I. LE SUCRE BETTERAVIER : UNE INDUSTRIE HEXAGONALE RECEVANT UN SOUTIEN PUBLIC MODESTE ET PARTICULIÈREMENT SOUMISE AUX ALÉAS
A. LA FILIÈRE BETTERAVIÈRE ASSURE L'ESSENTIEL DE LA PRODUCTION SUCRIÈRE FRANÇAISE DANS UN CONTEXTE TRÈS VOLATILE
Le cycle de la filière betteravière s'organise autour de trois grandes étapes. Les betteraves à sucre, semées au mois de mars, sont récoltées entre septembre et novembre. Elles sont ensuite transformées dans les sucreries de septembre à décembre, durant la période appelée campagne sucrière. Enfin, la commercialisation du sucre issu de la campagne ainsi que des stocks reportés de l'année précédente s'étend du 1er octobre au 30 septembre de l'année suivante. L'ensemble de ces étapes de production fait intervenir une grande variété d'acteurs aux fonctions interdépendantes. En outre, l'organisation du travail suit ce cycle et impose de fortes variations dans l'activité.
En amont, la production française de betteraves sucrières repose sur environ 23 000 exploitations agricoles réparties sur la moitié nord de l'Hexagone, soit 6 % des exploitations. La culture de la betterave s'inscrit presque systématiquement dans des systèmes de polyculture, aux côtés d'autres productions agricoles. En 2024, les surfaces consacrées à cette culture représentaient près de 411 770 hectares, soit environ 1,5 % de la surface agricole utile française.
La production de betteraves sucrières se destine à plusieurs débouchés finaux. Près de 80 % des volumes sont transformés en sucre blanc et destinés aux marchés alimentaires, les industries agroalimentaires constituant les principaux clients des sucriers, devant les grandes et moyennes surfaces ainsi que la restauration. Le cinquième restant de la production est valorisé dans la fabrication d'alcool, de biocarburants ou encore de produits chimiques et pharmaceutiques16(*).
Ventilation de la production betteravière en 2024-2025
Source : Agreste, Cultures sucre
1. L'industrie sucrière française repose principalement sur la filière betteravière, malgré une tendance à la baisse de la production
La betterave sucrière est cultivée dans vingt-cinq départements betteraviers17(*), réparties dans sept régions18(*) de la moitié nord de la France, dont la production est ensuite acheminée vers l'une des dix-neuf sucreries implantées au sein de l'hexagone.
Implantation des 19 sucreries et des 25 départements betteraviers
Source : Syndicat national des fabricants de sucre
La filière betteravière contribue largement à faire de la France le premier producteur européen de sucre. En effet, lors de la campagne sucrière 2024-2025, la France a produit environ 4,5 millions de tonnes (Mt) de sucre dont 4,4 Mt de sucre de betterave (98 %)19(*).
Surfaces de betteraves destinées aux sucreries et sucreries-distilleries
(par région en ha)
Source : Agreste, Cultures sucre
Les composantes du revenu betteravier sont le rendement et le prix, desquels les charges viennent en déduction. Or, il convient de garder à l'esprit que le prix du sucre reste très volatile, notamment depuis la déréglementation européenne de 2017. En effet, le prix du sucre sur le territoire européen dépend désormais en grande partie du cours mondial qui, lui-même, dépend d'un nombre important de facteurs fluctuants.
À cet égard, si l'évolution de la consommation mondiale de sucre est relativement prévisible, celle de la production l'est beaucoup moins, car elle est impactée par des facteurs climatiques et économiques qui affectent de manière distincte les principaux pays producteurs. C'est pourquoi la superficie de production betteravière destinée aux sucreries et aux sucreries- distilleries est aussi volatile.
Surfaces de betteraves destinées aux sucreries et sucreries-distilleries
Source : Commission des finances
La dernière décennie a ainsi été marquée par une forte volatilité des surfaces, des rendements et des prix, révélant une certaine fragilité du modèle betteravier français.
D'une part, la suppression des quotas sucriers européens en 2017 a eu un impact considérable sur la filière betteravière française. Profitant de l'ouverture des marchés et des perspectives de débouchés accrues, les planteurs ont fortement augmenté les surfaces consacrées à la culture de la betterave sucrière. En une seule campagne, les superficies cultivées ont progressé de plus de 20 %, passant d'environ 400 000 hectares sous le régime des quotas à un pic de 485 000 hectares lors de la campagne 2017-2018. Cette hausse s'est accompagnée de rendements exceptionnellement élevés, atteignant près de 96 tonnes par hectare, permettant à la France d'enregistrer un niveau de production record20(*).
