II. ENFIN ACHEVER LA NUMÉRISATION DES DÉCLARATIONS DE SUCCESSION ET DE DONATION POUR EXPLOITER LA PHOTOGRAPHIE COMPLÈTE DU PATRIMOINE QU'ELLES OFFRENT
Un moment en théorie privilégié pour connaître de façon exhaustive le patrimoine des ménages
Les déclarations de succession offrent une photographie du patrimoine en théorie complète à l'occasion de la transmission de ce patrimoine, le notaire dressant l'inventaire de l'actif et du passif du défunt, en valorisant les biens immobiliers, mobiliers, les dettes et, le cas échéant, certains éléments du patrimoine professionnel.
Cette source se distingue notamment des autres données fiscales en ce qu'elle offre une visibilité sur le patrimoine professionnel - à l'instar de l'enquête HVP, qui est en voie d'être enrichie sur cet aspect.
Elle offre également une visibilité sur le patrimoine financier, qui n'est plus connu dans les données fiscales depuis la suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune en 2017, et dont 69 % échappe à l'enquête HVP (cf. partie A, 1, a ci-dessus).
En outre, l'actif successoral est sur le papier exhaustif, concernant par construction tous les contribuables au jour de leur mort et normalement tout leur patrimoine, alors que l'enquête HVP de l'Insee souffre de biais de représentativité identifiés supra pour les plus fortunés.
Outre leur utilité pour le recouvrement des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), ainsi que pour le contrôle fiscal - rapprochement des déclarations de revenus ou d'IFI avec les déclarations de succession -, ces informations relatives au montant transmis, à la composition du patrimoine, aux liens de parenté entre le défunt ou le donateur et le bénéficiaire, aux droits finalement dus ou l'application des abattements ou exonérations sur les successions ont pu être mobilisés pour nourrir des travaux économiques.
Elles ont également permis l'évaluation préalable de réformes fiscales. Le Conseil des prélèvements obligatoires souligne à titre d'exemple que la réforme des droits de succession de 2012 s'est appuyée sur les données de ces enquêtes. Il indique que, de façon plus générale, leur disparition « affaiblit fortement tant le pilotage de la politique fiscale (prévisions de recettes, chiffrage des dépenses fiscales et des réformes) que le contrôle fiscal (suivi des droits payés) ».
Le rapport de la commission présidée par les économistes Jean Tirole et Olivier Blanchard sur « les grands défis économiques », qui recommande de « taxer mieux plutôt que de taxer davantage » les droits de succession, indique ainsi qu'« avant d'entreprendre une réforme, de plus amples travaux doivent être conduits sur ces questions, les éléments disponibles étant insuffisants. En particulier, les statistiques sur les successions en France, par exemple sur les successions par tranche d'imposition, sont très lacunaires. »
A. L'ÉTAT DOIT RETROUVER LES MOYENS DE CONNAÎTRE LE PATRIMOINE TRANSMIS, PAR LA RELANCE D'ENQUÊTES DMTG 2.0
Depuis la dernière enquête produite par l'administration fiscale sur les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) en 2010, aucune micro-données permettant d'analyser les flux successoraux et la taxation qui s'y applique n'a été diffusée. La base nationale des données patrimoniales (BNDP), qui sert à la gestion de l'impôt, n'est en effet pas suffisamment renseignée en matière de DMTG pour permettre des usages statistiques ou scientifiques.
L'abandon des « enquêtes DMTG » en 2010, pour des raisons de priorisation des moyens de la direction générale des finances publiques, a constitué un recul passé relativement inaperçu et pourtant décisif dans la connaissance du patrimoine des ménages, et notamment des plus fortunés, par les pouvoirs publics.
Ces données ont été produites en 1994, en 2001, en 2006 et en 2010, grâce à une saisie manuelle, il est vrai fastidieuse, de déclarations papier (succession et donation), dans un certain nombre de directions départementales des finances publiques choisies pour leur représentativité statistique.
La fiabilité de la collecte de données était du reste déjà amoindrie en 2010 du fait que les départements de l'échantillon avaient été choisis non pour leur représentativité mais selon des considérations plus pratiques, relatives notamment au plan de charge des directions départementales.
Si dans un cadre contraint d'effectifs et de moyens, le recentrage de l'activité des DDFiP sur le coeur de leur mission, à savoir le recouvrement de l'impôt et le contrôle fiscal, n'est pas contesté par le Président et le Rapporteur général, ces derniers regrettent que l'État se soit lui-même privé des moyens d'exploiter une source si précieuse d'information.
Les économistes spécialistes de la fiscalité et du patrimoine déplorent vivement et unanimement la disparition de cette enquête, le Conseil d'analyse économique, placé auprès du Premier ministre, allant jusqu'à évoquer111(*) un « manque critique de données fiables » et de ce fait une « fiscalité des successions minée par son opacité », avec « des conséquences très négatives, à la fois sur le pilotage de la politique fiscale (impossibilité de prédire l'évolution des recettes, incapacité d'évaluer des mesures budgétaires et leur efficacité, risque d'insincérité budgétaire, etc.), sur l'information publique relative à cette politique, et sur l'administration et le contrôle fiscal ».
Au-delà de la perte d'information statistique, il pointe notamment le fait que « le manque de compréhension, qui mine l'acceptabilité sociale des droits de succession, est malheureusement alimenté par l'absence d'informations fiables de la part de l'administration fiscale ».
