Le soutien public aux filières sucrières

LES RECOMMANDATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Recommandation n°1 : Proroger la suspension du régime de perfectionnement actif (RPA) pour l'importation de sucre brut (Union européenne, Gouvernement).

Recommandation n°2 : Lancer une réflexion sur l'accès des betteraviers aux aides couplées (Gouvernement).

Recommandation n°3 : Négocier auprès des instances européennes un nouveau rehaussement du plafond de l'aide nationale annuelle surfacique accordée à la filière canne à sucre après 2028 (Gouvernement).

Recommandation n°4 : Indexer la prime bagasse sur l'inflation (Gouvernement, Parlement).

Recommandation n°5 : Donner à la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) les moyens de contrôler le plein respect de la loi du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer (Gouvernement, Parlement).

Recommandation n° 6 : Instaurer une aide, pour les seuls ménages les moins aisés, cumulables avec les aides locales déjà existantes, d'installation d'un boitier de conversion E85 sur les véhicules personnels (Gouvernement, Parlement).

INTRODUCTION

La France fait partie des rares pays au monde, avec les États-Unis, la Chine, l'Iran et, de manière plus marginale, l'Inde, à produire à la fois du sucre issu de la betterave et du sucre issu de la canne. Cette singularité s'explique par des raisons géographiques, climatiques et historiques.

Au début du XIX? siècle, avant le développement de la filière betteravière, le Royaume de France dépendait exclusivement du sucre de canne produit dans ses colonies antillaises, notamment en Martinique, en Guadeloupe et à Saint-Domingue. Dès le XVII? siècle, les plantations sucrières s'y multiplient dans le cadre du commerce triangulaire, reposant sur la traite et l'exploitation de personnes réduites en esclavage et déportées depuis le golfe de Guinée. Les sucreries sont alors installées directement aux Antilles, la canne à sucre supportant mal le transport avant transformation, tandis que les raffineries se développent dans les grands ports comme Nantes et Bordeaux^2(*).

Confronté à la pénurie de sucre de canne des colonies, provoquée par le Blocus continental instauré en 1806, Napoléon 1^er encourage le développement d'une production de sucre à partir de la betterave. Dès 1600, l'agronome français Olivier de Serres met en évidence la possibilité d'extraire du sucre à partir de la betterave. Pourtant, cette découverte resta ignorée pendant plus de deux siècles. Incité par plusieurs experts, Napoléon 1^er prit alors conscience du potentiel inexploité de cette culture, dont la production pouvait se substituer au sucre de canne jusqu'alors importé.

Par le décret du 15 janvier 1812 relatif au développement du sucre de betteraves en France, il ordonne la mise en culture de 100 000 hectares en betteraves. Le décret prévoit qu'« [i]l sera accordé, dans tout l'empire, cinq cents licences pour la fabrication du sucre de betterave^3(*). »

En outre, une politique de défiscalisation incitative est immédiatement mise en place. L'article 10 du décret prévoit que « tout individu qui, ayant reçu une licence, aura effectivement fabriqué au moins dix mille kilogrammes de sucre brut, provenant de la récolte de 1812 à 1813, aura le privilège et l'assurance, par forme d'encouragement, qu'il ne sera mis aucun octroi ni imposition quelconque sur le produit de sa fabrication pendant l'espace de quatre années. »

Le développement du secteur s'appuie également sur une forte incitation à la recherche pour développer des solution de production innovantes : « Tout individu qui perfectionnerait la fabrication du sucre, de manière à en obtenir une plus grande quantité de la betterave, ou qui inventerait un mode de fabrication plus simple et plus économique, obtiendra une licence pour un plus long terme, avec l'assurance qu'il ne sera mis aucun octroi ni imposition quelconque, pendant la durée de sa licence, sur le produit de sa fabrication^4(*). »

Grâce à cette impulsion politique et aux avancées scientifiques de chercheurs et industriels tels que Benjamin Delessert^5(*) et Jean-Antoine Chaptal^6(*), la France du Premier Empire se dote des fondements d'une véritable filière de la betterave sucrière.

