B. LA DÉCLARATION DU PATRIMOINE FINANCIER PAR LES ÉTABLISSEMENTS TENEURS DE COMPTE AU TRAVERS DE L'IMPRIMÉ FISCAL UNIQUE CONSTITUE UNE AVANCÉE NÉCESSAIRE ET PROPORTIONNÉE POUR LA CONDUITE DE PLUSIEURS POLITIQUES PUBLIQUES
1. La proposition d'une extension des obligations déclaratives à certaines informations relatives au patrimoine financier détenu de façon intermédiée
Pour remédier à la carence de données sur le patrimoine financier documentée ci-dessus, le Président et le Rapporteur général proposent d'étendre les obligations déclaratives qui existent aujourd'hui pour les revenus du capital, à certaines caractéristiques de ce capital lui-même, et au moins à l'encours total de chaque particulier par établissement, sous la forme d'une nouvelle annexe à l'imprimé fiscal unique (IFU).
Le législateur est fondé à instaurer cette obligation par une modification de l'article 242 ter du CGI, la Commission européenne convenant que « la connaissance et le suivi du patrimoine domestique relèvent de la compétence de chaque État membre », et même que « la conception et l'opportunité [d'un projet de dispositif déclaratif national] relèvent de la compétence exclusive des États membres ».
a) Le champ des établissements concernés et l'ampleur des informations demandées
Cette proposition peut d'une certaine façon s'appréhender comme une extension, aux actifs financiers détenus via des intermédiaires domestiques, des règles aujourd'hui applicables aux actifs financiers intermédiés détenus dans les autres États membres de l'UE au travers des échanges automatiques d'information. Entreraient dans le champ de cette nouvelle obligation les banques, assurances, divers fonds, mais pas les prestataires de services sur cryptoactifs, qui relèvent d'un cadre différent.
Afin d'éviter un contournement des obligations déclaratives par le biais de virements sortants les jours précédant la déclaration, un encours total moyen sur l'année pourrait être demandé à chaque établissement teneur de comptes pour chacun de ses clients, selon une méthode définie par la voie réglementaire. Moins facile à contourner qu'un encours à une date ponctuelle, cette donnée serait à l'inverse moins intrusive qu'une déclaration de l'historique détaillé des flux.
La communication automatique de certaines informations supplémentaire, comme les dettes contractées auprès des intermédiaires devant remplir l'IFU, pour approcher le patrimoine net, de même que le montant des plus ou moins-values ou encore l'origine et la destination des fonds, aujourd'hui non connus par le service du contrôle fiscal, pourrait également être envisagée. L'ensemble de ces informations faciliteraient tant le recouvrement que le contrôle fiscal.
Seuls les actifs financiers détenus auprès de banques ou d'assurances, procédant déjà à une tiers-déclaration des actifs de leurs clients par le biais de l'IFU, seraient concernés par cette nouvelle obligation.
b) L'exemption de déclaration en dessous d'un seuil de 7 500 euros par personne et par établissement
Les exigences relatives à la proportionnalité d'une telle tiers-déclaration pourraient conduire à retenir un seuil d'encours par personne et par établissement en dessous duquel seul l'encours brut total serait renseigné.
L'existence d'un IFU est déjà en soi un facteur discriminant, excluant un grand nombre de foyers fiscaux. Ce seuil pourrait être fixé, comme pour Ficovie, à 7 500 euros, un montant suffisamment bas pour éviter les techniques consistant à « saucissonner » ses avoirs pour rester sous les seuils déclaratifs, tout en permettant de cibler les patrimoines financiers significatifs, pour lesquels les enjeux de connaissance se posent avec plus d'acuité. Ce seuil n'est pas destiné à réserver la mesure aux très hauts patrimoines, mais à exempter les avoirs les plus faibles pour écarter notamment les dépôts et l'épargne réglementée, plafonnée et peu rémunératrice.
Recommandation n° 7 : Prévoir la tiers-déclaration d'informations sur les actifs financiers d'une valeur supérieure à 7 500 euros détenus par les ménages via les établissements teneurs de compte, par une annexe de l'imprimé fiscal unique (IFU), dans lequel figure au moins l'encours annuel moyen des actifs financiers par personne, par établissement et par type d'actif (Législateur, direction générale des finances publiques).
2. Cette nouvelle obligation déclarative aurait un grand intérêt au regard de plusieurs finalités et des données de haute qualité qu'elle permettrait de produire
a) Une déclaration concourant avant tout aux missions de contrôle de l'administration fiscale et donc à l'objectif à valeur constitutionnel de lutte contre la fraude
L'élargissement de la pré-déclaration des revenus financiers par les établissements teneurs de compte aux actifs financiers détenus par leur intermédiaire présenterait une visée avant tout fiscale.
