TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. COMMUNICATION DE MM. CLAUDE RAYNAL ET JEAN-FRANÇOIS HUSSON SUR LES PREMIERS ÉLÉMENTS COMMUNIQUÉS SUR LES « MILLIERS DE TRÈS FORTUNÉS NE PAYANT PAS L'IMPÔT SUR LE REVENU » (18 FÉVRIER 2026)
Réunie le mercredi 18 février 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de MM. Claude Raynal et Jean-François Husson, sur les premiers éléments communiqués sur les « milliers de très fortunés ne payant pas l'impôt sur le revenu ».
M. Claude Raynal, président. - Monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, est-il vrai, pour citer précisément les mots de l'ancien ministre de l'économie Éric Lombard dans le journal Libération, que, dans notre pays, « parmi les personnes les plus fortunées, des milliers [...] ne paient aucun impôt sur le revenu » ?
C'est la question sur laquelle nous nous sommes penchés, car cette déclaration ne manquait pas de piquant de la part d'un ministre ayant fraîchement quitté ses fonctions et alors que le budget 2026 était en passe d'être voté. La ministre Amélie de Montchalin avait, quant à elle, répondu qu'« il n'est pas vrai que des dizaines de milliers de Français fortunés ne paieraient aucun impôt sur le revenu ». Ce désaccord entre deux membres ou anciens membres du Gouvernement a interpellé beaucoup d'entre nous et de nos concitoyens, d'autant qu'il s'agit d'éléments qui ont été au coeur des débats budgétaires de cet automne et le seront encore, sans nul doute, l'automne prochain.
Nous avons donc souhaité faire la lumière sur cette question et pouvoir en informer nos concitoyens. Sur le fondement de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), nous nous sommes rendu le 20 janvier dernier au ministère des comptes publics pour mener un contrôle sur pièces et sur place à la suite d'un courrier dans lequel nous posions un certain nombre de questions. Par la suite, nous avons sollicité, par deux courriers supplémentaires, la transmission d'une série de notes et de données afin d'approfondir la problématique.
À partir des éléments auxquels nous avons eu accès, nous sommes en mesure de vous apporter une réponse sans équivoque à la question débattue par les deux ministres. Nous allons vous exposer ce que nous avons découvert, puis vous apporter certaines explications. Les travaux que nous poursuivrons avec le rapporteur général nous permettront d'interroger un certain nombre d'experts de la question afin d'affiner l'analyse et, bien sûr, d'avancer sur des pistes d'action.
Lors de notre visite à Bercy, nous avons pu échanger pendant près de deux heures avec le directeur général adjoint de la direction générale des finances publiques (DGFiP), le service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal, la direction de la législation fiscale (DLF) et le département des études et statistiques fiscales.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Premier constat : la DGFiP a confirmé le manque de données disponibles sur le patrimoine mobilier des ménages, en particulier depuis 2016. En effet, l'administration fiscale ne dispose plus de données fiables sur le patrimoine total des Français depuis la suppression de l'impôt sur la fortune (ISF).
Pour identifier les contribuables les plus aisés, la DGFiP s'appuie, faute de mieux, sur les déclarations de ces contribuables, c'est-à-dire le patrimoine assujetti à l'ISF jusqu'en 2016 et à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) depuis 2017. Depuis la fin de l'ISF, les foyers les plus aisés ne sont plus tenus de déclarer leur patrimoine mobilier à la DGFiP, qui ne dispose donc plus de données à date sur ce point. Je précise que cela ne signifie pas pour autant que la connaissance des patrimoines avant 2016 était complète, notamment pour les plus hauts patrimoines. L'ISF n'était en effet déclaré que pour une « fraction de la valeur nette taxable du patrimoine » : il existait donc déjà un écart entre le patrimoine imposable à l'ISF et le patrimoine total, la différence étant notamment constituée des actifs professionnels. Or pour les plus fortunés, cette composante professionnelle est majoritaire.