Aujourd'hui, la France est non seulement autosuffisante en sucre, mais elle est surtout exportatrice nette. En effet, elle produit près de deux fois plus de sucre qu'elle n'en consomme. Ainsi, environ 50 % de la production hexagonale de sucre est exportée, essentiellement vers les pays de l'Union européenne (80 %). Les entreprises des filières sucrières contribuent donc positivement au solde de la balance commerciale française.

La production française de sucre repose toujours sur les deux filières de production, à savoir la betterave et la canne. Le caractère bicéphale des industries sucrières françaises cache en réalité deux situations antagoniques : la production betteravière parvient, tant bien que mal, à affronter un environnement de plus en plus concurrentiel, tandis que la production de canne à sucre connaît des difficultés structurelles et un désavantage compétitif de plus en plus marqués.

Dans sa réponse écrite adressée aux rapporteurs spéciaux, l'association interprofessionnelle de la betterave et du sucre (AIBS^7(*)) souligne cet antagonisme : « [l]es deux filières betterave sucrière et canne à sucre répondent à des réalités historiques, agronomiques, territoriales, économiques, et sociologiques très différentes, avec des territoires de production différents et des débouchés bien spécifiques. »

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Afin de déterminer l'étendue et l'efficience des financements publics dont elles bénéficient, les rapporteurs spéciaux ont dû composer avec certaines particularités des filières sucrières qui les distinguent tout particulièrement d'autres industries.

En premier lieu, il leur a fallu déterminer ce qu'on entend par « filières sucrières », une question bien plus discutée qu'il n'y parait : la notion de « sucre » recouvrant en réalité une très grande diversité de produits. Au-delà de la production du sucre, c'est-à-dire du saccharose, les filières sucrières devraient correspondre, dans une acception large, à la chaîne de production des sucres dans leur ensemble, c'est-à-dire de tous les monosaccharides et les disaccharides, plus communément qualifiés de « glucides rapides ». D'ailleurs, la réglementation européenne^8(*), qui régit l'étiquetage des denrées alimentaires, définit les sucres comme l'ensemble des monosaccharides et des disaccharides présents dans une denrée alimentaire.

Dans ses divers travaux consacrés aux sucres, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) inclut également, par assimilation, les sirops de glucose ou de fructose, les matières sucrantes, y compris le miel, le sirop d'agave ou d'érable, les concentrés à base de fruits et les confitures qui peuvent être employées dans les denrées alimentaires.

Dans une étude^9(*) consacrée aux ingrédients sucrants ou vecteurs de goût sucré, l'observatoire de la qualité alimentaire (Oqali) a établi, en 2024, un état des lieux descriptif et actualisé des fréquences de présence des ingrédients sucrants, ou vecteurs de goût sucré, dans les produits transformés. Au total, les 31 grandes catégories alimentaires laissent entrevoir 868 combinaisons potentielles, donc 868 appellations faisant référence à la présence de sucres sur des étiquettes de produits alimentaires^10(*).

Il existe 11 classes de produits sucrés qui comprennent chacune des appellations d'ingrédients étiquetés de manière standardisée sur les produits distribués par le secteur agro-alimentaire^11(*).En théorie, tous les produits du secteur agro-alimentaire ayant recours à un ingrédient de ce type pourraient donc relever des « filières sucrières ».

Toutefois, les rapporteurs spéciaux ont fait le choix de se concentrer principalement sur le financement public des filières industrielles assurant directement la production de sucre, à partir de betterave ou de canne à sucre, sans aborder les financements publics destinés aux industries réutilisant ou transformant le sucre.

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En second lieu, les rapporteurs spéciaux ont pu mesurer à quel point le secteur sucrier est dépendant de considérations internationales. En effet, les cours du sucre sont établis au niveau mondial. Longtemps, le sucre européen a fait figure d'exception puisque des quotas de production de sucre ont été introduits par l'organisation commune du marché du sucre (OCM)^12(*) en 1968, en même temps qu'un prix de soutien pour les producteurs à un niveau largement supérieur au prix du marché mondial.

