Imposition des hauts patrimoines

II. EXAMEN EN COMMISSION (17 JUIN 2026)

Réunie le mercredi 17 juin 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de MM. Claude Raynal et Jean-François Husson, rapporteurs, sur l'imposition des hauts patrimoines.

M. Claude Raynal, président. - Nous présentons aujourd'hui l'aboutissement des travaux engagés à la suite des déclarations d'Éric Lombard de janvier dernier sur ces « milliers de personnes très fortunées ne payant aucun impôt sur le revenu », après notre communication du 18 février, qui ouvrait déjà quelques pistes.

Ce sujet nous semble appeler de la mesure et à l'objectivation plutôt qu'à la caricature. C'est le sens de ce rapport. La France demeure une société relativement égalitaire, grâce à un système socio-fiscal redistributif. Ainsi, les inégalités de revenus n'ont pas connu, depuis dix ans, l'envolée observée dans d'autres pays. Mais cela ne signifie pas que rien ne se passe aux extrémités de la distribution, en particulier en matière de patrimoine. Notre société reste marquée par une tripartition : les 50 % les moins dotés ne détiennent presque aucun patrimoine, les 40 % au-dessus environ un tiers, et les 10 % les plus fortunés environ deux tiers.

Deux mouvements de fond sont observables : le renforcement du patrimoine dans l'économie, celui-ci représentant aujourd'hui environ 600 % du PIB, contre 300 % en 1970 ; et le retour de l'héritage, qui représente désormais environ 60 % du patrimoine total, contre 35 % au début des années 1970.

Nous ne sommes pas revenus à la société d'héritiers et de rentiers de la Belle Époque, mais nous nous en sommes peut-être moins éloignés que nous ne l'imaginions. Deux faits stylisés résument ce basculement.

Pour les générations nées au XIX^e siècle, la stratégie dite « du mariage » avec une personne issue du 1 % ayant le plus hérité était trois fois plus efficace que la stratégie dite « professionnelle » consistant à faire partie des 1 % des revenus du travail les plus élevés pour accéder à un niveau de richesses élevé ; pour celles nées entre 1900 et 1950, la stratégie professionnelle était devenue deux fois plus efficace ; pour la génération née autour de 1970, les deux stratégies sont redevenues comparables.

Pour cette génération née autour de 1970, l'héritage moyen reçu par la moitié supérieure des héritiers atteint 840 000 euros, presque autant que les salaires moyens perçus par la moitié inférieure des salariés au cours de la vie, soit environ 950 000 euros. Cet héritage est en outre reçu de plus en plus tard, ce qui soulève des problèmes d'équité intergénérationnelle.

Dès lors, la justice fiscale, la progressivité de l'impôt et la contribution commune qui doit, selon l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, « être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés », sont plus que jamais des enjeux majeurs pour s'assurer du consentement à l'impôt de tous, dans un contexte où la réduction du déficit public impose des efforts importants au pays.

Or de nombreuses études suggèrent, sur la base de données de 2016, que le taux d'imposition direct global deviendrait dégressif au sein des 0,1 % des foyers fiscaux les plus fortunés et soulignent une distorsion croissante, en termes d'imposition, entre les revenus salariaux et d'autres revenus plus « pilotables ».

Notre rapport s'appuie sur un fait désormais établi : 13 324 foyers assujettis à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) avaient un impôt sur le revenu nul ou négatif en 2024. Mais ce chiffre, limité à la fortune immobilière, n'était qu'une porte d'entrée et un révélateur imparfait d'un phénomène bien plus large et plus durable.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À l'occasion de notre communication du 18 février dernier, nous étions revenus en détail sur la situation de ces 13 324 foyers fiscaux assujettis à l'IFI s'acquittant d'un impôt sur le revenu nul ou négatif, soit 7 % du total des foyers soumis à l'IFI.

Nous avons obtenu depuis des éléments supplémentaires d'explication de ce phénomène et de nouvelles données qui nous permettent d'éclairer davantage les situations d'évitement fiscal des plus fortunés, sans toutefois disposer de toutes les réponses.

L'application des réductions et crédits d'impôt n'explique que marginalement l'imposition nulle ou négative des revenus, puisque ces avantages fiscaux sont plafonnés. Près des trois quarts des foyers IFI dont l'impôt sur le revenu est totalement effacé par ces niches fiscales affichent un impôt avant réductions et crédits d'impôts inférieur à 5 555 euros, c'est-à-dire un niveau apparemment faible par rapport à leur patrimoine. De même, quand l'impôt a été effacé par les réductions et crédits d'impôts, il n'est pas exclu que les revenus imposés eux-mêmes aient, préalablement, été réduits par d'autres méthodes d'optimisation.

Or, la direction générale des finances publiques (DGFiP) identifie seulement « quelques ménages » dont la situation correspondrait à celle de la « veuve de l'île de Ré », soit la combinaison de faibles revenus et d'un patrimoine immobilier proche du seuil de l'IFI. Ainsi, il ressort de nos travaux que s'il existe des foyers IFI au revenu « authentiquement faible », l'optimisation du revenu fiscal de référence lui-même explique en réalité pour une part significative la faible imposition à l'IR de ces contribuables.

Les services de Bercy, que nous avons rencontrés à plusieurs reprises, identifient en particulier trois leviers potentiels de pilotage de leurs revenus par ces contribuables : premièrement, 22 % des foyers IFI à impôt sur le revenu (IR) nul ou négatif réduisent leurs revenus de plus de 2 000 euros par l'imputation de charges déductibles ou de déficits fonciers ; deuxièmement, une part de ces contribuables recourrait également à des méthodes de thésaurisation dans des véhicules fiscalement distincts, comme des sociétés holdings ; enfin, troisièmement, une part de ces contribuables peut également réduire sensiblement leurs revenus par les amortissements associés à la location meublée.