Toutefois, cet enthousiasme post-quotas a rapidement été rattrapé par la réalité du marché mondial. La récolte exceptionnelle de 2017-2018 a provoqué une situation de surproduction, entraînant dès 2018 un effondrement des cours du sucre blanc. Les stocks abondants ont fait chuter les prix européens au niveau des prix mondiaux, fragilisant fortement les producteurs français. Face à cette crise, les planteurs ont progressivement réduit les semis au cours des années suivantes. Entre 2017 et 2021, la sole21(*) betteravière française a ainsi diminué d'environ 13 %, revenant autour de 420 000 hectares lors de la campagne 2020-2021. Cette contraction de la production s'est également traduite par des restructurations industrielles, plusieurs sucreries ayant fermé ou ralenti leur activité faute de rentabilité.
D'autre part, les rendements betteraviers ont été régulièrement affectés par les effets du changement climatique. Les producteurs ont dû faire face à des épisodes météorologiques défavorables, alternant entre excès d'eau et sécheresses sévères. À ces aléas climatiques s'est ajoutée une pression sanitaire croissante, avec le développement de maladies du feuillage telles que la cercosporiose et la prolifération de ravageurs comme les pucerons. Dans le même temps, les solutions de protection des cultures se sont progressivement raréfiées sous l'effet des restrictions réglementaires sur les produits phytosanitaires. Depuis 2018, la filière betteravière a vu disparaître une trentaine de substances actives pourtant autorisées au niveau européen, à la suite d'interdictions ou de non-renouvellements d'homologation. Ces retraits concernent aussi bien des désherbants que des insecticides et des fongicides. Par ailleurs, la France a interdit, en 2018, l'utilisation des néonicotinoïdes (NNI)22(*) tout comme les molécules ayant le même mode d'action23(*).
L'interdiction de ces solutions phytosanitaires a désavantagé la filière betteravière française, par rapport aux autres producteurs européens, dans la lutte contre la jaunisse virale. En 2020, cette crise sanitaire a provoqué un effondrement des rendements, avec une moyenne nationale tombée à 61 t/ha, soit une baisse de 28 % par rapport à la campagne antérieure. La production française de betteraves a reculé de plus de 30 % sur un an pour atteindre seulement 25,8 Mt, tandis que les pertes ont parfois atteint jusqu'à 70 % dans les régions les plus touchées.
Compte tenu de la situation, le gouvernement a autorisé temporairement le retour des semences traitées aux néonicotinoïdes entre 2021 et 2023. En dépit de son impact environnemental, cette décision a été plébiscitée par les acteurs de la filière afin d'éviter une nouvelle catastrophe sanitaire, notamment dans un contexte de concurrence européenne où certains États membres continuaient d'utiliser lesdits traitements. Cet épisode a notamment alimenté les débats autour de la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, adoptée par le Sénat en janvier 2025, à l'initiative de MM. Laurent Duplomb et Franck Menonville, et dont l'article 2 revenait sur l'interdiction d'usage de produits phytopharmaceutique contenant une ou plusieurs substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou assimilés, avant d'être partiellement censurée par le Conseil constitutionnel24(*).
Si les campagnes 2021 et 2022 ont montré une amélioration des rendements, revenus autour de 80 t/ha grâce à des conditions climatiques plus favorables, les surfaces cultivées ont continué à diminuer jusqu'à atteindre un point bas en 2023 d'environ 380 000 ha. La hausse des prix mondiaux du sucre en 2023-2024 a favorisé une légère reprise des surfaces en 2024, autour de 412 000 ha, ainsi qu'une amélioration de la production. Toutefois, la filière betterave-sucre reste confrontée à de fortes incertitudes. L'arrêt définitif des dérogations aux néonicotinoïdes en 2023 a ravivé les craintes autour d'une nouvelle épidémie de jaunisse.