À l'époque, la politique agricole commune (PAC) avait pour objectif d'instaurer l'autosuffisance alimentaire à l'échelle européenne, en encourageant la production agricole grâce à des prix rémunérateurs et stables. Les quotas, associés à la politique du prix de soutien, ont permis d'atteindre ces objectifs dans le secteur du sucre.

À partir de 1992, progressivement, la PAC a réorienté le soutien aux produits, qui se fondaient sur les prix, vers une politique de soutien aux producteurs, cette fois-ci à travers des aides directes. Dans le secteur sucrier, cela s'est traduit par une réforme adoptée, en 2006, par les États membres qui a conduit progressivement :

- à réduire les prix de soutien de la betterave et du sucre ;

- à supprimer toute intervention publique (au moins jusqu'en 2008- 2009) ;

- à la cessation du paiement des restitutions à l'exportation.

À cette occasion, les États membres se sont mis d'accord sur le principe de l'expiration des quotas en 2015. Un système de compensation volontaire, pour l'arrêt de l'activité, qui a mobilisé un total de 5,4 milliards d'euros au niveau européen, a abouti à la réduction, d'environ 6 millions de tonnes^13(*), de la production sous quota. À la suite de cette importante transition, le Parlement européen et les États membres, dans le cadre de la réforme de la PAC de 2013, ont décidé de reporter la fin des quotas sucriers de deux ans, laquelle est finalement entrée en application à compter du 1^er octobre 2017.

La création d'un secteur européen du sucre plus compétitif, plus proche des prix internationaux, lui a permis de préparer progressivement l'entrée en concurrence sur un marché déréglementé.

Plusieurs outils ont alors été instaurés pour permettre aux États d'accompagner le secteur sucrier en Europe.

Les États membres ont d'abord la faculté de prévoir un soutien couplé facultatif lié à la production dans des secteurs en difficulté, dont la production de betteraves sucrières. Ces aides couplées peuvent être octroyées dans la limite maximum de 13 % de l'enveloppe nationale des aides directes. Une possibilité d'octroyer 2 % supplémentaires pour la production de protéines végétales a été obtenue dans le cadre des négociations européennes, ce qui porte à 15 % le taux maximum d'aides couplées.

La France mobilise les aides couplées au maximum des possibilités offertes par le texte communautaire, car c'est un outil déterminant pour l'orientation des productions. Néanmoins, elle n'a pas retenu cette option pour la betterave sucrière, ayant jusqu'alors jugée prioritaires d'autres cultures agricoles^14(*).

En outre, la Commission européenne a remis en place un vaste système de négociation collective qui favorise la position des producteurs de betteraves, en garantissant une certaine stabilité des conditions de fourniture et d'achat. Le secteur du sucre est le seul domaine où les conventions collectives ne sont pas soumises à un examen au regard du droit de la concurrence. Ces accords ne sauraient impliquer une négociation collective du prix de vente, comme cela était le cas sous le régime des quotas, mais ils rendent possibles des accords volontaires pour le partage de la valeur.

Enfin, à l'instar d'autres secteurs agricoles, le secteur du sucre est couvert par plusieurs clauses de perturbation qui permettraient à la Commission de prendre des mesures en cas de crise grave sur le marché entraînant une forte volatilité des prix du marché.

Presque dix ans après la fin des quotas sucriers européens, l'Union européenne demeure un des principaux producteurs de sucre. Parmi les dix premiers producteurs^15(*), qui assurent à eux seuls 78 % de la production mondiale (Brésil, Inde, Union européenne, Thaïlande, Chine, Etats-Unis, Pakistan, Russie, Mexique, et Australie), elle apparait au troisième rang.

Si on présente la production mondiale sans agréger le total des 27 États de l'UE, la France pointe au 9^ème rang des producteurs mondiaux de sucre (elle est même le 2^ème producteur mondial pour ce qui concerne le seul sucre betteravier) et elle est le 1^er producteur européen.

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Les rapporteurs spéciaux, à l'issue des dix-huit mois qu'aura duré leur travail de contrôle, aboutissent à trois constats auxquels ils ont décidé de consacrer des développements spécifiques.