Plus grave, selon le CAE, « la faible qualité de l'information fiscale au regard de la multiplicité et de la complexité des dispositifs d'optimisation des transmissions patrimoniales (pactes Dutreil, démembrements de propriété, etc.) favorise dangereusement les abus ». Cela semble confirmé par la confrontation des données fiscales, du temps où elles étaient disponibles grâce aux enquêtes DMTG, au flux successoral mesuré par la combinaison de données de la comptabilité nationale, de données démographiques et de données d'enquête comme HVP. Citée par le CAE (pp. 5-6), une étude de 2011112(*) constatait « que le total du patrimoine transmis à l'administration fiscale est 35 à 40 % plus faible que le flux économique effectivement transmis, même une fois rehaussé des non-déclarations des petites transmissions patrimoniales ».
Au total, l'administration et les chercheurs en sont réduits à exploiter des données vieilles d'il y a vingt ans pour analyser les transmissions patrimoniales, ce que le Président et le Rapporteur général jugent difficilement acceptable.
Le coût que présenterait la relance d'une enquête DMTG en 2026 serait difficile à évaluer, près de vingt ans après sa dernière édition. La commission des finances du Sénat ne prône cependant pas un retour au « statu quo ante 2010 » dans la réalisation d'une telle collecte de données, mais appelle à profiter dès à présent des gains en efficience permis notamment par les progrès des techniques d'extraction automatique, de text mining, de reconnaissance optique de caractères (OCR) combinées à des outils d'intelligence artificielle (LLM et VLM), afin d'extraire les données pertinentes des versions numérisées en format pdf des actes notariaux, pour mettre en production cette nouvelle base de données, qui serait mise à jour à un rythme annuel et non quadriennal, et permettrait à la statistique et aux chercheurs d'améliorer la connaissance des flux successoraux et de leurs bénéficiaires.
Cela permettrait une meilleure allocation des moyens de la DGFiP, pour une efficacité du reste bien meilleure. La direction générale confirme en effet qu'« en tout état de cause, le temps nécessaire à la préparation, la saisie, le nettoyage des données, la production puis l'exploitation des fichiers [dans le cadre de la relance d'une enquête auprès des services] ne permettra pas d'aboutir dans de meilleurs délais que par le travail de numérisation innovant envisagé, qui, de surcroît, en « exploitant directement les actes de succession, offrira un détail d'information et une capacité de mise à jour de celle-ci bien plus satisfaisants ».
Néanmoins, le département des études statistiques et fiscales (DESF) ne dispose à ce jour que d'un demi équivalent temps plein, et ne disposera que d'un ETP supplémentaire d'analyste des données à partir de septembre 2026, pour procéder à ce travail d'ampleur, consistant à « concevoir un code capable de traiter la grande quantité d'informations reçues chaque année et de capter toute la complexité des informations déclarées par les notaires »113(*).
Si le Président et le Rapporteur général ne peuvent, au regard de la situation dégradée des finances publiques, recommander la création de postes supplémentaires au sein des ministères économiques et financiers, ils jugent indispensable de redéployer des effectifs du ministère, pour renforcer au moins temporairement ceux de la DGFiP et en particulier du département des études statistiques et fiscales, pour cette mission de toute première importance.
Ces moyens renforcés permettront notamment d'envisager la diffusion de micro-données avant l'échéance de 2028 que s'est aujourd'hui fixée l'administration. Ils pourraient permettre également, par extraction numérique du stock de déclarations existant aujourd'hui sous format PDF, de reconstituer les données non collectées depuis 2010, voire de reconstituer des données plus fines que ce que permettaient les enquêtes DMTG avant 2010.
Selon le Président et le Rapporteur général, une « enquête DMTG 2.0 » ne doit pas seulement être conçue comme une solution palliative, en attendant la mise en production du projet e-enregistrement notaires, qui permettra d'exploiter des données d'emblée structurées. Elle doit être envisagée comme un outil complémentaire et durable, permettant d'approfondir la connaissance sur une longue durée des héritages, de l'évolution de leur rôle dans la formation des inégalités, et plus largement du patrimoine, qu'il soit professionnel ou financier, dont les présents travaux sur l'évitement fiscal des plus fortunés ont montré qu'il était si méconnu aujourd'hui.
La perspective, dans les deux décennies à venir, d'une « grande transmission » du patrimoine de la génération nombreuse du baby-boom, estimée à hauteur 9 000 milliards d'euros, impose en effet un renforcement des capacités d'analyse de l'État tant elle emportera d'effets massifs sur les inégalités de patrimoine et l'économie dans son ensemble.
Recommandation n° 2 : Rétablir dès à présent une « enquête DMTG 2.0 » pour disposer, à partir des données disponibles au moment des successions, d'une photographie complète du patrimoine et mener un travail de reconstitution des données manquantes depuis la dernière étude représentative, datant de 2010.
À cette fin, redéployer des effectifs au sein des ministères économiques et financiers pour étoffer les moyens du département des études statistiques et fiscales au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP), afin de renforcer les capacités d'analyse de l'administration sur le patrimoine, en particulier sur les donations et successions (direction générale des finances publiques).
* 111 C. Dherbécourt, G. Fack, C. Landais, S. Stantcheva, « Repenser l'héritage », note n° 69 du conseil d'analyse économique, décembre 2021.
* 112 T. Piketty, 2011, « On the Long-Run Evolution of Inheritance : France 1820-2050 », The Quarterly Journal of Economics.