En revanche, les foyers IFI à IR nul ou négatif ne semblent pas pratiquer davantage la fraude fiscale que d'autres contribuables soumis à l'IFI, selon les services de Bercy, qui contrôlent déjà de manière très ciblée cette population.

Par ailleurs, nous avons souhaité examiner la situation des foyers fiscaux assujettis, à l'époque où il existait, à l'impôt de solidarité sur la fortune et ayant un impôt sur le revenu nul ou négatif en 2016 et 2017, dernières années où les données relatives au patrimoine mobilier des ménages étaient disponibles.

À partir de ce croisement de données, il apparaît que 40 692 foyers fiscaux assujettis à l'ISF payaient un IR nul ou négatif en 2017, soit 11,9 % du total des foyers redevables de l'ISF. Pour rappel, l'ensemble des contribuables à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) représentait le 1 % des foyers le mieux doté en patrimoine.

Plus concrètement, au sein des 0,001 % les mieux dotés en patrimoine, composé de 379 foyers fiscaux en 2017, 38 foyers détenant un patrimoine médian de 71,1 millions d'euros avaient un impôt sur le revenu nul ou bénéficiaient de versements du Trésor public au titre de crédits d'impôt. Il en allait de même, au sein des 0,1 % les plus riches, pour 4 423 foyers fiscaux détenant un patrimoine médian de l'ordre de 20,4 millions d'euros, correspondant à 12 % d'entre eux.

Cet examen des données ISF nous offre un aperçu plus complet du patrimoine total des ménages, permettant d'apprécier plus finement les capacités contributives des foyers fiscaux les plus aisés. Faute de vision consolidée et plus récente du patrimoine total des ménages, nous avons cependant dû nous appuyer sur ces données datant de près de dix ans.

M. Claude Raynal, président. - Je voudrais maintenant insister sur le deuxième volet de nos travaux, qui est un préalable à tout le reste : l'amélioration de la connaissance des hauts patrimoines.

En cherchant à savoir s'il existait des foyers très fortunés ne payant pas l'impôt sur le revenu, nous avons découvert autre chose : une véritable boîte noire s'est refermée, depuis une vingtaine d'années, sur le patrimoine des ménages, et plus encore sur les patrimoines les plus élevés. Ce constat est préoccupant pour l'équité fiscale comme pour la qualité de la décision publique. La suppression de la taxe d'habitation l'a montré : la perte d'une base de données fiscale peut avoir des conséquences concrètes, jusque sur l'identification des bénéficiaires du chèque énergie.

Nous ne proposons pas pour autant de créer de but en blanc un registre du patrimoine, mesure probablement disproportionnée et peu opérationnelle. Notre approche consiste à aider la statistique publique à mieux exploiter les sources existantes, à favoriser les appariements de données fiscales et administratives et, cela reste nécessaire, à collecter des informations supplémentaires.

Ainsi, il nous paraît impératif que le service statistique public réalise une enquête régulière sur les hauts patrimoines. L'enquête actuelle, « Histoire de vie et Patrimoine », est utile, mais insuffisante pour analyser l'extrémité de la distribution : 69 % du patrimoine financier, concentré chez les plus aisés, n'était pas capté en 2017. Prévoir par la loi une enquête plus précise permettrait notamment à l'Insee d'accéder à certaines données fiscales ou administratives, comme les fichiers Ficoba et Ficovie.

Deuxième chantier : les successions, qui devraient être, en théorie, un moment privilégié pour « photographier » l'ensemble des actifs. Or, depuis la dernière enquête sur les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) de 2010, aucune base ne contient de données successorales individuelles. C'est un angle mort majeur, alors que se prépare la « grande transmission » du patrimoine des baby-boomers, estimée à 9 000 milliards d'euros dans les quinze prochaines années. Le Conseil d'analyse économique a raison de dire que la fiscalité des successions est « minée par son opacité » et que la faible qualité de l'information « favorise dangereusement les abus ». Un chiffre parlant en atteste : il existe un écart de 35 % entre les données fiscales des successions et les données économiques de ces mêmes successions ressortant de la comptabilité nationale...

Nous proposons donc une enquête « DMTG 2.0 », s'appuyant sur la reconnaissance optique des caractères et l'intelligence artificielle, ainsi qu'une numérisation plus rapide des déclarations de succession et de donation à l'horizon 2029. Ces déclarations doivent aussi être plus exhaustives : les pactes Dutreil sont mal répertoriés, si bien que leur coût, estimé par la Cour des comptes à 5,5 milliards d'euros en 2024, contre 800 millions auparavant, demeure une borne basse. L'assurance vie reste un autre angle mort : les exonérations de droits de succession qui lui sont applicables ne sont pas classées comme dépenses fiscales et elles échappent à la connaissance même des notaires lors des successions. Ainsi, alors que leur coût est estimé à environ 5 milliards d'euros, certains seuils d'abattement semblent aujourd'hui invérifiables.

Troisième chantier, et non des moindres, le patrimoine financier. Depuis la suppression de l'ISF, l'administration ne le connaît plus que par bribes. Le fichier Ficoba dit qu'un compte existe, mais pas ce qu'il contient ; le fichier Ficovie est plus précis, mais seulement pour l'assurance vie. On aboutit ainsi à ce paradoxe : grâce aux échanges automatiques d'informations prévus notamment par les textes européens, l'administration connaît mieux les actifs financiers détenus par ses résidents ailleurs dans l'Union européenne que ceux détenus en France.