Il aurait pour objet non de permettre la connaissance par l'administration fiscale des actifs financiers intermédiés pour eux-mêmes mais de mieux prendre en compte la matière imposable constituée par les revenus, produits, gains, plus-values que ces actifs sont susceptibles de générer. Il contribuerait à l'établissement de l'assiette d'impositions de toutes natures (impôt sur le revenu, prélèvements sociaux, contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, contribution différentielle sur les hauts revenus ; droits de mutation à titre gratuit...), ces assiettes étant en effet constituées des revenus générés par les avoirs présents sur les comptes tenus par les établissements soumis à déclaration. Il permettrait d'identifier les actifs productifs ne générant aucun revenu déclaré, de s'assurer de la correcte déclaration des revenus et des plus-values. Il faciliterait également l'analyse et les actions du contrôle fiscal, en permettant des contrôles de cohérence entre les revenus et les avoirs déclarés.
Dès lors, la condition jurisprudentielle tenant à l'existence d'un but d'intérêt général serait remplie. La déclaration des actifs financiers intermédiés contribuerait de surcroît à l'objectif à valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude.
Cette déclaration enrichie aurait pour objet de porter à la connaissance de l'administration fiscale des informations proportionnées sur le patrimoine de ses débiteurs, et utiles pour le contrôle et le recouvrement : il ne s'agirait pas simplement de déclarer la valeur agrégée des actifs à un moment donné, mais de déclarer un encours moyen annuel, par catégorie d'enveloppes financières.
Le service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal, indiquant « disposer, dans le cadre de l'exercice de ses missions, des éléments déclarés dans l'imprimé fiscal unique » au service de la gestion fiscale, confirme qu'il s'agirait d'« une mesure positive au regard de l'action de contrôle », et que « les informations complémentaires présenteraient une utilité certaine dans l'identification des obligations fiscales des redevables au regard de leur patrimoine mobilier ».
Les données recueillies sur ce fondement pourraient être « utilisées à des fins d'analyse-risque pour détecter les cas éventuels de dissimulation de revenus ou de patrimoine, et par conséquent, d'imposition le cas échéant » d'après les réponses de la Commission européenne aux questions du Président et du Rapporteur général, y compris par exemple dans le cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Pour des contrôles particuliers, elles permettraient d'effectuer des recoupements avec les déclarations d'impôts déposées, pour s'assurer notamment de la déclaration exhaustive des éléments imposables ou simplement d'avoir connaissance à cette occasion de l'existence d'un patrimoine.
Bien que l'impôt de solidarité sur la fortune ait été supprimé, le patrimoine mobilier demeure en effet soumis à imposition dans les cas de modifications de ce patrimoine (donations, successions, achats-reventes, apports). Selon le service du contrôle fiscal, ces faits générateurs provoquent un « risque fiscal », d'autant plus important que le patrimoine financier est essentiellement concentré au sein du dernier décile et que la part du patrimoine financier tend à augmenter avec le niveau de patrimoine. Il paraît donc légitime, au regard de la pratique du contrôle fiscal, de se concentrer sur les « forts enjeux » en termes d'écart fiscal, de prêter une attention particulière à cette composante du patrimoine. Les déclarations d'ISF étaient fréquemment rapprochées des déclarations de transmission à des fins de contrôle fiscal.
Le recoupement du stock de patrimoine au flux de revenus imposés permettrait au contrôle fiscal, par le détour de la statistique publique, « d'approfondir sa connaissance du patrimoine mobilier détenu par les usagers » et de nourrir utilement des analyses-risques générales. En affinant par exemple sa connaissance des rendements par type d'actifs, il pourrait contrôler plus efficacement les revenus, y compris engendrés par des actifs qui ne sont pas détenus via des banques ou assurances, mais directement ou encore par l'interposition de sociétés.
Déclarer les dettes garanties par les actifs financiers déclarés, afin de mieux identifier des schémas potentiellement abusifs
L'économiste Laurent Bach suggère que cette déclaration des actifs financiers soit assortie, lorsque l'établissement déclarant en a connaissance, du montant agrégé des dettes directement garanties par les actifs financiers déclarés - par exemple par nantissement d'un portefeuille de titres ou d'un contrat d'assurance-vie dans le cas d'un crédit lombard152(*).