D'abord, la filière betteravière, qui concentre l'immense majorité de la production française de sucre, subit un nombre croissant d'aléas économiques, géopolitiques, climatiques et sanitaires, qui ont favorisé une progressive concentration d'un secteur désormais très mondialisé et qui bénéfice de relativement peu d'aides publiques, quelques dispositifs de droit commun sont applicables très peu d'aides spécifiques.

Ensuite, la production de canne à sucre, presque exclusivement concentrée dans les Antilles et à La Réunion, et qui représente désormais une part marginale de la production française, survit difficilement, au bénéfice d'un soutien public conséquent. Il s'agit d'aider une industrie qui joue un rôle économique, social et même culturel important dans les territoires concernés, tout en n'offrant plus les garanties de compétitivité suffisantes face à des concurrents aux coûts de production beaucoup moins élevés. Le « maintien sous perfusion » de la canne à sucre française tient à des considérations autres qu'économiques.

Enfin, ils constatent que l'essentiel des financements publics en lien avec le sucre n'est pas destiné aux industries sucrières elles-mêmes mais est fléché vers des politiques publiques impactées, positivement ou négativement, par le sucre (recherche, environnement, santé, etc.). Il n'est pas envisageable de chiffrer le coût global de l'ensemble des politiques publiques impactées par le sucre, l'ensemble des acteurs convenant d'ailleurs que ce ne serait pas faisable avec précision, tant il est difficile d'isoler l'impact d'une industrie sur chaque pan des politiques publiques. C'est pourquoi les rapporteurs spéciaux ont davantage cherché à souligner certains coûts cachés, présents ou à venir, résultant d'externalités négatives liées à la production du sucre, en particulier son empreinte environnementale et ses conséquences sanitaires. Ces externalités requièrent déjà l'intervention des pouvoirs publics pour en limiter les effets.

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* ² Jean-Paul Charvet, Sucre, Encyclopædia Universalis, 2016.

* ³ Article 5 du décret du 15 janvier 1812.

* ⁴ Article 11 du décret du 15 janvier 1812.

* ⁵ Benjamin Delessert est un botaniste qui développa la méthode d'extraction du sucre de la betterave inventée par Jean-Baptiste Quéruel.

* ⁶ Jean-Antoine Chaptal est un chimiste qui développa, à partir de la formule de Lavoisier, une méthode sur la transformation du sucre en alcool. Sa méthode est parfois qualifiée « d'acte de naissance de la chimie moderne du vin ».

* ⁷ L'AIBS rassemble les professionnels de la filière betterave-sucre (cf. infra).

* ⁸ Règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) n° 1924/2006 et (CE) n° 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le règlement (CE) n° 608/2004 de la Commission.

* ⁹ Observatoire de la qualité de l'alimentation, Bilan et évolution de l'utilisation des ingrédients sucrants ou vecteurs de goût sucré dans les produits transformés, étude transversale, 2024.

* ¹⁰ L'étude précitée détaille les combinaisons possibles de produits sucrés par listes d'ingrédients.

* ¹¹ Cf. annexe « Exemples d'ingrédients sucrants ou vecteurs de goût sucré ».

* ¹² L'OCM sucre, mise en place en 1968, a été ajustée en 1975 à la suite de l'adhésion du Royaume-Uni, puis en 1995 à l'issue des négociations du cycle de l'Uruguay ; mais elle n'a pas été modifiée lors des réformes de la politique agricole commune de 1992, 1999 et 2003. Elle reposait sur un régime de prix garantis dans le cadre d'un mécanisme de quotas par État membre :

- les quotas A (environ 82 % de la production) s'appliquaient aux volumes commercialisés sur le marché intérieur ;

- les quotas B (environ 18 % de la production) s'appliquaient aux volumes exportés avec restitutions ;

- les volumes produits au-delà de ces quotas (le « sucre C ») devaient être exportés sans restitutions.

* ¹³ Il s'agissait d'une réduction considérable en volume : pour donner un ordre d'idée de l'effort que cela représente, la production européenne de sucre est désormais d'environ 16 millions de tonnes.

* ¹⁴ Contrairement à onze États membres de l'UE : la Croatie, la République tchèque, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, l'Italie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et l'Espagne.

* ¹⁵ Sur 108 pays dans le monde producteurs de sucre.