B. LE MODESTE SOUTIEN PUBLIC À LA FILIÈRE BETTERAVIÈRE FRANÇAISE
1. Un fort impact socio-économique de la filière betteravière dans les territoires producteurs
Caractérisée par un fort ancrage territorial, la production de la filière betterave-sucre-éthanol au sein de l'Hexagone représente environ 72 000 emplois directs, indirects et induits, dont 60 000 pour la partie betterave-sucre et 12 000 pour la partie bioéthanol-alcool. Ces activités irriguent principalement les territoires ruraux où sont implantés les outils industriels de transformation. Les sucreries, situées au coeur des bassins betteraviers, jouent un rôle structurant pour l'emploi et le dynamisme économique de vingt-cinq départements répartis entre les régions des Hauts-de-France, du Grand Est, de la Normandie et du sud du Bassin parisien. Le chiffre d'affaires de la filière varie entre 2,5 et 4,5 milliards d'euros en fonction des années, selon les rendements et les cours des marchés du sucre et de l'éthanol.
Le secteur sucrier a progressivement connu une concentration capitalistique au cours des dernières décennies. Le secteur comptait 88 entreprises en 1950. Au début des années 2000, il restait 17 entreprises lorsque la France a restructuré son parc industriel dans le cadre d'un plan européen de restructuration volontaire, entraînant plusieurs fermetures.
De 6 entreprises en 2010, puis 5 en 2024, le secteur de l'industrie sucrière française est désormais dominé par 3 acteurs majeurs, Tereos, deuxième groupe sucrier mondial, Cristal Union et Saint-Louis Sucre. En effet, les deux derniers acteurs privés indépendants du secteur ont disparu en 2025 du paysage sucrier français, avec la fermeture de deux sucreries en Seine-et-Marne, celle de Nangis, tenu par le groupe Lesaffre frères, et reprise par Cristal Union en février 2025 et avec la fermeture de la sucrerie Ouvré fils, à Souppes-sur-Loing, fermée en janvier 2025 en raison de difficultés financières29(*).
En parallèle, le nombre de sucreries a lui aussi considérablement diminué : 105 sucreries en 1950, 37 en 2000, puis 25 en 2010. Depuis 2017, six autres sites ont cessé leur activité en raison des crises de marché et de nouvelles restructurations, portant aujourd'hui à dix-neuf le nombre de sucreries en activité en France.
Malgré cette diminution du nombre de sites, la production est restée globalement stable grâce à des gains de productivité, des investissements dans la production d'éthanol et un renforcement de la compétitivité à l'échelle européenne.
Les dix-neuf sucreries en activité, dédiées à la transformation des betteraves en sucre, ont assuré une production de 4,5 millions de tonnes de sucre lors de la campagne 2024-2025.
Les principaux acteurs des filières sucrières
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Tereos30(*) |
Cristal Union31(*) |
Saint-Louis Sucre32(*) |
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Statut |
Coopérative agricole française |
Coopérative agricole française |
Filiale française du groupe allemand Südzucker |
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Positionnement économique |
Leader français et 2? sucrier mondial |
2? acteur sucrier français |
3? acteur en France, adossé au 1er producteur mondial de sucre |
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Chiffre d'affaires consolidé
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5,9 milliards d'euros |
2,65 milliards d'euros |
9,7 milliards d'euros (dont 570 millions d'euros en France) |
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Effectifs (ETP) |
15 800 dans le monde (dont 3 400 en France métropolitaine et 702 à la Réunion) |
2 906 en France |
19 284 dans le monde (dont environ 500 en France) |
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Implantations en France hexagonale |
21 sites industriels (sucreries, amidonneries, distilleries, etc.) dont 8 sucreries33(*) |
9 sucreries |
2 sucreries33(*) |
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Implantations dans les outre-mer |
2 sucreries à La Réunion |
Source : Commission des finances
Par ailleurs, douze sites de production d'alcools assurent la transformation de la betterave en alcool et en éthanol, pour une production annuelle comprise entre 6 et 7 millions d'hectolitres. En effet, environ 20 % des betteraves sucrières produites en France sont destinées à la fabrication d'alcool et d'éthanol, notamment pour la production du biocarburant E85.