2. Une filière qui fait face à des défis majeurs, à la croisée des chemins de nombreuses politiques publiques
a) Une filière particulièrement énergivore qui parvient progressivement à réduire sa consommation
Le procédé d'extraction du sucre à partir de la betterave repose sur huit étapes particulièrement consommatrices en énergie. Le sucre contenu dans les betteraves est extrait par diffusion à contre-courant dans de l'eau chaude. Il ressort de ce processus d'extraction un jus sucré recueilli puis filtré et concentré par évaporation avant la cristallisation. Au terme de ces opérations, le sucre aura été successivement extrait, purifié, concentré et cristallisé sans aucune altération ni transformation chimique.
Afin de conserver toute leur richesse en sucre, les betteraves sucrières doivent être transformées rapidement. C'est la raison pour laquelle les sucreries sont implantées à proximité des zones de culture.
Le procédé d'extraction en huit étapes
Étape 1 : La récolte et le transport
Les sucreries sont approvisionnées en betteraves par les cultures les plus proches. Après arrachage par les planteurs, les betteraves sont directement acheminées jusqu'aux sucreries. Le poids net des racines livrées (hors terre et pierres) et leur teneur en sucre sont évalués par prélèvement lors de la livraison. Le temps de stockage des betteraves est réduit au strict minimum afin de conserver leur richesse en sucre.
Étape 2 : Le lavage et le découpage
Les betteraves sont brassées dans un lavoir où elles circulent à contre-courant d'un flux d'eau pour les séparer de la terre, de l'herbe et des pierres. Les betteraves propres sont envoyées dans des coupe-racines qui les débitent en fines lamelles de 5-6 cm appelées « cossettes ».
Étape 3 : La diffusion
Cette opération, basée sur le principe de l'osmose, a pour but de faire passer le sucre contenu dans les cossettes dans de l'eau. La diffusion est réalisée dans un long cylindre : les cossettes y pénètrent par une extrémité, et l'eau tiède à 73°C qui y circule lentement en sens inverse s'enrichit peu à peu de leur sucre. Le jus sucré est recueilli à une extrémité, tandis que les cossettes dépourvues de leur sucre, appelées « pulpes », sont récupérées à l'autre bout. Le procédé de diffusion continue (30 à 40 minutes) permet d'extraire la quasi-totalité du sucre.
Les pulpes sont surpressées pour être valorisées en nutrition animale. Une partie est également séchée dans un atelier de déshydratation, connexe à la sucrerie, pour être transformée en pellets à 90 % de matière sèche.
Étape 4 : La filtration
Le jus obtenu contient la quasi-totalité du sucre présent dans la betterave, mais également des impuretés qu'il faut éliminer (sels minéraux, composés organiques...). L'opération s'effectue par épuration calco-carbonique : une adjonction successive de lait de chaux (à base de pierres calcaires) puis de gaz carbonique permet de former des sels insolubles et des précipités qui fixent les impuretés. Le mélange est alors envoyé dans des filtres qui retiennent les impuretés et libèrent le jus sucré clair.
Étape 5 : L'évaporation
À ce stade, le jus filtré contient environ 15 % de sucre et 85 % d'eau, dont une grande partie sera éliminée par évaporation. Porté à ébullition dans des tuyaux en contact avec de la vapeur, le jus traverse une série de chaudières (les « évaporateurs ») où la température et la pression diminuent progressivement de l'une à l'autre. Au terme du circuit, le jus s'est transformé en sirop contenant environ 70% de saccharose.
Étape 6 : La cristallisation
Le sirop achève sa concentration dans des chaudières à cuire travaillant sous vide pour éviter la caramélisation. On y introduit de très fins cristaux (sucre glace) qui vont ensemencer le sirop. La cristallisation se généralise et l'on obtient la « masse cuite », formée de multiples petits cristaux en suspension dans un sirop coloré par les impuretés résiduelles.
Étape 7 : L'essorage et le séchage
La masse cuite est envoyée dans des turbines, ou essoreuses, rapides et dotées d'un panier en tôle perforée. Sous l'action de la force centrifuge, le sirop est évacué tandis que le sucre blanc cristallisé se dépose sur les parois du panier. Encore chaud et humide, le sucre cristallisé blanc est envoyé dans des appareils de séchage à air chaud. Puis il est refroidi et stocké en silo où il achève de se stabiliser.
Étape 8 : Le conditionnement
Une fois séché, le sucre est conditionné puis expédié par transport routier, ferroviaire ou par voie fluviale pour être distribué.