Pour y remédier, nous proposons d'étendre l'imprimé fiscal unique (IFU), déclaration préremplie par les intermédiaires financiers, aux actifs financiers eux-mêmes et non plus seulement aux revenus qu'ils produisent. Les établissements déclareraient, dans un feuillet dédié, l'encours détenu par leurs clients, par type d'actifs. Ces données serviraient à l'administration fiscale pour établir l'impôt et contrôler la cohérence entre actif et revenu, dans un objectif, à valeur constitutionnelle, de lutte contre la fraude.

Le même raisonnement vaut pour les actifs numériques, qui devraient être déclarés par les prestataires de services sur cryptoactifs.

Dans un second temps, l'accès des chercheurs à ces données déclarées par des tiers alimenterait aussi des travaux utiles en matière de stabilité financière et de protection des épargnants, comme en Suède. La mesure devrait rester proportionnée : champ limité, seuil déclaratif - par exemple de 7 500 euros -, droit de rectification, garanties de cybersécurité... Les services de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) n'identifient pas, en l'état, d'obstacle à la mise en place de la mesure que nous proposons, au regard notamment du règlement général sur la protection des données (RGPD).

Enfin, quatrième proposition structurante : créer, à côté du revenu fiscal de référence (RFR), un indicateur complémentaire de revenu économique. Il ne s'agit pas de bouleverser sans évaluation préalable les nombreux dispositifs indexés sur le RFR, mais de disposer, à des fins statistiques et de contrôle, d'un nouvel indicateur. Le RFR soulève aujourd'hui un problème d'équité : le Conseil des prélèvements obligatoires a ainsi recensé 222 revenus exclus du RFR, dont les plus-values immobilières, les revenus des PEA ou l'indemnité de résidence à l'étranger, qui ne sont pas pris en compte, alors qu'ils confèrent clairement une capacité contributive.

Pour les plus fortunés, la démarche de l'Institut des politiques publiques, incluant les bénéfices non distribués dans un revenu économique élargi, nous paraît pertinente. Sur dix cas anonymisés parmi les 500 plus grandes fortunes redevables de l'ISF en 2017, le revenu fiscal de référence apparaît extrêmement faible rapporté au revenu économique estimé : quatre cas inférieurs à 0,53 %, cinq autres ne dépassant pas 4,14 %, un seul atteignant 19,92 %...

Certaines mesures relevant de la loi, une proposition de loi pourrait utilement être déposée. Avant de décider s'il faut imposer plus, et comment, il faut d'abord savoir de quoi l'on parle : c'est bien le minimum si l'on aspire à un débat démocratique éclairé et apaisé.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Au cours des nombreuses auditions - une vingtaine d'organismes concernés et une cinquantaine d'interlocuteurs - que nous avons menées avec le président, nous avons identifié certains leviers permettant plus spécifiquement aux plus fortunés de piloter leurs revenus et d'organiser leurs transmissions afin d'optimiser leur imposition.

Je précise que tous ces leviers ne sont pas remis en cause dans leur principe même. Cependant, certains sont particulièrement utilisés par les personnes possédant de très hauts patrimoines pour réduire, voire pour annuler, leur imposition. À ce titre, nous avons identifié quatre leviers principaux.

Premièrement, quand les contribuables les plus aisés détiennent des parts dans une entreprise, ils ont la possibilité d'arbitrer entre salaires et dividendes, ainsi qu'entre distribution et thésaurisation des dividendes. Cet arbitrage entre revenu immédiat et revenu différé leur permet notamment de différer le versement des dividendes afin de choisir le moment le plus opportun et de limiter au maximum le frottement fiscal.

Les contribuables les plus aisés peuvent aussi financer une partie de leurs dépenses courantes personnelles au travers de frais professionnels ou de dépenses prises en charge par leur société. Une étude de l'École d'économie de Paris a montré, à partir de données portugaises, que lorsqu'un individu passe du statut de salarié à celui de dirigeant d'entreprise, la consommation de son ménage baisse de 19 % et que cette part est en réalité prise en charge par l'entreprise elle-même.

En outre, ces contribuables peuvent recourir à l'emprunt pour financer leurs dépenses courantes, notamment sous la forme de crédit lombard, qui leur permet d'utiliser les titres de l'entreprise comme garantie. Ce mécanisme a été mentionné à plusieurs reprises au cours de nos auditions, sans que nous parvenions à mesurer précisément l'étendue de son recours et de ses effets.

Deuxièmement, certains contribuables ont recours à des holdings patrimoniales. Leur création ne poursuit pas nécessairement un but fiscal, mais les services du contrôle fiscal identifient des « zones de risque » importantes.

L'interposition d'une holding permet notamment d'optimiser l'imposition des dividendes versés par une filiale. Bercy nous a donné l'exemple d'une société versant environ 130 millions d'euros de dividendes par actionnaire à quatre membres d'une même famille : les deux actionnaires ayant eu recours à une holding ont été imposés à des taux globaux respectifs de 2,2 % et de 4,5 %, alors que les deux autres étaient imposés à 33 %.

Troisièmement, nos auditions ont mis en évidence à quel point les avantages fiscaux offerts par le régime de l'apport-cession peuvent parfois être détournés à des fins d'optimisation. Ce régime permet d'avoir recours au report d'imposition pour des plus-values de cession dans le cas d'opérations d'apport de titres.

La souplesse des conditions du mécanisme est telle que le volume de plus-values dont l'imposition est nouvellement reportée est passé de 1 milliard d'euros en 2012 à 16 milliards d'euros en 2018, puis à 34 milliards d'euros en 2023.

En outre, le recours à l'apport-cession est très concentré chez les ménages les plus aisés : le régime bénéficiait en 2023 à 8 400 foyers dont le revenu déclaré moyen hors plus-values était de 700 000 euros annuels et 84 ménages déclarant un revenu annuel moyen de 21,9 millions d'euros hors plus-values concentraient plus des deux tiers du montant des plus-values dont l'imposition était reportée.

