidement mise à mal.

* ⁸⁶ La valeur vénale se prête particulièrement à ce genre de sous-estimations, en raison de sa nature même. Proche de la valeur de marché, elle s'approche par référence à une transaction passée, ou par comparaison avec une transaction équivalente, ou, à défaut, par des méthodes d'évaluation financière pour lesquelles il existe un guide de la direction générale des finances publiques.

* ⁸⁷ Selon M.-A. Barbara et J. Mazière, «  Prélèvements obligatoires sur le patrimoine des ménages en comparaison internationale », rapport particulier n° 2 du Conseil des prélèvements obligatoires, décembre 2025 : la sous-déclaration de la valeur des actifs détenus est en réalité « une stratégie répandue de fraude » quand la personne susceptible d'être assujettie à un impôt est elle-même chargée d'établir la déclaration fiscale, en particulier pour « les actifs immobiliers, moins traçables ». À titre d'exemple, E. Pichet («  Les conséquences économiques de l'ISF », Revue de droit fiscal, 2007) « trouve que la fraude par sous-évaluation ou absence pure de déclaration, représenterait près de 30 % des recettes de l'impôt sur la fortune français ».

* ⁸⁸ Décisions CC, 14 juin 2019, n° 2019-789 QPC et CC, 20 mai 2020, n° 2020-841 QPC.

* ⁸⁹ Statistics Denmark, «  Patrimoine par type de richesse, unité de distribution, âge, sexe ».

* ⁹⁰  Rapport de l'enquête parlementaire SOU 2022:501 de 2022 (résumé en anglais pp. 19-24).

* ⁹¹  Communiqué de presse du ministère des finances suédois, 2024.

* ⁹² Conseil constitutionnel, 22 mars 2012, n° 2012-652 DC.

* ⁹³ J. Argouarc'h, A. Eidelman, A. Monsef, «  Un tiers des propriétaires possède deux logements ou plus », Insee Première n° 2046, avril 2025.

* ⁹⁴ Arrêté du 30 janvier 2007 portant création d'un traitement automatisé d'informations individuelles relatif à une enquête annuelle de victimation « cadre de vie et sécurité ». Allant au-delà de la définition d'objectifs, cet arrêté établit en réalité certaines méthodes, mais il est antérieur au règlement n° 223/2009/CE consacrant le principe d'indépendance professionnelle.

* ⁹⁵ Produite par l'Insee chaque année depuis sa création, elle permet « de connaître les faits de délinquance dont les ménages et les individus ont pu être victimes dans les deux années précédant l'enquête, qu'ils aient, ou pas, donné lieu à une déclaration dans les services de police ou de gendarmerie ». Ministère de l'intérieur, «  L'enquête Cadre de vie et Sécurité ».