Cette information permettrait de repérer d'éventuelles situations dans lesquelles patrimoine financier, revenus déclarés et imposition personnelle sont dissociés. Le recours au crédit lombard est en effet régulièrement présenté comme un moyen d'accès à la liquidité pour des ménages très fortunés, sans distribution de revenus par une société contrôlée, cession ou plus-value. L'administration n'a cependant été en mesure de communiquer aucune information sur la fréquence de ce type de montages.
La même information pourrait également contribuer à identifier certaines situations dans lesquelles un contribuable disposant d'avoirs financiers importants recourt à l'emprunt, plutôt qu'à la cession d'actifs, pour financer l'acquisition d'un bien immobilier ou l'apport à une société immobilière. Une telle opération n'est pas irrégulière en elle-même et peut répondre à des objectifs économiques. Elle appelle toutefois une vigilance particulière lorsqu'elle poursuit un objectif principalement fiscal de minoration de l'assiette de l'IFI, la dette contractée pouvant être déduite de l'actif taxable, tandis que les actifs financiers préservés demeurent hors du champ de cet impôt.
Cette information permettrait d'identifier les situations dans lesquelles la cohérence du patrimoine financier, de l'endettement et de l'assiette taxable conduit à s'interroger sur la finalité, principalement fiscale ou non, du mécanisme, et le cas échéant sur une qualification d'abus de droit.
Source : commission des finances
b) Une déclaration incidemment très utile pour améliorer la connaissance des patrimoines par la statistique et les chercheurs, ainsi que pour fonder plusieurs politiques macroéconomiques
De surcroît, l'extension des obligations déclaratives sur le patrimoine financier intermédié présenterait l'intérêt d'éclairer la décision publique sur certains enjeux économiques de première importance, grâce à une exploitation statistique de ces données.
Si une base de données venait à être constituée à partir de ces déclarations, le service statistique public n'en disposerait pas pour autant automatiquement, l'administration fiscale ayant simplement, s'agissant des informations couvertes par le secret fiscal, la faculté de communiquer les renseignements utiles à l'établissement de statistiques, dans le respect de la loi de 1951 précitée (art. L. 135 D du livre des procédures fiscales).
Le département des études statistiques et fiscales (DESF) est cependant aujourd'hui habilité153(*) à accéder aux données issues de l'IFU collectées par le service de la gestion fiscale.
En permettant de comparer les données sur les revenus financiers des personnes physiques aux actifs financiers qu'elles détiennent, la nouvelle obligation déclarative proposée ici présenterait un grand intérêt pour améliorer la compréhension économique du patrimoine. Ainsi, le ratio revenus/actifs financiers, qui n'est autre en réalité que le rendement de ces derniers, mais aussi la distribution des rendements selon le niveau de patrimoine financier ou selon sa composition par classe d'actifs - dépôts, actions, obligations, assurances-vie -, constitueraient des informations précieuses : ils permettraient de mieux appréhender la très forte volatilité de ces rendements, à plus forte raison quand ils sont élevés, mais également d'affiner les méthodes de capitalisation, qui ont fait l'objet de controverses scientifiques importantes.
La mise à la disposition de ces données de nature fiscale via le centre d'accès sécurisé aux données (CASD), au cas par cas, serait à même d'alimenter les travaux des chercheurs sur la fiscalité.
De
l'utilité des données fiscales pour évaluer en
retour
l'efficience de la politique fiscale
À titre d'exemple, les évaluations de l'ampleur de la réallocation du patrimoine des ménages des actifs immobiliers vers les actifs financiers, en lien avec le remplacement de l'ISF par l'IFI, se sont notamment appuyées sur une méthode de capitalisation des revenus financiers imposables pour calculer le stock de patrimoine financier après la réforme.
Selon S. Le Guern Herry (2024), qui exploite un contrefactuel fondé sur les non-résidents assujettis à l'impôt sur la fortune, bénéficiant depuis 1999 d'une exonération totale sur leur patrimoine financier, une hausse d'un point de pourcentage de l'écart de taux d'impôt entre immobilier et actifs financiers entraîne une réallocation de 5,5 % du stock d'immobilier vers du patrimoine financier. Cet impact causal modéré signifierait que le coût de la réforme proviendrait presque intégralement d'une baisse mécanique de l'impôt, assimilable à un « cadeau fiscal », et seulement à la marge d'une réaction comportementale.
Seule une observation directe du patrimoine financier, ne dépendant pas d'estimations susceptibles d'être fragilisées par d'éventuels écarts de rendement, permettrait toutefois de confirmer ou non ces résultats.