L'Institut des politiques publiques (IPP) avait déjà mis en avant ce trou noir statistique dans sa note pionnière de juin 2023. Pour évaluer le patrimoine autre qu'immobilier, nous ne disposons donc plus que de deux sources principales : d'une part, l'enquête « Histoire de vie et patrimoine », réalisée par l'Insee tous les trois à six ans depuis 1986, mais cette enquête, à laquelle il est certes obligatoire de répondre lorsque l'on est sollicité, est jugée peu fiable au-delà des 1 % des ménages les plus riches, en raison notamment d'une diversité plus importante de situations patrimoniales dans le haut de la distribution ; d'autre part, les déclarations de transmission, qui interviennent ponctuellement lors d'une succession ou d'une donation. Cependant, en raison de retards dans le déploiement de la télédéclaration des successions, initialement prévu par le législateur au plus tard pour juillet 2025, ces données ne peuvent être exploitées par l'administration, en dépit de recommandations répétées de la Cour des comptes.
La DGFiP nous a par ailleurs indiqué réfléchir à des travaux en lien avec l'IPP visant à améliorer la connaissance du patrimoine professionnel des ménages, en mettant en relation les foyers fiscaux avec leurs participations dans des entreprises.
M. Claude Raynal, président. - Deuxième constat : les déclarations de l'ancien ministre Lombard se trouvent vérifiées par les données dont nous avons eu connaissance concernant certains très hauts patrimoines, voire des contribuables de l'IFI. De fait, il existe un décalage entre l'ampleur du patrimoine déclaré par les ménages les plus aisés et l'imposition de leurs revenus.
Je constate que les éléments qui nous ont été transmis le 17 janvier ne permettaient pas de confirmer la déclaration d'Éric Lombard. En revanche, l'envoi que nous avons reçu le 31 janvier, à la suite de notre courrier et de notre visite, apporte une réponse tout autre. Cela tient au fait que le premier envoi ne contenait de données, vraisemblablement, que sur quelques-uns des 0,0002 % des plus riches, c'est-à-dire 78 foyers fiscaux « milliardaires » en 2016. Le second envoi portait, quant à lui, plus largement, sur près de 190 000 foyers assujettis à l'IFI en 2024, c'est-à-dire le « top 0,5 % ». Il n'est pas tout à fait normal que l'information au Parlement n'ait pas été d'emblée exhaustive.
Ainsi, à l'occasion de son premier envoi, Bercy nous a communiqué un tableau réalisé dans le cadre d'une étude préliminaire relative à une contribution différentielle sur les hauts patrimoines (CDHP) donnant à voir dix cas d'application, parmi les 500 plus grandes fortunes de France, à partir des déclarations ISF de 2016. Sans pouvoir révéler de chiffres précis, couverts par le secret fiscal, nous avons pu observer à partir de ce document, également communiqué au président Coquerel, que le niveau du revenu fiscal de référence (RFR) et de l'impôt sur le revenu (IR) acquitté demeure particulièrement bas, rapporté au patrimoine total des contribuables présentés : entre 0 % et 4 %.
Mais c'est le second envoi de Bercy qui est le plus instructif. Il comprenait deux autres tableaux réalisés à notre demande, qui nous ont permis d'observer la proportion des foyers assujettis à l'IFI, c'est-à-dire ceux qui détiennent un patrimoine immobilier net d'au moins 1,3 million d'euros, et dont le niveau d'imposition sur le revenu est nul ou négatif, catégorie que nous appellerons pour simplifier, à partir d'ici, les « foyers IFI à IR nul ou négatif ».
Il apparaît, à partir des données fiscales de 2024, que sur le total des 189 060 foyers fiscaux assujettis à l'IFI et à l'IR, 9,8 % sont des foyers IFI à IR nul ou négatif, une proportion ramenée à 7,3 % en retraitant les chiffres des non-résidents et des personnes décédées en cours d'année. En clair, hors situations exceptionnelles, 13 335 contribuables à l'IFI ne paient pas l'IR - et ce sont 18 525 foyers au total, soit 9,8 % des assujettis à l'IFI. Combien bénéficient d'un impôt négatif, par le biais des crédits d'impôt ? L'information ne nous a pas été communiquée, mais nous l'avons demandée.
Fait marquant, plus le patrimoine immobilier est élevé, plus la proportion d'IR nul ou négatif augmente. Même après retraitement des décès de l'année et des non-résidents, la proportion ne diminue pas et augmente même légèrement tout en haut de la distribution : ainsi, au sein des 0,1 % des foyers disposant des plus importants patrimoines immobiliers, soit 41 414 foyers fiscaux, la proportion de foyers IFI à IR nul est de 10,2 %, soit 4 240 foyers ; la proportion est ramenée à 6,3 % en excluant les non-résidents et les décès de l'année, soit encore 2 484 foyers.