À l'initiative du Sénat, la loi de finances pour 2026 a durci ce régime, mais les effets de cette correction restent à mesurer.

Quatrièmement, nous avons considéré le régime Dutreil, qui prévoit une exonération de DMTG à hauteur de 75 % en contrepartie d'un engagement de conservation des parts d'une entreprise. Il permet de réduire sensiblement le montant des droits de succession, mais également d'inclure, dans l'actif exonéré, des biens non affectés à l'activité professionnelle de la société.

Pour répondre aux comportements de suroptimisation fiscale, plusieurs mesures correctives ont été envisagées ou mises en oeuvre, qui ne sont pas apparues entièrement convaincantes.

En particulier, la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), introduite par la loi de finances pour 2025, devrait présenter un rendement particulièrement décevant. En effet, 388 millions d'euros sont annoncés au titre de l'imposition sur le revenu pour l'année 2025, soit 81 % de moins qu'attendu, puisque l'évaluation initiale du Gouvernement s'élevait à 2 milliards d'euros.

Par ailleurs, en s'inspirant d'exemples étrangers, le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 prévoyait la création d'une taxe sur les actifs des holdings patrimoniales non affectés à une activité opérationnelle. Cette taxe était d'une complexité si singulière, voire effarante, que le Gouvernement a été incapable d'en détailler l'impact et de rassurer les contribuables sur l'absence d'effet de bord. Elle a donc été recentrée par le Parlement dans un objectif d'anti-optimisation, avec une assiette limitée aux biens somptuaires. Selon ce que nous avons entendu lors de nos auditions, cette solution ne semble pas venir à bout du sujet.

Alternativement, le Gouvernement a un temps envisagé une contribution différentielle sur les hauts patrimoines (CDHP), à un taux de 0,5 %, sans plafonnement, qui aurait exclu les biens professionnels. Compte tenu de potentiels effets de bord et d'une forte similarité avec l'ISF, cette contribution n'a finalement pas été proposée au Parlement dans le PLF pour 2026.

À mon sens, c'est justement parce que le patrimoine est devenu une boîte noire et que le système fiscal français est miné par de trop nombreuses niches fiscales mal évaluées, voire non évaluées, que ces tentatives ont tourné au fiasco ou n'ont pas su convaincre.

Nous estimons qu'il appartient désormais au Gouvernement de conduire un travail de fond et de chiffrage. Ce travail permettrait de formuler des propositions et de permettre au Parlement de débattre de manière éclairée, en particulier dans la perspective des échéances électorales à venir.

M. Claude Raynal, président. - Je me permettrai d'ajouter que la proposition de CDHP me semble constituer une piste de réflexion à ne pas négliger.

Pour autant, soyons clairs : l'imposition des hauts patrimoines ne suffira pas à elle seule à redresser nos finances publiques.

Le sujet relève de l'équité fiscale, attendue par chacun d'entre nous, mais aussi de la volonté de donner un sens au consentement à l'impôt. En effet, le sentiment que certains échappent à l'impôt pose une difficulté pour ceux qui le payent normalement.

Enfin, je voudrais revenir sur les chiffres qui nous ont été communiqués concernant l'apport-cession : le montant des plus-values concernées est passé de 1 milliard d'euros à 34 milliards d'euros. Par leur ampleur et leur croissance rapide et continue, ces chiffres sont préoccupants et ce régime nécessite un encadrement bien plus solide.

Le dossier ouvert par un ancien ministre en janvier nécessitait que des éléments soient clairement posés, pour que nous puissions tous y faire référence dans nos discussions.

Notre rapport de 180 pages constitue un texte de référence, qui nous permettra de travailler plus sereinement à des réponses calibrées sur le sujet. Il ne s'agit pas seulement d'une question de finances publiques et il faut aussi mesurer l'impact des dispositifs en termes de rendement économique et de comportement des agents économiques. C'est dans ce cadre que nous avons inscrit nos travaux.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je précise que nous avons donc présenté onze recommandations, que vous avez sous les yeux.

M. Grégory Blanc. - Un problème a été identifié, qui vous a conduit à mener un travail grâce auquel nous y voyons plus clair, mais pas complètement clair.

Certains points paraissent très choquants et vos préconisations se concentrent sur la nécessité d'améliorer les indicateurs afin de mieux connaître la réalité des revenus et des hauts patrimoines. Je suis en faveur de ces préconisations, qui vont dans le bon sens.

En revanche, je ne comprends pas que nous puissions quitter cette commission sans nous dire que nous allons proposer un texte pour corriger les problèmes fiscaux identifiés.

Nous avons eu des débats sur la taxe Zucman, pendant lesquels nous avons évoqué la nécessité de mettre en place un impôt plancher, qui pouvait sembler plus ou moins bien calibré. En tout état de cause, il s'agissait d'apporter une réponse simple à un problème posé.

Compte tenu des informations précises qui nous sont données ce matin, nous serions bien inspirés d'aller bien plus loin et de ne pas nous contenter d'améliorer les indicateurs.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je vous remercie d'avoir produit ce travail. Cependant, je voudrais faire part d'un certain agacement. Nous employons des mots comme « optimisation », « évitement » ou « effacement », mais, au bout du compte, il y a ce qui est légal et ce qui est illégal. Les cabinets d'optimisation sont-ils dans la légalité ou l'illégalité ? Nous sommes ceux qui votent la loi. Si nous considérons que certains dispositifs en place deviennent illégaux, alors il faut clarifier les choses. Des gens sérieux et respectueux de la loi travaillent dans ce domaine de l'optimisation.