Elle apporterait une contribution précieuse au débat démocratique, en permettant d'évaluer l'efficience d'une réforme hautement symbolique au regard de son objectif affiché de réorientation de la détention d'actifs immobiliers vers celle d'actifs financiers. Si le patrimoine financier avait en réalité davantage augmenté que ne le suggère la méthode de capitalisation, le coût de la réforme aurait été en partie justifié par ces réallocations, au-delà du seul effet mécanique de baisse des recettes à portefeuille inchangé.
Source : commission des finances, à partir de la thèse Essays on Behavioral Responses to Taxation de Ségal Le Guern Herry
Au-delà de la politique fiscale, ces nouvelles données pourraient nourrir utilement les politiques macro-prudentielles. Ainsi que le résume la banque centrale suédoise par une note dans laquelle elle plaide pour obtenir l'accès à des données d'échantillon sur l'endettement des ménages, « le manque de données sur l'actif et le passif des ménages a un coût économique, dans la mesure où les décisions de politique économique de toutes sortes perdent en précision par rapport à ce qu'elles auraient pu être autrement »154(*).
Le niveau d'endettement des ménages serait en effet utilement compris dans l'obligation déclarative. Ainsi que l'explique l'économiste Laurent Bach à partir de l'exemple suédois, où l'endettement des ménages et l'exposition de ces derniers aux marchés financiers sont plus importants, la connaissance du patrimoine financier des ménages est particulièrement utile à des fins de protection des épargnants et, surtout, plus largement, de stabilité financière. Au regard de ce dernier objectif, la puissance publique ne peut se satisfaire du manque d'information sur les actifs financiers, qui « ne sont peut-être qu'une fraction minoritaire des hauts patrimoines mais qui sont la part la plus liquide et pseudoliquide (dont l'assurance-vie), est à ce titre la plus « brûlante » » (Laurent Bach), en comparaison par exemple avec le patrimoine de sociétés commerciales bien installées en France.
Le régulateur, et en réalité les établissements teneurs de comptes eux-mêmes, pourrait avoir un intérêt à l'établissement de statistiques plus précises sur les actifs et les dettes des ménages et entreprises, en tant que cela pourrait permettre une approche préventive plus fine en matière de stabilité financière, comme le plaidait la Banque de Suède (Sveriges Riksbank) en 2017 dans une proposition ambitieuse de déclaration de patrimoine155(*).
S'agissant par ailleurs de l'appréhension fine de la transmission de la politique monétaire, les données de l'enquête sur les finances et la consommation des ménages (HFCS) demandées par l'Eurosystème, et produites par la Banque de France, seraient par ailleurs utilement enrichies de données fiscales.
Bien que de façon plus indirecte, ces données sont susceptibles de permettre un réglage plus fin de la politique budgétaire en améliorant la connaissance de l'hétérogénéité des comportements de consommation et d'épargne des ménages, par exemple par secteurs d'emploi156(*).
Une connaissance plus fine du patrimoine serait également très utile au calibrage des politiques environnementales, a fortiori quand on connaît l'ampleur des défis méthodologiques qui existent déjà en matière d'imputation des émissions. Ainsi, dans une note au ministre de septembre 2025 sur la contribution des hauts patrimoines à la transition écologique, communiquée à la commission des finances, la DG Trésor explique que « la fiscalité sur les donations et successions, ainsi que la fiscalité liée au patrimoine financier pourraient difficilement être verdies » car « l'estimation de l'empreinte carbone d'un patrimoine financier est délicate, de même que le caractère vert ou brun d'un actif », en l'absence des données publiées dans le cadre de la directive CSRD. Dans une fiche jointe sur un article157(*) relatif au calcul de l'empreinte carbone du patrimoine, la DG Trésor ajoute que ces résultats, malgré une méthodologie innovante, doivent « être nuancés à cause de certains biais (manque d'informations en haut de la distribution, responsabilité des individus, nombre limité de variables) ».
c) Une réforme à même de produire des données d'une qualité incomparable
Un consensus s'est clairement dégagé au cours des auditions, et de la part d'acteurs divers, pour souligner l'intérêt des déclarations par des tiers, qui permettent de collecter des données remarquables par leur fiabilité, notamment parce qu'elles sont exemptes des biais pesant sur les déclarations prises en charge par le contribuable.
Des chercheurs ont montré158(*), avec l'exemple de l'impôt sur la fortune suédois, que la mise en place d'une déclaration préremplie après 1997 avait permis d'augmenter le nombre de redevables d'environ 20 % par rapport à la situation antérieure (1994-96), dans laquelle les contribuables devaient d'eux-mêmes déclarer leur patrimoine.