Au sein des 0,01 % des foyers disposant des plus importants patrimoines immobiliers, soit 4 144 foyers fiscaux, cette proportion s'élève même à 14,9 %, soit 619 ménages - et à 7,6 % en excluant les non-résidents et les décès, ce qui correspond à 289 foyers fiscaux.
Nous avons également pu disposer d'une répartition des foyers IFI à IR nul ou négatif par département, permettant d'identifier les territoires où sont domiciliés la plus grande proportion de ces ménages. Sans surprise, exception faite des non-résidents, Paris est de loin le territoire qui, en valeur absolue, compte le plus de foyers dans cette situation, avec 3 373 foyers.
Conclusion : Éric Lombard avait donc, manifestement, raison. Amélie de Montchalin n'avait pas totalement tort non plus puisque ce ne sont pas « des dizaines de milliers de Français » qui sont dans cette situation, selon la formule qu'elle a pour sa part utilisée, mais bien « des milliers », comme l'indiquait Éric Lombard : il est question de 18 525 contribuables au total, dont 13 335 contribuables, en excluant les décès dans l'année et les non-résidents...
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Une fois ce diagnostic établi, il reste à comprendre les mécanismes qui peuvent expliquer cette disproportion entre la richesse de ces près de 19 000 foyers appartenant aux 0,5 % les mieux dotés en patrimoine immobilier, et leur imposition sur le revenu nulle, voire négative.
Rappelons en préambule que la détention d'un patrimoine immobilier important ne va pas nécessairement de pair avec un revenu important. C'est généralement le cas, parce que ce patrimoine immobilier peut générer des loyers et qu'il s'accompagne bien souvent de patrimoine mobilier, qui génère lui-même des revenus. Mais ce n'est pas toujours le cas : l'exemple le plus extrême qui nous a été communiqué est celui d'un foyer fiscal détenant près de 150 millions d'euros de patrimoine immobilier net, mais faisant partie de cette catégorie des foyers à IR nul ou négatif.
Pour une partie des foyers IFI à IR nul ou négatif, l'explication est simple : il s'agit de contribuables non résidents, assujettis à l'IFI, car détenant des biens immobiliers en France, mais dont les revenus sont imposés hors de France. Classiquement, les conventions fiscales prévoient en effet que les revenus d'emploi sont imposés dans l'État d'exercice de l'activité.
Cette explication est également valable pour les contribuables frontaliers ou transfrontaliers, même si les données transmises ne font pas apparaître une plus forte proportion de foyers IFI à IR nul dans nos départements frontaliers.
Certains mécanismes assez intuitifs contribuent à expliquer ces 19 000 foyers IFI à IR nul ou négatif. D'abord, l'âge moyen du premier déclarant des foyers assujettis à l'IFI est de 70 ans et il est vraisemblable que beaucoup des foyers IFI à IR nul soient des retraités, dont les revenus de remplacement sont nécessairement plus faibles que leurs anciens revenus salariaux. Parmi eux, des personnes qui n'étaient pas nécessairement très fortunées à l'origine ont bénéficié de la hausse considérable des prix de l'immobilier sur les décennies passées, conduisant même certains à franchir le seuil de 1,9 million d'euros de patrimoine immobilier avant l'abattement de 30 % sur la résidence principale, ce d'autant plus que le barème de l'IFI n'a pas été actualisé depuis plusieurs années. Le cas limite est celui de « la veuve de l'île de Ré », et je précise que les décès de l'année sont déjà distingués dans les données que nous venons de vous communiquer.
Plus largement, même des ménages avec des revenus élevés peuvent se retrouver avec un IR à zéro par la combinaison des deux mécanismes suivants : d'une part, de nombreux revenus sont exonérés et, de ce fait, non comptabilisés dans le RFR, par exemple les plus-values sur la cession de la résidence principale. Dans ce cas, un RFR très bas permettrait au demeurant à ces ménages d'accéder à certaines prestations sociales sous conditions de ressources ou à certains services publics locaux à des tarifs préférentiels. Le RFR des foyers IFI à IR nul ou négatif n'ayant pas été communiqué, alors que nous l'avons demandé, il n'est pas permis à ce stade de connaître le poids de cette explication.
D'autre part, de nombreux crédits ou réductions d'impôt, que nous connaissons tous et qui ont pour certains été discutés lors du dernier projet de loi de finances (PLF), s'appliquent ensuite à l'impôt dû, lui-même déjà mité. Les modalités de recouvrement de l'impôt telles que le quotient familial entrent enfin en jeu.