Par ailleurs, l'État est exsangue et incapable de gérer sans créer de la dette et du déficit. Or il faudrait aujourd'hui prendre l'argent « là où elle est », comme disait Georges Marchais. Le pays doit réussir à attirer la richesse et non la faire fuir. Face au championnat international de taxes auquel nous nous adonnons, comment imaginer que des gens surtaxés ne cherchent pas à optimiser, effacer ou éviter ?

Je proposerais donc d'ajouter une douzième recommandation qui viserait à arrêter de tuer le consentement à l'impôt. Les richesses perçues se retrouvent dans un puits sans fond et il est compréhensible que certaines personnes en aient assez.

M. Thierry Cozic. - Ce rapport soulève une question importante. Compte tenu des enjeux liés aux sommes mesurées, je partage certains de vos constats, notamment concernant la difficulté de bien identifier les publics concernés. Les recommandations portent principalement sur les indicateurs et il est vrai que nous en manquons.

Cependant, j'ai un regret : les propositions ne tirent pas les conclusions des constats du rapport. J'attendais a minima une proposition sur une taxation minime de ces hauts patrimoines. Nous nous contentons de renvoyer au Gouvernement, alors que nous savons ce que cela donnera.

M. Marc Laménie. - Ce travail de qualité met en évidence une méconnaissance, puisque nous découvrons un certain nombre de faits importants.

Monsieur le président, vous avez dit qu'une proposition de loi pourrait permettre de solutionner en partie le problème ; ne faudrait-il pas plutôt un projet de loi compte tenu de la complexité du sujet ?

Par ailleurs, avez-vous une idée du manque à gagner pour le budget de l'État ?

Mme Christine Lavarde. - Quand je vois la manière dont la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est capable de détecter des oublis dans les déclarations, je me demande pourquoi Bercy ne parvient pas à le faire. Il s'agit peut-être d'un problème d'échelle.

Sans reprendre le débat sur la taxe Zucman, je rappellerai que les actifs financiers, tant qu'ils ne sont pas vendus, ont une valeur potentielle. Dans le monde de la tech par exemple, les variations peuvent être très fortes et une personne peut être millionnaire un jour et ne plus rien posséder le lendemain. Je ne suis pas sûre qu'il faille imposer une valeur théorique.

Je voudrais également revenir sur la manière dont certains patrons font financer leurs frais personnels par leur entreprise. Ce phénomène me semble inhérent au fonctionnement des start-up et de la nouvelle économie. Nombre de jeunes entrepreneurs ne se versent pas de revenu, car tout est fait pour libérer le plus de cash possible dans l'entreprise afin de continuer à investir, ce qui permet de créer de l'emploi et de la richesse sur le territoire. Il faudra avancer prudemment sur ces questions.

Je finirai par une remarque qui s'adresse au président. Je suis d'accord : il n'est pas normal que, pour quelques-uns, des revenus n'entrent pas dans le calcul du RFR, d'autant que celui-ci sert ensuite à déterminer certains tarifs. Cependant, il conviendrait aussi d'ajouter dans le RFR les prestations sociales, de manière à éviter des distorsions fortes entre les ménages modestes qui ne perçoivent pas de prestations et ceux qui en perçoivent. En effet, on peut observer des effets de bord parfois dévastateurs pour les ménages juste un peu trop riches pour bénéficier de l'ensemble des prestations sociales. La photographie mérite d'être complète et de concerner tout le monde.

M. Pierre Barros. - Je me demande si le Sénat se serait saisi de la question sous cette forme si M. Lombard n'avait pas tenu ses propos sur le sujet.

Tout travail mérite remerciement, mais on enfonce un peu des portes ouvertes.

Concernant la question du consentement à l'impôt, ne soyons pas naïfs : dès que l'impôt est mis en place, le contournement se met à exister. En l'oubliant, nous nous tromperons de combat. Si nous ne mettons pas en place ce qui permet d'éviter le contournement quand nous votons un impôt, ne nous étonnons pas que l'argent n'entre pas.

Un intéressant travail de photographie a été réalisé, mais conclure le rapport en écrivant que, « en tout état de cause, si la correction des mécanismes d'optimisation utilisés par les ménages les plus fortunés permettrait de renforcer l'équité fiscale et, partant, le consentement à l'impôt, elle ne permettrait pas, à elle seule, de répondre au nécessaire redressement des finances publiques », nous partons bien défaitistes, ce qui est dommage.

M. Emmanuel Capus. - Je voudrais remettre les choses dans leur contexte. Votre travail part de ce constat : 13 324 foyers fiscaux assujettis à l'IFI ne paieraient pas l'IR. Vous expliquez que certains ont recours à des outils d'optimisation - sociétés civiles immobilières, holdings ou contrats d'assurance vie -, que d'autres pratiquent l'amortissement dans le cadre de politiques immobilières et que d'autres encore seraient des fraudeurs. On enfonce des portes ouvertes. À partir du moment où le système fiscal est compliqué et que des niches fiscales sont mises en place, ceux qui ont les moyens d'y recourir le font. Faut-il supprimer ces niches ? À titre d'exemple, faut-il supprimer le pacte Dutreil et laisser nos entreprises se faire dépecer par des sociétés étrangères ? Nous pourrions plutôt simplifier le système et prélever des impôts au taux plus faible, ce qui rendrait les niches inutiles. La meilleure façon de lutter contre l'optimisation est de mettre en place le système fiscal le plus attractif possible.

En outre, comme vous l'avez dit, il serait inexact d'affirmer que les ménages assujettis à l'IFI et soumis à un IR nul ou négatif ne paient aucun impôt ni cotisation sociale. En effet, les plus riches sont assujettis à d'autres impôts.