Dans la mesure où aucune composante du stock de patrimoine entrant dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune ne faisait l'objet d'une déclaration par les tiers du temps où l'ISF existait, y compris les capitaux mobiliers détenus via les établissements teneurs de comptes, cette extension de la tiers-déclaration pourrait même constituer un progrès par rapport à la situation antérieure à 2016 dans la fiabilité de l'estimation du patrimoine financier détenu via des tiers.
3. Une nouvelle obligation déclarative proportionnée à ses objectifs et assortie de garanties effectives
Le Président et le Rapporteur général de la commission des finances tiennent à apporter un soin particulier à la conception de cette tiers-déclaration du patrimoine financier pour en assurer la proportionnalité au regard des objectifs qui lui sont assignés, et ainsi en garantir la conformité aux grands principes de notre droit. Ils observent en premier lieu qu'aucune des alternatives mentionnées plus haut ne présenterait un ratio coût-bénéfices aussi satisfaisant.
a) Une mesure supportable pour les établissements teneurs de compte au regard de la faible charge administrative induite
« L'obligation déclarative et la complexité induite pour les contribuables constituaient l'une des critiques fortes à l'encontre de l'ISF », ainsi que l'a rappelé la direction générale du Trésor dans sa réponse aux questions du Président et du Rapporteur général. Cette déclaration était en effet « coûteuse et mal vécue » (Laurent Bach) pour les contribuables concernés.
Par contraste, la déclaration par des tiers apparaît poser moins de difficultés, qu'il s'agisse de l'acceptabilité ou de la charge déclarative, puisque le coût et la complexité seraient reportés sur les établissements teneurs de comptes (banques, assurances, fonds...). Néanmoins, la proportionnalité de la mesure en droit de l'Union européenne, qui s'apprécie notamment au regard de la charge administrative pesant sur les entreprises, qui ne doit pas être excessive, mérite un examen attentif.
La Fédération bancaire française a insisté en audition sur le fait que le solde consolidé du patrimoine mobilier détenu par établissement n'était pas une donnée immédiatement disponible pour chaque établissement, « le système d'information des banques n'étant pas unitaire » et chaque produit d'épargne ayant « souvent sa propre chaîne de gestion », ce qui serait source d'une certaine complexité technique.
Pour les informations qui font déjà l'objet, pour les non-résidents, d'une consolidation et d'une transmission à l'administration fiscale dans le cadre des directives DAC, le Président et le Rapporteur général ne sont pas convaincus de l'existence de surcoûts disproportionnés. En revanche, ils conviennent avec la FBF qu'il ne faut pas déléguer aux établissements teneurs de compte des missions qui relèvent de l'administration : ainsi, l'IFU devrait rester à la fois nominatif et propre à chaque établissement financier, une consolidation inter-établissements ou à l'échelle du foyer fiscal ne relevant pas de la compétence de ces établissements.
Au-delà de ces informations déjà couvertes par une obligation déclarative spécifique, dont l'encours annuel, l'extension du périmètre des informations demandées doit rester raisonnable, pour que son coût demeure maîtrisé. À cet égard, la Commission européenne a récemment évalué159(*) que les échanges automatiques d'informations dans le cadre des directives DAC auraient permis un surplus de recettes par rapport à des situations antérieures de sous-déclaration de 6,8 milliards d'euros par an pour les finances publiques au sein de l'Union européenne, dont 1,2 milliard d'euros liés aux directives DAC 1 et DAC 2, et 5,6 milliards d'euros liés à la seule directive DAC 4, contre des coûts d'ajustement et administratifs d'environ 646 millions d'euros par an, dont 604 millions pèseraient sur les entreprises (550 millions au seul titre de la directive DAC 2) et 42 millions d'euros sur les autorités fiscales (DAC 1 et DAC 2).
L'objectif fixé serait de faire en sorte que le ratio bénéfices/coûts de l'élargissement des données déclarées dans l'IFU demeure sans équivoque positif pour la société. Cela conduit par exemple à exclure la perspective d'une déclaration détaillée titre par titre au-delà de grandes catégories d'actifs, ou encore la communication d'un historique des transactions, de telles informations pouvant de manière plus opportune être obtenues au cas par cas par le biais du droit de communication dans le cadre d'un contrôle fiscal.
Par ailleurs, soucieux des contraintes techniques exposées par les banques, selon lesquelles l'élargissement de l'IFU ne consiste pas juste à faire une addition, mais se caractérise par une lourdeur de constitution compte tenu de l'existence de systèmes d'information séparés, le Président et le Rapporteur général entendent prévoir un délai d'entrée en vigueur différé d'un an de cette nouvelle obligation déclarative. En effet, selon la FBF, cette proposition « nécessiterait sans aucun doute plusieurs mois de travail (12 à 18 mois) pour sécuriser les données et la transmission » (réponses aux questions du Président et du Rapporteur général).