Source : réponses de Tereos au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Le procédé d'extraction du sucre betteravier est particulièrement énergivore. Le secteur est très consommateur d'eau, d'électricité, de gaz et de carburant et s'appuie sur des sites industriels anciens, situés en milieu rural. Au regard du coût et des externalités environnementales, l'industrie betteravière a développé au fil du temps un schéma énergétique reposant sur :
- l'évaporation (il s'agit d'utiliser 5 à 6 fois un même kWh de vapeur) ;
- la récupération de chaleur fatale (la chaleur de la vapeur d'eau émise par la chaudière de la sucrerie, qui se perdait autrefois dans l'atmosphère, est récupérée) ;
- la valorisation des déchets (la vapeur d'eau récupérée sert à déshydrater les pulpes qui sont ensuite commercialisées dans le secteur de l'alimentation animale)
- une optimisation de la gestion de l'eau (de nombreuses sucreries ne prélèvent plus dans la nappe), grâce au prélèvement de l'eau contenue naturellement dans les betteraves qui est stockée pour être utilisée lors de la campagne suivante ou mobilisée par les agriculteurs pour faire face à des épisodes de sécheresse.
À production équivalente, le secteur sucrier français est ainsi parvenu à réduire de 25 % sa consommation d'énergie et de plus de 30 % ses émissions de CO² par rapport à 1990. Toutefois, aucune rupture technologique concernant le procédé sucrier n'est identifiée à ce jour sur le plan mondial, les marges de progrès restantes sont donc limitées. Elles nécessiteraient des investissements colossaux estimés, pour les seules industries betteravières, entre 2 et 4 milliards d'euros d'ici 2050 pour réduire massivement la consommation d'énergie25(*).
b) Une filière soumise à des aléas concurrentiels majeurs
Outre les aléas climatiques26(*) et les enjeux énergétiques, la filière sucrière française subit une asymétrie concurrentielle liée, d'une part, aux modes de production des autres pays et, d'autre part, à des accords commerciaux ou douaniers qui la désavantagent.
Une succession d'accords commerciaux ont été conclus, au niveau européen, souvent au détriment des filières agricoles européennes.
La libéralisation temporaire des importations de produits agricoles en provenance de l'Ukraine a conduit à l'importation sur le marché français de presque un million de tonnes de sucre sur les campagnes 2022-2023 à 2024-2025, avec un très fort impact sur le marché au détriment de la compétitivité du sucre produit par l'Union européenne. Jusqu'à l'entrée en guerre, les droits de douane en vigueur permettaient à l'Ukraine d'exporter environ 20 000 tonnes de sucre vers l'UE. Avec l'application de l'accord préférentiel signé avec Kiev, les importations de l'UE ont atteint 500 000 tonnes par an. L'instauration de freins à l'importation a permis depuis un retour à la normale.
Importations semestrielles de sucre de l'UE en provenance d'Ukraine
Source : Argus Media (fournisseur indépendant d'informations sur les marchés mondiaux de l'énergie et des matières premières)
La situation avec l'Ukraine, sur le plan commercial, était à peine revenue à la normale qu'est entré en vigueur, à titre provisoire, le traité de libre-échange avec les pays du Mercosur. La Commission européenne a en effet décidé de faire usage de son droit d'application provisoire du traité, avant que la Cour de justice de l'Union européenne, saisi en ce sens à la suite d'un vote du Parlement européen, ne se prononce sur la validité du traité.
Concrètement l'accord de libre-échange entre l'UE et le Mercosur entraînera l'importation de 190 000 tonnes de sucre de canne (l'équivalent de la production d'une sucrerie moyenne européenne), réduisant les capacités d'exportation de la France vers les pays du Sud de l'Europe. L'accord prévoit également l'importation de 8,2 millions d'hectolitres d'éthanol, ce qui représente 9 % de la consommation européenne. En parallèle, au regard des tensions que génère cet accord, les autorités européennes ont été davantage attentives à la situation des agriculteurs européens dans la négociation du traité commercial signé avec l'Inde en janvier 2026 : le sucre a été exclu de l'accord, tandis que les droits de douane sur les importations en Inde ont été considérablement réduits pour de nombreux produits particulièrement décisifs pour l'agriculture européenne27(*).