Dans le cadre de la mission d'information consacrée au poids des prélèvements obligatoires en France et ses conséquences sur la compétitivité des entreprises, l'investissement et les salaires, dont je suis rapporteur, nous travaillons sur cet autre volet et notamment les cotisations sociales, l'impôt sur les sociétés et les impôts de production. Dans le cadre de nos auditions, nous constatons que l'IR ne constitue pas le prélèvement obligatoire principal et qu'il faut considérer la redistribution en prenant en compte l'ensemble des impôts.

Selon la note de l'Insee parue en avril dernier, Revenus des ménages élargis à l'ensemble de l'économie en 2023, après transferts publics, les 10 % des ménages les plus aisés ont un revenu élargi 3,5 fois plus élevé que les 10 % les plus modestes. Or, avant ces transferts, leurs revenus sont 26 fois supérieurs à ceux des plus modestes. Cette contribution déjà payée par les 10 % les plus riches n'est-elle pas suffisante ? Jusqu'où aller dans la redistribution ? Vous avez d'ailleurs commencé, Monsieur le président, en disant que notre système socio-fiscal est très redistributif et égalitaire.

M. Vincent Capo-Canellas. - La matière est aride et le sujet politiquement explosif. Chacun peut tirer les conclusions politiques qui l'arrangent de ce type de démarche ; les vôtres me semblent sages.

Sur le fond, ce sujet pose de nombreuses questions, liées à la redistribution, à la fiscalité, au patrimoine, à la transmission, à la compétitivité globale et à notre capacité à maintenir et à développer nos entreprises. On réduit souvent tous ces enjeux à la formule toute faite de la « justice sociale », qui ne dit pas grand-chose. Pour déterminer la fiscalité, il faut savoir à quels objectifs nous voulons répondre en matière de compétitivité, d'emploi, de redistribution et de croissance.

Si je suis d'accord malgré tout avec vos conclusions, je crains que la presse ne les caricature. Le chiffre d'environ 13 000 personnes assujetties à l'IFI et ne payant pas l'IR a déjà été publié. Dans ce rapport, vous aboutissez au chiffre d'environ 40 000 personnes qui étaient assujetties à l'ISF et ne payaient pas l'IR. La presse pourrait mettre en relation ces deux données et dire que nous pensions qu'il s'agissait de 13 000 personnes, mais qu'elles sont en réalité 40 000. Il faut contextualiser ces informations.

M. Stéphane Sautarel. - Les éléments présentés me laissent dubitatif et je vous souhaite bon courage pour communiquer sur ce rapport, y compris sur son titre, qui fait référence à une « boîte noire des hauts patrimoines », ce que je ne comprends pas bien.

Les mesures proposées ont beau être de nature plutôt technique, elles renvoient à un débat politique plus large et fondamental. À ce titre, j'aurai plusieurs remarques.

D'abord, si un certain nombre de personnes assujetties à l'IFI ne payent pas l'IR, c'est parce que l'IFI est un mauvais impôt et que certains peuvent avoir un patrimoine immobilier sans avoir de revenus. Pendant les dix dernières années, nous avons fortement sanctionné le patrimoine immobilier des Français, qui est taxé à de nombreux titres et de façon importante.

Ensuite, en ce qui concerne le consentement à l'impôt, la justice fiscale est importante, mais il faut aussi prendre en considération l'efficacité de la dépense publique.

Par ailleurs, rendement fiscal et redistribution constituent deux éléments différents. Pour que le rendement fiscal soit plus efficace, il faut privilégier des impôts à assiette large et à taux faible. La politique de redistribution doit être mise en place après. Quand on tente de mixer les deux, on entraîne de nombreux effets de bord.

Enfin, j'évoquerai le poids de la dépense fiscale et des niches dans notre pays. Il est difficile d'en supprimer, car chacune présente un intérêt, mais nous ne pouvons pas conserver des dépenses fiscales s'élevant à près de 100 milliards d'euros au total, ce qui représente 25 % de la fiscalité.

M. Michel Canévet. - Ce travail d'investigation était nécessaire. Toutefois, il ne faut pas confondre la taxation du stock et celle du flux. Nous ne retirerions pas beaucoup de satisfaction à taxer le stock. Soyons vigilants en avançant sur ce sujet, qui mérite davantage d'investigation pour que nous parvenions à en cerner les tenants et aboutissants.

Il faut aussi être prudent concernant la notion de revenu économique. En effet, il faut distinguer les personnes physiques des personnes morales. Ces dernières doivent déjà s'acquitter de certains impôts et il faut éviter une double taxation.

J'en viens au dispositif de l'apport-cession. Il ne faut pas seulement le mesurer à l'aune des plus-values dont l'imposition est reportée, mais tenter aussi d'évaluer la productivité induite. En effet, ce régime permet d'investir dans le secteur économique, ce qui génère de l'activité et des revenus. Dans leur majorité, les capitaux sont mobilisés pour bénéficier au développement économique.

Enfin, j'appelle à la prudence sur le pacte Dutreil. Il s'agit d'un outil indispensable pour que nos entreprises familiales, sur lesquelles repose l'essentiel de l'économie de nos territoires, puissent continuer à prospérer. Sans le pacte, les dirigeants pourraient être obligés de vendre leurs entreprises à des groupes d'investissement, souvent étrangers. La capacité de décision se perdrait, puis les emplois viendraient à disparaître. De plus, le dispositif permet d'éviter que les transferts au sein des familles ne se fassent en utilisant la trésorerie de l'entreprise, ce qui la rendrait plus vulnérable et risquerait de l'empêcher de s'adapter. La solution résiderait peut-être dans la mise en place d'un report d'imposition permanent.