Établissant une analogie avec les sanctions appliquées par la BCE à certaines banques commerciales pour défaut d'évaluation des risques climatiques, la Fédération bancaire française rappelle enfin que l'IFU « est encadré par des sanctions particulièrement importantes en cas de défaut » (amende égale à 50 % du montant en cas d'omissions ou d'inexactitudes sur les montants à mentionner dans l'IFU) et qu'à ce titre, « tout ajout de nouvelle donnée chiffrées dans l'IFU est susceptible de faire peser un risque supplémentaire aux établissements ». Elle appelle ainsi à « sécuriser la situation des établissements financiers », une préoccupation que le Président et le Rapporteur général jugent légitime, pour autant qu'elle ne fragilise pas la fiabilité des déclarations réalisées par ces établissements. Pour rappel, cependant, les banques ne sont actuellement pas tenues responsables des déclarations modifiées a posteriori par le contribuable, dont elles ne sont pas informées, en cas de redressement.
b) Une collecte et un traitement des données dans le respect de la vie privée
Le respect du droit à la vie privée et les garanties autour de la confidentialité et la sécurité des données ne doivent pas être négligés : ils sont primordiaux pour préserver les conditions d'un maintien dans la durée d'un dispositif d'accès à la connaissance des patrimoines, tant au regard de la conformité au droit que de l'acceptabilité sociale.
Une décision récente de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) vient de rappeler la nécessité d'apporter des garanties effectives aux contribuables dont les données bancaires sont consultées par l'administration fiscale dans le cadre du « droit de communication ». La Fédération bancaire française - dont les adhérents seraient soumis à cette nouvelle obligation déclarative dans l'IFU -, va jusqu'à en déduire que « l'ajout de données personnelles sans lien direct avec l'établissement de l'impôt et sans motivation explicite concernant la situation spécifique d'un contribuable [lui] paraît contraire à la récente décision de la CEDH ».
Si cette décision constitue en effet une illustration du caractère de plus en plus contraignant du cadre juridique s'appliquant à l'accès de l'administration à des données personnelles, elle ne rend pas impossible une déclaration du stock de patrimoine - qui existe du reste déjà pour les actifs situés à l'étranger dans le cadre des échanges automatiques d'informations prévu par les directives DAC. Elle constitue un rappel utile du cadre juridique applicable.
L'impact incertain d'une décision récente de la Cour européenne des droits de l'homme sur le cadre applicable aux données bancaires
S'inscrivant dans un mouvement plus général de restriction des moyens de l'administration chargée du contrôle fiscal et de protection des contribuables contre tout arbitraire160(*), une décision récente161(*) de la CEDH juge que le cadre juridique italien applicable au « droit de communication » à l'administration fiscale des données bancaires de contribuables viole l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« droit à la vie privée »).
Ce « droit de communication », mis en oeuvre en Italie comme en France à des fins de contrôle fiscal, n'est pas remis en cause dans son principe même, de même que ne sont pas condamnées par principe les obligations déclaratives : il l'est ici en ce qu'il n'était pas entouré de garanties procédurales suffisantes (cadre suffisamment précis fixé à l'action de l'administration, existence d'un contrôle indépendant effectif, au moins ultérieur à la communication et antérieur à l'imposition qui résulte du contrôle...). Selon un commentaire de ces décisions162(*), elles pourraient fragiliser, par analogie, le droit de communication français - à supposer que l'insuffisante de garanties soit constatée en droit français de la même manière que dans le droit italien. La remise en cause éventuelle du droit de communication français serait peut-être seulement partielle, dans la mesure où il ne relève pas en France d'un régime unifié.
Surtout, ces deux décisions portent sur l'accès aux « données bancaires » - à des relevés bancaires, à des historiques de transaction et d'opérations financières - alors que, selon les services de la Cnil interrogés sur ces décisions, « les données contenues dans les IFU (qui restent des documents constitués pour faciliter les déclarations de revenus mobiliers) peuvent être distinguées des strictes données relatives aux comptes en banque ».
Une incertitude demeure cependant selon la Cnil, en lien avec le fait que la CEDH, dans ses décisions, « ne semble pas se prononcer de façon claire et précise sur la définition ou la nature de ce qu'est une donnée bancaire ». Or, « les données contenues dans les IFU n'en demeurent pas moins des données hautement personnelles relatives à la situation financière et fiscale des individus, dont certaines peuvent également figurer dans les données relatives aux comptes en banque ». L'impossibilité de « conclure dans le sens d'une différence de nature stricte entre les données bancaires et celles contenues dans les IFU » plaide donc pour entourer cette obligation déclarative de garanties procédurales suffisantes, en encadrant strictement finalité, accès, information et recours.