Tous ces mécanismes sont des facteurs bien connus d'érosion de l'impôt sur le revenu.
M. Claude Raynal, président. - Au-delà de ces premiers éléments d'explication, une part du faible niveau d'imposition de foyers fiscaux disposant d'un patrimoine immobilier élevé pourrait s'expliquer par des comportements d'optimisation fiscale que l'on pourrait qualifier de particulièrement « agressifs » dans certains cas, pour arriver à un IR nul ou quasi nul.
S'il n'est pas possible à ce stade d'en mesurer précisément l'ampleur, les services du contrôle fiscal ont mis en avant, lors de notre entretien, deux mécanismes principaux d'optimisation : d'une part, le recours à des holdings patrimoniales qui présente des « zones de risque » fiscales permettant de contourner l'imposition des revenus, mais aussi celle des transmissions ; d'autre part, une utilisation abusive du régime de l'apport-cession qui permet, de report en report d'imposition, de différer indéfiniment l'imposition de plus-values de cession mobilières, jusqu'à leur effacement en cas de transmission.
Il s'agit de « zones grises » d'optimisation, pour lesquelles la caractérisation de l'abus de droit devant le juge est possible, mais particulièrement complexe. Ces mécanismes d'optimisation agressive ou de « suroptimisation », comme le dit le Gouvernement, peuvent très bien se cumuler avec les éléments présentés par le rapporteur général.
Au total, a fortiori si l'on combine plusieurs ou l'ensemble de ces facteurs - hausse de l'immobilier, foyers à la retraite, revenus exonérés d'impôt, dépenses fiscales, voire recours à des mécanismes de « suroptimisation » comme les holdings ou l'apport-cession -, on voit comment il est possible, pour des milliers de personnes très fortunées, de ne payer aucun IR.
Il ne faut pour autant pas céder aux raccourcis faciles : cette situation ne signifie pas que ces foyers IFI à IR nul ne paient aucun impôt ni cotisation sociale. À commencer, par construction, par l'IFI, même si les sommes dont ils s'acquittent au titre de cet impôt n'ont pas été encore été communiquées.
D'autres éléments doivent du reste nous être transmis dans les prochains jours. Nous avons en effet envoyé un questionnaire détaillé complémentaire et nous avons bon espoir que ces nouvelles données permettront d'affiner notre analyse. Nous entendons poursuivre nos travaux et explorer certaines pistes pour proposer ensuite d'éventuelles recommandations. Bien entendu, nous vous rendrons compte de ces résultats.
L'équité fiscale sera l'un des enjeux majeurs du prochain PLF, et probablement de la campagne présidentielle : il nous faut donc impérativement avancer, à la fois en termes de précisions de l'information et en matière de solutions à apporter pour combler les trous du dispositif.
M. Victorin Lurel. - Merci pour cet excellent travail qui dissipe les incertitudes liées aux déclarations contradictoires des différents ministres.
Afin de bien comprendre les mécanismes, je prendrai l'exemple d'une personne détenant un patrimoine immobilier important : si elle perçoit des loyers, elle doit bien les faire figurer dans sa déclaration d'IR au titre des revenus fonciers. Comment peut-on échapper à l'impôt dans ce cas ?
Mme Vanina Paoli-Gagin. - Merci pour ce contrôle sur pièces et sur place, dont les résultats sont fort intéressants. Une interopérabilité entre les systèmes d'information des administrations fiscales et sociales existe-t-elle afin de pouvoir déterminer si certaines aides sont versées à des ultra-riches ?
Par ailleurs, j'invite à la prudence sur le régime de l'apport-cession, qui permet de financer nombre de PME et de petites et moyennes industries (PMI) par des fonds propres.
M. Claude Raynal, président. - Je précise que nous parlons de personnes qui détiennent un patrimoine significatif, et à ce titre souvent des revenus significatifs, mais pas uniquement des « ultra-riches » : quelques millions d'euros suffisent pour être assujetti à l'IFI, ce qui forme une catégorie plus large.
M. Grégory Blanc. - Quel est le nombre de personnes qui ne paient pas d'IR et qui détiennent des parts dans une holding ?