M. Victorin Lurel. - L'optimisation est légale. En quoi consiste la suroptimisation quand on emploie des moyens légaux ? À quel moment passe-t-on de l'optimisation à la suroptimisation ? En quoi est-ce condamnable ? En fait, il ne s'agit pas d'un scandale légal, mais d'un scandale moral, parce que l'état des consciences a évolué et qu'on estime que les principes de justice ne sont pas respectés en la matière.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, nous avons posé des questions sur l'industrie de l'optimisation fiscale. J'ai notamment proposé que tout montage soit notifié à l'Autorité des marchés financiers (AMF) avant distribution et commercialisation, afin que nous ayons connaissance de ce qui se pratique et s'invente. Cette proposition a été rejetée, apparemment pour des raisons bureaucratiques.

Nous réalisons qu'environ 13 000 personnes assujetties à l'IFI ne payent pas d'IR, mais les mécanismes utilisés sont essentiellement légaux. Comment modifier le système ? A-t-on la volonté politique de combattre ce scandale moral ? Nous limitons déjà les solutions possibles en disant que régler cette question ne permettra pas de redresser les finances publiques.

Nous évoquons la possibilité de travailler à une proposition de loi ou à un projet de loi. Je rappelle qu'avec Vincent Éblé et d'autres collègues, nous avons déposé en 2020 une proposition de résolution sur la mise en oeuvre d'une imposition de solidarité sur le capital, qui n'a pas prospéré. Cependant, notre travail a trouvé une suite parlementaire.

Vos recommandations vous paraissent-elles suffisantes pour modifier le système et au moins limiter le malaise moral ?

Mme Sophie Primas. - Le pire est de ne pas savoir. Travailler à une plus grande transparence de ce que produisent nos dispositifs de défiscalisation, y compris pour les hauts revenus et les hauts patrimoines, relève de la bonne gestion.

Aller plus loin, comme le souhaite Thierry Cozic, revient à prendre des risques pour l'adoption du rapport, puisque nos projets politiques diffèrent. Au sein de mon groupe, nous souhaitons que davantage de riches puissent investir dans l'économie, dans la gestion de notre patrimoine ou dans le logement.

Il serait important de réussir à expliquer aux Français que les personnes ayant de hauts revenus ou de hauts patrimoines payent moins proportionnellement moins d'impôt, mais qu'ils investissent massivement dans l'économie.

M. Claude Raynal, président. - Certains ont dit que les éléments dont nous rendons compte étaient connus. Je salue leurs connaissances, car, de notre côté, nous avons découvert bien des choses.

S'agissait-il dans ce rapport de préconiser l'adoption d'un texte corrigeant des dispositifs fiscaux ? Compte tenu de ce qui nous oppose dans cette commission et des différences de perception qui existent entre le rapporteur général et moi-même, ce n'était pas possible.

Avant tout, nous avons souhaité donner des éléments communs de compréhension, ce qui me paraît important. J'ai suivi les débats qui ont eu lieu sur ces questions, notamment à l'Assemblée nationale, et des bêtises y ont été dites. Il serait bon d'éviter les caricatures grossières dans les débats futurs, afin d'envisager ce qui est faisable. On se rendrait alors compte qu'aucune solution en la matière ne serait de nature à résorber le déséquilibre des finances publiques. Cependant, certains éléments peuvent être améliorés.

En matière d'optimisation, tout ce qui est pratiqué est légal, jusqu'au moment où cela devient illégal. Parfois, le texte est trop imprécis et permet à certains d'aller plus loin que ce que prévoyait l'intention du législateur et, parfois, le juge caractérise l'abus de droit.

Chacun s'exprime en étant porteur de son histoire et de sa logique politique. Notre idée était donc de poser des éléments susceptibles de permettre à chacun d'enrichir sa réflexion et de ne pas effacer la réalité des faits. Ce rapport ne permet pas d'identifier clairement une piste, mais il donne des éléments tangibles, nécessaires pour tenter de corriger les choses s'il en est besoin.

M. Capus a évoqué des éléments sur la réduction des écarts de revenus, que nous mentionnons nous-mêmes dans le rapport. Cependant, ce n'est pas le sujet. Le sujet, c'est le patrimoine. Les patrimoines ont explosé par rapport aux revenus issus du travail au cours des dernières années. Il s'agit d'une question fondamentale, à laquelle personne ne pourra échapper dans les mois qui viennent. L'équité nous oblige à tenir compte de cette question patrimoniale. Nous vivons un retour en arrière, vers la société d'héritage qui prospérait au début du siècle dernier. Or les Français sont attachés à question de l'équité fiscale, quelle que soit leur couleur politique.

M. Canévet nous met en garde sur le régime de l'apport-cession. Je rappelle que celui-ci concernait 1 milliard d'euros de plus-values en 2012, mais 34 milliards d'euros de plus-values en 2023 ! Nous l'avons dit : tous les mécanismes ont un sens. Cependant, les choses ne vont-elles pas trop loin ? Concernant l'apport-cession, de report d'imposition en report d'imposition, certaines plus-values peuvent ne jamais être taxées. Nous touchons ici à la limite de l'exercice, qui peut être utile quand il permet d'apporter à une holding des titres dont les gains de cession lui permettent d'investir pour l'avenir, mais ne l'est plus quand tout est placé de manière à ne plus être imposé sur aucune plus-value et que les gains de cession ne sont pas véritablement réinvestis. Nous pouvons aborder cette question avec nuance et trouver des pistes d'amélioration.

Concernant le consentement à l'impôt et la bonne utilisation des fonds, je partage ce qu'a dit M. Sautarel. Cette question ne couvre pas seulement le sujet de la perception, mais aussi celui de la bonne utilisation de l'argent public, auquel les Français sont très attentifs.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je vous remercie pour vos remarques, critiques et observations ; je les accueille comme autant d'éléments positifs, car nous faisons de la politique. Dans le climat d'inquiétude qui règne, nous nous retrouvons trop souvent à bricoler des textes sur de petits sujets, qui prennent une importance démesurée par rapport à la gravité de la situation. Dans le cas présent, nous ouvrons un débat sur un sujet d'importance.