Source : commission des finances à partir des réponses de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil)
En première analyse, les informations sur le patrimoine financier qui pourraient être demandées dans une nouvelle annexe à l'IFU (encours annuel moyen, plus et moins-values, origine et destination des fonds, dettes) semblent moins intrusives que celles pouvant être consultées aujourd'hui dans le cadre du droit de communication, ou que celles devant faire l'objet d'une déclaration de taxe foncière comportant des informations précises sur les biens immobiliers (adresse postale, nombre de pièces...).
En outre, dans le cas de la proposition du Président et du Rapporteur général d'enrichissement de l'IFU par l'ajout d'informations sur l'actif financier, « les services de la Cnil considèrent que la lutte contre la fraude, qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle, est une finalité précise, licite et légitime au sens de la règlementation en matière de protection des données, pour les traitements employés par l'administration dans la mise en oeuvre de cet objectif. Dans une délibération n° 2025-071 du 4 septembre 2025 portant avis sur un projet de mesure législative modifiant l'article L. 134 D du livre des procédures fiscales, elle a considéré cette finalité (cette fois-ci en matière de lutte contre la fraude sociale) comme légitime afin de permettre à certains organismes sociaux d'accéder à des données contenues dans des traitements placés sous la responsabilité de l'administration fiscale. »
L'analyse de l'élargissement des informations figurant dans l'IFU par la Cnil
Les services de la Cnil n'identifient pas d'obstacles juridiques relatifs au RGPD qui s'opposeraient à une extension des données devant figurer dans l'IFU à celles relatives au stock de patrimoine mobilier. Pour autant, une telle extension implique par nature une augmentation sensible de la quantité de données traitées à la fois par les établissements teneurs de compte (qui émettent les IFU) et les services de l'administration fiscale, les établissements en question ayant obligation de transmettre une copie de cet IFU à ces services en plus de l'exemplaire qu'ils remettent au détenteur des fonds.
Une telle extension devra être examinée sous l'angle des principes de proportionnalité et de nécessité du dispositif, prenant en compte la nature et la quantité potentiellement importante de données concernées. De plus, les données fiscales étant particulièrement sensibles, il importe de prendre toutes les mesures nécessaires en matière de protection des données, notamment dans un contexte où les administrations sont régulièrement visées par des attaques occasionnant d'importantes fuites de données. [...]
Les services rappellent en tout état de cause que le traitement des données fiscales doit être entouré de solides garanties, que ce soit en termes de sécurité des données ou de définition des conditions, du champ et des modalités d'accès au traitement.
Source : réponse des services de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) aux questions de la commission des finances
Ainsi que l'a rappelé le Conseil des prélèvements obligatoires dans sa contribution, le Conseil constitutionnel se prononce au cas par cas pour apprécier la conciliation entre la lutte contre la fraude fiscale (objectif à valeur constitutionnelle) et, notamment, le droit au respect de la vie privée (art. 2 de la DDHC).
Il a eu l'occasion de rappeler que « dans l'exercice de son pouvoir, le législateur ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles », mais a conclu, lors de la création de Ficovie, à l'absence d'atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée, après s'être assuré que « la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation, la communication, la contestation et la rectification des données de ce fichier des contrats d'assurance-vie seront mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à l'objectif poursuivi »163(*).
Des limites constitutionnelles à ne pas dépasser s'agissant du champ du recueil et du traitement des informations
Le Conseil constitutionnel a en revanche déclaré contraire à la Constitution164(*) l'article créant un registre national des crédits aux particuliers, jugeant que la création d'un tel fichier répondait non pas à un objectif à valeur constitutionnelle comme la lutte contre la fraude mais simplement au motif d'intérêt général de prévention des situations de surendettement.
Ainsi que le rappelle le Conseil des prélèvements obligatoires, il a jugé « qu'eu égard à la nature des données enregistrées, à l'ampleur du traitement, à la fréquence de son utilisation, au grand nombre de personnes susceptibles d'y avoir accès et à l'insuffisance des garanties relatives à l'accès au registre », l'atteinte au droit au respect de la vie privée ne pouvait pas être regardée comme proportionnée au but d'intérêt général poursuivi par le législateur.