M. Raphaël Daubet. - Il me semblerait utile, lorsque nous entrerons dans le détail des sujets, d'évoquer quelques cas « cliniques » - comme cela peut se pratiquer en médecine -afin d'illustrer les schémas.
M. Claude Raynal, président. - Là il peut résider une limite de l'exercice, car les cas les plus clairs sont couverts par le secret fiscal.
M. Raphaël Daubet. - L'anonymat ne permet-il pas de contourner cet obstacle ?
M. Claude Raynal, président. - Non, car il est parfois possible d'identifier les personnes.
M. Michel Canévet. - Merci pour ces travaux très utiles : il était nécessaire de faire la lumière sur la situation et il serait particulièrement dommageable que la démarche n'aille pas à son terme. À votre connaissance, des mesures de contrôle fiscal ont-elles été menées afin de cibler les personnes qui pourraient être concernées ?
M. Claude Raynal, président. - Les services fiscaux sont très attentifs à ce sujet, mais se heurtent très souvent à la définition de l'abus de droit : tout l'enjeu consiste à déterminer s'il est question d'une utilisation de dispositifs d'optimisation légaux, ou s'il s'agit d'une « suroptimisation », et donc d'un abus de droit. L'administration s'en remet alors au juge pour engager une discussion à ce sujet, mais elle ne l'emporte pas toujours. J'ajoute que dans la suite de nos travaux, nous ferons en sorte de pouvoir revenir vers vous avec le nombre de contrôles effectués.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le sujet suscite beaucoup d'intérêt et sans doute des attentes différentes de la part des uns et des autres, mais il me semble que nous sommes tous attachés aux principes de justice et d'équité fiscale.
Nous vous avons décrit la manière dont notre collecte d'informations a progressé, grâce à un premier questionnaire et à une visite sur place que nous avons complétée par des questions, des éléments de réponse plus aboutis nous ayant été communiqués dans les dix jours qui ont suivi.
Au travers du rapport d'étape que nous venons de vous présenter, nous avons souhaité nous approcher au plus près de la réalité, l'objectif étant d'être capables de distinguer les sujets relativement marginaux - tel que le cas d'une personne dont les revenus sont modestes, mais dont le patrimoine immobilier a pris beaucoup de valeur - et d'analyser les mécanismes de « suroptimisation ».
Nous n'entrerons pas nécessairement dans le détail de chaque mécanisme, mais tâcherons avant tout d'identifier des phénomènes déviants en termes de niveau d'imposition rapporté à la fortune mobilière et aux revenus. Nous avons envoyé des questionnaires complémentaires afin d'affiner nos connaissances et d'éviter les polémiques. Selon moi, l'expression d'Éric Lombard était la plus juste, tandis que l'ancienne ministre des comptes publics a évoqué des « dizaines de milliers de Français » alors que personne n'avait avancé de tels chiffres.
Pour revenir sur le régime de l'apport-cession, certes utile pour l'investissement, je précise que quelques alertes ont été lancées et que des amendements visant à éviter des débordements ont été déposés à ce sujet au Sénat dans le cadre des discussions autour du dernier PLF et dont un a été adopté et retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité.
De manière générale, les contrôles auxquels nous avons procédé au cours des trois dernières années sur des sujets d'actualité assez brûlants ont systématiquement démontré le sérieux et la mesure de nos travaux, quand bien même ils ont pu susciter la polémique en leur temps.
Il est donc important de conserver, sur ce sujet, cette approche fondée sur un travail sérieux et discret : nous tâcherons d'être à la fois efficaces et équilibrés dans nos conclusions, en pointant les abus manifestes lorsqu'ils existent et en expliquant les mécanismes qui permettent des réductions d'impôts. Des mesures pourront ensuite être proposées si nous estimons collectivement qu'il convient d'y porter remède.
M. Claude Raynal, président. - J'ajoute que nous ne pouvons pas citer des situations qui seraient trop précises et donc aisément reconnaissables, ce qui était le cas dans les premiers tableaux qui nous ont été transmis. En revanche, nous pourrons présenter des cas plus standards concernant des groupes plus larges de contribuables, ce qui permettra de décrire les différents montages.
L'une des principales difficultés tient à l'accès aux données relatives au patrimoine : en dehors de l'IFI, nous ne disposons d'aucune information solide depuis la disparition de l'ISF. Ces questionnements relatifs à une information fiable représentent un préalable à toute discussion, et nous continuerons à travailler sur ces aspects.