B. PLUS EXHAUSTIF QUE LE REVENU IMPOSABLE, LE REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE N'EST PAS UN BON INDICATEUR DE LA CAPACITÉ CONTRIBUTIVE DES MÉNAGES
Ajoutant certains revenus exonérés au revenu imposable afin de pallier les limites de ce dernier, le revenu fiscal de référence (RFR) a été introduit par la loi de finances pour 1997173(*). Le Conseil des prélèvements obligatoires rappelle174(*) qu'il s'agissait, à l'origine, d'une mesure de circonstance destinée à neutraliser les effets d'une réforme de l'impôt sur le revenu qui rendait 1,5 million de foyers non imposables.
Depuis lors, le RFR est devenu un indicateur central du système socio-fiscal français. Il est utilisé par l'administration pour apprécier les ressources des foyers fiscaux et déterminer leur éligibilité à plusieurs dispositifs sous conditions de ressources, notamment certaines prestations sociales, aides publiques ou exonérations fiscales. Il permet également à de nombreuses collectivités territoriales de moduler les tarifs de services publics locaux, par exemple en matière de restauration ou de transport scolaire.
Cette extension de ses usages ne doit toutefois pas conduire à lui attribuer une portée qu'il n'a pas. Le RFR a vocation à donner une image plus complète des ressources fiscales d'un ménage que le seul revenu imposable, en y réintégrant certains revenus exonérés, revenus soumis à prélèvement libératoire, abattements ou charges déductibles. Il n'a en revanche jamais été conçu comme un indicateur exhaustif de richesse, ni même comme une mesure complète de la capacité contributive économique des ménages.
La difficulté tient d'abord à la nature même de la richesse, qui ne se réduit pas à un indicateur unique.
Le revenu fiscal de référence ne peut être mobilisé que jusqu'à un certain point pour distinguer l'évitement fiscal des situations de revenus authentiquement faibles.
Pour caractériser un phénomène d'évitement fiscal des plus fortunés causant une dégressivité de l'imposition en haut de la distribution des richesses, l'ancien ministre Éric Lombard a notamment avancé l'idée que « des milliers de foyers fiscaux fortunés auraient un revenu fiscal de référence égal à zéro ». Force est de constater, à la différence du nombre de « foyers IFI à IR zéro ou négatif », que le nombre de foyers « IFI à RFR zéro » n'était pas aussi nombreux que ce qu'avait indiqué le ministre (cf. partie I).
En effet, un nombre significatif des foyers « IFI à IR zéro ou négatif » avait un RFR non-nul et était bel et bien redevable de l'impôt avant réductions et crédits d'impôts (RICI).
Les cas de foyers IFI à RFR zéro correspondraient en réalité à des situations-limites, pouvant regrouper les quelques cas de hauts patrimoines immobiliers aux revenus authentiquement réduits (rentiers, entrepreneurs ayant connu une année négative ou à la retraite), ou les cas les plus extrêmes d'optimisation, voire de fraude, que l'administration fiscale est normalement à même d'appréhender en ciblant ses contrôles sur les foyers soumis à l'IFI dont le RFR est inférieur à 20 000 euros.
Ce résultat est du reste logique, car effacer intégralement son RFR n'est pas simple pour un ménage très aisé, même en tenant compte de sa capacité à piloter son revenu et de sa faible propension à consommer.
* 173 Article 8 de la loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996 de finances pour 1997, codifié à l' article 1417 du CGI.
* 174 Vincent Mazeau et Emmanuel Suard, « Les dépenses fiscales et autres avantages fiscaux », rapport particulier n° 5, établi dans le cadre de la préparation du rapport « Conforter l'égalité des citoyens devant l'imposition des revenus » du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), octobre 2024.