D'autres initiatives européennes ont un impact sur la filière sucrière française. Le dispositif « Tout sauf les armes », qui s'est traduit par l'instauration d'un système de préférences généralisées (SPG), aussi dénommé « instrument commercial de l'Union européenne pour le développement », permet aux pays à faible revenu ou fragiles d'exporter des marchandises vers l'Union européenne à des droits de douane faibles ou inexistants. La valeur des produits importés sous ce régime dépasse désormais les 60 milliards d'euros par an et le dispositif est régulièrement élargi par une mise à jour des pays concernés : initialement à destination de 48 États, le SPG en concerne désormais une soixantaine.
En parallèle, de nombreux contingents d'importation préférentiels ont été octroyés par l'Union Européenne. À ce jour, ce sont plus de 1,7 million de tonnes de sucre qui peuvent entrer chaque année dans l'UE à droit préférentiel via ces contingents, ce qui représente 20 % du sucre consommé dans l'Union européenne, alors que le marché est mature et que la consommation par habitant est désormais globalement stabilisée. Ces volumes sont importés principalement dans les bassins déficitaires en sucre de l'UE, alors que ces marchés étaient historiquement alimentés par la France.
Cette situation concurrentielle difficile a conduit la Commission européenne à suspendre, pour un an, le « régime de perfectionnement actif » (RPA) pour l'importation de sucre brut, ce qui a été approuvé par les États membres le 30 avril 2026. Ce régime permet d'importer des produits au sein de l'Union européenne (UE), en exemption de droits, à la condition qu'ils fassent l'objet d'une exportation ultérieure, après transformation, hors de l'Union européenne.
D'après la Confédération générale des planteurs de Betteraves (CGB), le RPA a abouti à l'importation de 700 000 tonnes de sucre dans l'Union européenne au cours de la campagne de 2024-2025, soit 73 % des volumes totaux de sucre brut importés dans l'Union européenne pour raffinage, alors qu'il s'agissait initialement d'un dispositif anecdotique, mais dont l'usage a été détourné dans le cas du sucre et utilisé à des fins d'optimisation économique et logistique via le commerce de licences entre opérateurs : « un exportateur gagne de l'argent en vendant une licence et un importateur, à l'autre bout de l'UE, fait entrer du sucre étranger à bas coût28(*) ».
Les rapporteurs spéciaux plaident pour qu'une suspension plus durable du RPA, particulièrement préjudiciable aux producteurs européens, soit actée.
Recommandation n°1 : Proroger la suspension du régime de perfectionnement actif (RPA) pour l'importation de sucre brut (Union européenne, Gouvernement)
* 16 Quelques développements sont consacrés, dans la troisième partie aux débouchés non alimentaires du sucre.
* 17 Aisne, Ardennes, Aube, Cher, Essonne, Eure, Eure-et-Loir, Loiret, Loir-et-Cher, Marne, Haute-Marne, Meuse, Nord, Bas-Rhin, Haut-Rhin, Oise, Orne, Pas de Calais, Sarthe, Seine-Maritime, Seine-et-Marne, Somme, Val d'Oise, Yvelines et Yonne. Il peut exister ponctuellement des exploitations produisant des betteraves dans d'autres départements (Calvados, etc.) mais de manière marginale.
* 18 Hauts-de-France, Grand Est, Normandie, Pays de la Loire, Centre-Val de Loire, Île-de-France et Bourgogne-Franche-Comté.
* 19 Le différentiel légèrement inférieur à 2 % provient de la production émanant de la canne à sucre.
* 20 Alors qu'en parallèle, le système de compensation volontaire pour l'arrêt de l'activité sucrière a conduit à une baisse de la production dans beaucoup d'États européens.
* 21 En agriculture, la sole est une étendue de terre labourable destinée à une certaine culture pendant une période donnée de la rotation.
* 22 Article 125 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
* 23 Article 83 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.
* 24 Conseil constitutionnel, décision n° 2025-891 DC du 7 août 2025, loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur.
* 25 Réponse du syndicat national des fabricants de sucre au questionnaire des rapporteur spéciaux.
* 26 La culture de la betterave suppose la présence de pluie, indispensable mais en quantité raisonnable pour ne pas diluer la teneur en sucre, et de soleil, en abondance pour favoriser la photosynthèse, mais sans engendrer de sécheresse. Ce difficile équilibre entraine en réalité de nombreux aléas dans la production.
* 27 En particulier, les droits de douane sur les vins et spiritueux passeront respectivement à 20 % et 40 %, contre 150 % actuellement dans les deux cas.
* 28 Communiqué de presse de la Confédération générale des betteraviers