En moyenne, une tonne de betteraves permet de produire 160 kg de sucre ou 100 litres d'alcool, ainsi qu'environ 80 kg de CO2 issu de la fermentation. Cette transformation génère également plusieurs co-produits valorisés : les pulpes, utilisées pour l'alimentation animale ou la méthanisation, la mélasse destinée à la production de levure ou à la fermentation, ainsi que les écumes et vinasses de sucrerie, réemployées comme fertilisants agricoles, notamment avant les cultures de betteraves.
2. Hormis une aide spécifique, essentiellement des aides de droit commun
Tout d'abord, les rapporteurs spéciaux souhaitent rappeler que le secteur betteravier français n'est pas éligible aux « aides couplées ».
Les États membres ont pourtant la faculté de prévoir un soutien couplé facultatif lié à la production dans des secteurs en difficulté, mais la France a fait le choix de privilégier une quinzaine de types de productions animales ou végétales33(*) autre que la production de betteraves sucrières. Ces aides couplées peuvent être octroyées dans la limite maximum de 13 % de l'enveloppe nationale des aides directes. Une possibilité d'octroyer 2 % supplémentaires pour la production de protéines végétales a été obtenue dans le cadre des négociations européennes, ce qui porte à 15 % le taux maximum d'aides couplées.
Certes, la France mobilise les aides couplées au maximum des possibilités offertes par les textes communautaires, car c'est un outil déterminant pour l'orientation des productions. Néanmoins, elle n'a pas retenu cette option pour la betterave sucrière34(*). Or, un tiers des surfaces de betterave de l'Union européenne bénéficient d'une aide couplée à la betterave, dont la moitié en Pologne.
Le montant total de ces aides en Europe, pour la betterave sucrière, est en moyenne de 185 millions d'euros par an, un montant en progression par rapport à l'ancienne programmation PAC, et en constante augmentation, même s'il progresse moins vite que l'inflation.
Le montant moyen, pondéré des surfaces, pour ces aides couplées aux betteraviers s'établit à 374 euros par hectare mais avec d'importantes disparités entre les États Membres. Tout en étant conscients du fait que les plafonds européens d'aides couplées imposent de prioriser certains secteurs bénéficiaires, les rapporteurs spéciaux souhaitent qu'une réflexion soit menée sur l'accès des betteraviers aux aides couplées, en particulier dans un contexte où les planteurs demeurent sans solution satisfaisante en termes d'insecticides.
Recommandation n°2 : Lancer une réflexion sur l'accès des betteraviers aux aides couplées. (Gouvernement)
a) L'instrument de stabilisation du revenu de la filière betterave sucrière
Aux côtés de ce qu'on appelle « le premier pilier de la politique agricole commune (PAC) » qui permet de soutenir les marchés et les revenus agricoles dans le cadre de la politique agricole commune, l'Union européenne a mis en place un instrument de financement de la PAC spécifiquement pour le développement rural : le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).
Dans le cadre de la PAC hexagonale, on compte une seule intervention abondée par du FEADER ciblée spécifiquement vers la betterave sucrière : il s'agit de l'intervention « 76.03. Instrument de stabilisation du revenu de la filière betterave sucrière ».
L'aide, instaurée dans le cadre du plan stratégique National (PSN) de la France pour la Politique Agricole Commune (PAC) pour 2023-2027, est accordée sous forme de contribution financière à un fond de mutualisation des pertes de revenus entre betteraviers, qui peut ensuite abonder des sous-enveloppes territoriales, pour couvrir les pertes de revenus subies par les agriculteurs du fait d'éléments économiques (volatilité des prix du sucre sur le marché mondial et de hausse du prix des commodités et des intrants). Le dispositif repose sur :
- l'adhésion au fonds, de manière volontaire, par les planteurs de betteraves des territoires concernés ;
- et un cofinancement public couvrant au maximum 70 % des besoins.