Le Conseil constitutionnel avait relevé, en particulier, que le registre était « destiné à recueillir et à conserver pendant plusieurs années des données précises et détaillées relatives à un grand nombre de personnes physiques débitrices », qu'il peut « être consulté à de très nombreuses reprises et dans des circonstances très diverses », que les établissements et organismes financiers sont autorisés « à utiliser les informations collectées lors de la consultation du registre dans des systèmes de traitement automatisé de données » et que « le législateur n'a pas limité le nombre de personnes employées par ces établissements et organismes susceptibles d'être autorisées à consulter le registre ».
Source : commission des finances
Parmi les garanties effectives à apporter aux fichiers qui seraient alimentés par les données de l'IFU, on peut ainsi trouver la possibilité de rectification des données, le champ des personnes habilitées à les consulter ou encore la durée de leur conservation.
L'information du contribuable et la possibilité de contester ex post l'accès aux données est au coeur de la décision récente de la CEDH, selon laquelle une voie de recours effective contre cet accès doit être prévue. Dans le cas d'une déclaration telle que l'IFU, transmise au contribuable, ce dernier est par définition informé. La transposition de la décision au cas de l'élargissement des données figurant dans l'IFU plaide pour garantir un droit de rectification des données patrimoniales transmises à l'administration, en cas d'inexactitudes, ce qui est par définition possible dans le cas d'une déclaration telle que l'IFU. Une voie de recours juridictionnelle en cas de refus de rectification par l'administration devrait être prévue.
Il semble important de prévoir que seuls les services de la gestion fiscale et du contrôle fiscal au sein de la DGFiP puissent accéder aux données de ce fichier, ainsi que, de façon anonymisée et au travers de la procédure prévue au I de l'article L. 135 D du livre des procédures fiscales, le service statistique public et, sur décision du comité du secret statistique, les chercheurs via le centre d'accès sécurisé aux données (CASD). Dans une vision très protectrice des droits des contribuables, une traçabilité des accès de l'administration fiscale aux données nominatives pourrait même être prévue, dans l'espace en ligne, afin d'informer le contribuable d'une éventuelle consultation.
Une durée maximale de détention de ces données par l'administration fiscale pourrait utilement être fixée, au-delà de laquelle seule des données anonymisées seraient conservées et versées aux archives, pour être exploitées par les chercheurs sur plus longue durée.
* 152 Le crédit lombard est un prêt octroyé par une banque contre la mise en gage, par le client, d'une partie ou de la totalité de son épargne, en particulier des titres ou une assurance-vie.
* 153 Article 2 du décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques. L'accès du DESF aux données du recouvrement et du contrôle fiscal est en effet possible à des fins statistiques, sous réserve du secret fiscal.
* 154 Sveriges Riksbank, « Memorandum Sample collection of data on household debt », janvier 2026.
* 155 Sveriges Riksbank, « The Riksbank's proposal for new statistics on households' financial assets and liabilities », octobre 2017.
* 156 À titre d'exemple, un document de travail de la Banque centrale européenne qui s'intéresse, sur données américaines de l'enquête équivalente au HFCS, aux variations des multiplicateurs budgétaires selon la répartition sectorielle des dépenses publiques - les dépenses dans le commerce de gros et de détail ayant un multiplicateur de 1,2, alors que ce dernier est inférieur à 1 dans la communication et la finance. S. McMiken et T. Müller, « Fiscal policy transmission through production networks with heterogeneous households », document de travail n° 2026/3244, juin 2026.
* 157 L. Chancel, Y. Rehm, « The Carbon Footprint of Capital: Evidence from France, Germany and the US based on Distributional Environmental Accounts », document de travail du Laboratoire sur les inégalités mondiales n° 2023/26, décembre 2023.
* 158 E. Saez, D. G. Seim, « Wealth Tax Enforcement in Sweden : Filing Requirements and Pre-Populated Returns », document de travail du NBER n° 33419, janvier 2025 (révisé en juillet 2025).
* 159 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'évaluation de la directive (UE) 2011/16 du Conseil relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal, COM(2025).
* 160 Cf. décisions Italgomme Pneumatici S.r.l. c/ Italie du 6 février 2025 et Agrisud 2014 S.r.l. c/ Italie du 11 décembre 2025, au sujet des visites domiciliaires.
* 161 CEDH, 8 janvier 2026, n° 40607/19 et 34583/20, Ferrieri et Bonassisa c/ Italie.
* 162 Ludovic Ayrault, « Accès du fisc aux comptes bancaires : l'Italie condamnée, la France concernée ? », Le Club des juristes, février 2026.
* 163 Décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013, Loi de finances rectificative pour 2013, cons. 13.
* 164 Décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014, Loi relative à la consommation, cons. 53 à 57.