Chacun s'accorde à reconnaître la probité et la compétence d'Éric Lombard, dont la déclaration est à l'origine de notre réflexion. À l'époque, ses propos avaient été démentis par une autre ministre, devenue depuis première présidente de la Cour des comptes. Ces deux personnes ayant tenu des propos différents sur un sujet qui résonne dans l'opinion, nous nous sommes emparés de la question pour tenter de savoir qui disait vrai.

Nous avons découvert la grande méconnaissance entourant ces données pourtant majeures. Ainsi, dans la première page de notre rapport, nous soulignons la « profonde méconnaissance des plus hauts patrimoines par la puissance publique ». À Bercy, lors d'une réunion avec les responsables concernées, celles-ci l'ont elles-mêmes déploré. Nous avons donc mis en évidence les « difficultés de l'administration fiscale à appréhender la richesse » et nous formulons des propositions pour mieux connaître ces données. Le débat sur les solutions viendra ensuite.

Certains pensent qu'il faut beaucoup taxer et d'autres qu'il faut nous montrer plus prudents. J'appartiens à cette seconde catégorie. Compte tenu du caractère impécunieux de l'État et de l'importance de notre dette, soit nous faisons confiance à nos entreprises et nous passons un pacte avec elles pour déverrouiller la situation, soit nous serons confrontés à un important problème.

Monsieur Blanc, vous êtes d'accord sur la nécessité de commencer par identifier et connaître. Les deux derniers gouvernements ont présenté des mesures visant à corriger la situation, qui ont été préparées avec Bercy, mais cela n'a pas fonctionné. En effet, quand on travaille sur une matière qui n'est pas maîtrisée, un problème se pose.

Monsieur Hugonet, certains dispositifs d'optimisation sont utilisés en réponse à une fiscalité trop confiscatoire. Cependant, dans certains textes, les mailles sont un peu lâches et des professionnels du droit et du chiffre s'y engouffrent pour donner des conseils, ce qui peut donner lieu à des abus de droit, qui sont condamnés par le juge. Cependant, il a fallu huit ans pour régler l'affaire des « CumCum ». Je rappelle qu'il s'agissait pourtant d'acteurs censés être ceux de la confiance.

Monsieur Cozic, vous exprimez un regret, mais le débat nous conduira à faire des propositions. Compte tenu de la situation politique et de la dégradation des comptes publics, il nous faudra être très attentifs.

Monsieur Laménie, nous ne proposons pas de solutions fiscales clef en main, mais nous faisons des préconisations pour mieux connaître certains éléments. Cependant, nous voyons bien que l'évolution de la richesse patrimoniale est bien plus rapide que celle des revenus du travail, ce qui pose un problème politique de cohésion et de consentement à l'impôt, même pour les plus modestes. Nous avons quand même le sentiment d'une forme d'iniquité.

Madame Lavarde, vos propos nous ramènent aux débats que nous avons eus, au moment de l'examen du PLF, sur les hauts patrimoines, la trésorerie ou les dividendes qui ne sont pas perçus. Effectivement, le fonctionnement de nos entreprises répond à des règles différentes de celles qui étaient en place il y a vingt ou trente ans. La compétition a désormais lieu au niveau international et l'effet de taille est important. Il faut faire attention à ne pas dissuader nos acteurs économiques.

Monsieur Barros, vous avez dit que nous enfoncions des portes ouvertes, mais je ne partage pas cet avis, puisque même les services de Bercy sont gênés par leur méconnaissance de données qui devraient être basiques. Quand la donnée liée à l'obligation de taxation vient à manquer, l'image de la boîte noire s'impose. Ces données étaient accessibles et ne le sont plus ; elles méritent d'être bien identifiées.

Au-delà de la question des foyers assujettis à l'IFI ou à l'ISF dont l'IR est nul ou négatif, le constat est posé d'une dégressivité de l'imposition globale des plus fortunés.

Je voudrais remercier le groupe Union Centriste puisque, à sa demande, notre commission a demandé un rapport à la Cour des comptes sur les mécanismes de redistribution. Nous insisterons pour que le rapport soit disponible avant la fin 2026.

Concernant l'immobilier, si nous construisons peu depuis dix ans, qu'il s'agisse d'habitat individuel, collectif ou social, c'est que de mauvais choix ont été faits. On ne peut pas dire que l'exécutif actuel ait un amour particulier pour l'immobilier. Au lieu de mettre en place le repas à 1 euro pour les étudiants, nous devrions donner un peu d'argent aux centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) pour assurer un hébergement digne ; ce serait plus égalitaire et cela répondrait à des besoins bien plus importants.

Je le précise encore une fois : je n'ai pas l'intention de supprimer tel ou tel dispositif fiscal évoqué dans notre rapport. Cependant, si le Gouvernement se saisit de la question et une fois que nous aurons les éléments nécessaires, nous pourrons travailler à des évolutions pour corriger certains excès et remédier à des injustices, tout en préservant la capacité des entreprises à contribuer à une croissance dynamique dans tous les territoires.

Madame Primas, vous avez dit, à juste titre : « Le pire est de ne pas savoir. » Savoir avec précision est un préalable nécessaire au débat politique. Le temps arrivera des orientations. J'espère que nos propositions permettront de redonner un peu de vigueur au débat politique, pour interroger la façon d'aider notre pays à retrouver le chemin d'une certaine prospérité.

La commission a adopté les recommandations des rapporteurs et autorisé la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.