Seules deux régions (les régions « Grand Est » et « Ile-de-France ») ont indiqué souhaiter recourir au dispositif, les cinq autres régions betteravières ayant fait valoir qu'elles privilégiaient des mesures alternatives (en particulier vers la recherche et développement) pour ne pas diluer les financements FEADER.
Rapidement, la région Grand Est a renoncé au dispositif car des opérateurs se sont désengagés du fait de la relative amélioration, depuis 2024, du contexte pour les betteraviers.
L'aide publique demeure donc accessible aux seuls betteraviers franciliens : elle est versée sous forme d'un forfait à l'hectare cotisé par betteravier.
Dans le plan stratégique national (PSN) français, cette intervention est prévue pour permettre de mobiliser une enveloppe moyenne de 2,2 millions d'euros par an, soit un total de 11 millions d'euros sur la période FEADER 2023-2027. Il est toutefois probable que cette somme ne soit pas engagée dans sa totalité, les régions s'étant peu emparées du mécanisme.
En parallèle, les betteraviers peuvent bénéficier d'autres types de financement qui ne sont pas propres à la filière sucrière mais qui constituent des aides de droit commun au bénéfice des exploitants agricoles. Il s'agit notamment d'aides relevant de la PAC.
b) L'éligibilité des betteraviers à l'aide Éco-régime « voie des pratiques »
La culture de la betterave sucrière est éligible, comme d'autres cultures, à l'Éco-régime. Il s'agit d'un paiement direct aux exploitants agricoles actifs qui s'engagent à mettre en place des pratiques agronomiques favorables au climat et à l'environnement.
Il existe trois voies d'accès à l'Éco-régime : une « voie des pratiques », une « voie de la certification environnementale » et une « voie des éléments favorables à la biodiversité ». Dans le cadre de la PAC 2023-2027, les betteraves sucrières permettent d'accumuler des points pour être éligible à l'Éco-régime « voie des pratiques » : 4 points sont à minima nécessaires à l'obtention du premier niveau de paiement.
Barème d'obtention des points pour
bénéficier de l'Éco-régime
« voie
des pratiques »
Note : Infrastructures agroécologiques (IAE), Terres arables (TA).
Source : Ministère de l'Agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire
Hormis certaines situations particulières, mais assez nombreuses35(*), l'accès à l'Éco-régime « voie des pratiques » au niveau de base donne droit à une aide de 31 euros par hectare (et jusqu'à 67,30 euros par hectare au niveau supérieur). Les rapporteurs spéciaux n'ont pu disposer d'un chiffrage du coût annuel du dispositif pour la seule filière sucrière.
c) Les autres dispositifs de droit commun accessibles aux professionnels du sucre
D'autres dispositifs agricoles de droit commun sont accessibles aux exploitants agricoles de la filière sucrière.
Sans prétendre à l'exhaustivité au regard de la variété des mécanismes à destination des agriculteurs, la PAC finance également :
- des aides à la conversion à l'agriculture biologique (CAB) potentiellement accessibles aux betteraviers, même si plusieurs facteurs (incertitudes autour du marché bio et spécificités du marché betteravier) font que peu d'exploitants entament la démarche : elle permet d'accompagner les producteurs de betteraves à sucre dans l'obtention de la certification AB en versant une aide surfacique ;
- des soutiens aux entreprises sur l'exploitation (Intervention PAC 73.01) pour financer des investissements matériels et immatériels visant à l'amélioration de la performance économique et énergétique des exploitations agricoles. Les betteraviers bénéficient ainsi de la remise aux normes ou de l'extension des bâtiments de leur exploitation ou encore de l'achat de matériel spécifique ;
- des soutiens aux entreprises hors exploitation (Intervention PAC 73.03) qui permettent à certaines entreprises agroalimentaires, comme les sucreries, de bénéficier d'une prise en charge d'études, par exemple pour réduire leur consommation d'eau ou pour effectuer des bilans carbones.
En parallèle de ces dispositifs financés par la PAC, des mesures de soutien portées par l'État français ont ponctuellement profité au secteur sucrier. C'est le cas de certaines mesures de soutien à l'investissement dans des projets industriels innovants et de décarbonation, mais qui ne constituent pas des aides dédiées à la filière.
L'opérateur FranceAgriMer, établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer qui, sans avoir déployé de dispositif pérenne de financements spécifiquement dédiés aux filières sucrières, assure également des financements transversaux de matériels et d'aide à l'ingénierie de projet et a porté plusieurs appels à projets qui ont bénéficié à des acteurs de l'industrie sucrière36(*).
L'opérateur a, en outre, assuré en 2024 le suivi d'une aide de guichet spécifique aux cultures de betteraves sucrières. Il s'agissait d'une « aide aux producteurs de betteraves en cas de perte de rendement lié à la jaunisse en 2023 ». Le dispositif a concerné les exploitants agricoles ayant planté des betteraves en 2023 : l'indemnité a été calculée sur le fondement du rendement 2023 de chaque planteur rapporté au rendement moyen de référence qui est constitué par la moyenne des rendements des années 2017 à 2019. Le forfait d'indemnisation était de 41 euros par tonne de betterave. Il s'est agi d'une aide conjoncturelle, le retour à de meilleurs rendements depuis n'ayant pas nécessité la pérennisation du mécanisme.
En aval, d'autres acteurs peuvent également financer la structuration des démarches entreprises par certaines filières travaillant dans le secteur sucrier. Les chambres d'agriculture assurent le financement de certains dispositifs qui « sortent de l'ordinaire » : les rapporteurs spéciaux relèvent, par exemple, le rôle central joué par la chambre d'agriculture de La Réunion dans la construction d'une filière « canne à sucre bio », en partenariat avec certains acteurs de la grande distribution.
* 29 Sur la question de la concentration capitalistique, les rapporteurs renvoient au dossier consacré par le Betteravier français au nouveau paysage sucrier Français ( Le Betteravier français n° 1207 du 21 octobre 2025).
* 30 Réponses de Tereos au questionnaire des rapporteurs.
* 31 Réponses de Cristal Union au questionnaire des rapporteurs.
* 32 Rapport d'activité 2024-2025 du groupe Südzucker.
* 33 Peuvent bénéficier des aides couplées au titre des priorités déterminées par la France : les bovins de plus de 16 mois, les ovins, les caprins, les veaux sous la mère et veaux bio, le Blé dur, les Fruits transformés (prunes d'Ente, poires Williams, pêches Pavies, cerises Bigarreaux, tomates d'industrie), les pommes de terre féculières, le houblon, le chanvre, les semences de graminées, le riz, le petit maraîchage, les protéines végétales, les légumineuses à graines, les légumineuses fourragères déshydratées, en zone de plaine et piémont, en zone de montagne ou destinées à la production de semences.
* 34 Contrairement à onze États membres de l'UE : la Croatie, la République tchèque, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, l'Italie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et l'Espagne.
* 35 De très nombreux sous-critères entrent en compte, par exemple un « bonus haie ».
* 36 Parmi les appels à projets concernés, les rapporteurs spéciaux en relèvent plus particulièrement quatre qui ont concerné les industries sucrières : « Résilience et Capacités Agroalimentaires 2030 », « Optimisation de la ressource en eau, adaptation aux changements climatiques et réduction de la consommation énergétique », « Maturation de filières territorialisées », « Matériels visant la réduction de l'utilisation des produits phyto et la transition agroécologique ».