B. LA CANNE À SUCRE FRANÇAISE EN DIFFICULTÉ ET LARGEMENT TRIBUTAIRE DES SOUTIENS PUBLICS
La filière connaît des difficultés structurelles.
La fin des quotas sucriers en Europe n'a pas eu le même impact dans les outre-mer qu'au sein de l'Europe continentale. La production et la commercialisation du sucre au sein de l'Union européenne (UE) faisait, jusqu'en 2017, l'objet d'une organisation commune de marché (OCM) instituée en 1968 et profondément revue en 2006 (cf. supra) à la suite de la condamnation de celle-ci par l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
En Europe continentale, anticipant la réforme, les acteurs ont augmenté la production betteravière et réalisé des gains de productivité, ce que la filière ultra-marine n'a pas été en mesure de faire, ne pouvant pas augmenter la surface cannière ni allonger la campagne, car la canne à sucre ne se stocke pas après récolte. Ils n'ont pas davantage été en mesure, pour des raisons géographiques évidentes, de concentrer et mutualiser davantage les sucreries existantes (deux à La Réunion, une en Guadeloupe et une en Martinique).
Alors que le prix du sucre européen s'est aligné à la baisse sur les cours mondiaux après la réforme, cette dernière a également mis fin au « travail à façon », entre sucreries hexagonales et ultramarines, qui permettait de réattribuer le quota de sucre d'une entreprise à une autre contre rémunération, ce qui était très profitable aux sucreries des outre-mer. L'industrie sucrière des DROM s'est donc trouvée exposée aux conséquences d'une réforme d'abord conçue pour le sucre de betterave, et auquel son modèle n'a pas pu s'adapter.
Par ailleurs, les sucres spéciaux, c'est-à-dire les sucres de canne non raffinés mais de qualité alimentaire, un segment de niche plus rémunérateur et spécifique à l'industrie ultramarine, font face à une concurrence croissante des pays de la zone Afrique Caraïbe Pacifique (ACP) et des pays d'Amérique latine, en vertu des accords commerciaux de l'UE.
La culture de la canne à sucre dans les DROM fait en outre face à une hausse des coûts de production, en particulier du fait des difficultés liées à la maîtrise de l'enherbement engendrées par la suppression progressive de plusieurs substances actives. En effet, l'enherbement d'une parcelle réduit d'environ 40 % son rendement en trois mois. Cette problématique est d'autant plus critique qu'à ce jour, un seul herbicide est autorisé pour la culture de la canne à sucre, le PROWL 400, alors même que son utilisation est très controversée pour des raisons sanitaires et environnementales. Sa réutilisation temporaire, autorisée par la France, fait l'objet de contestations devant plusieurs juridictions et n'est pas définitivement tranchée à ce jour.
De surcroît, de nombreux planteurs ne peuvent pas recourir au désherbage mécanique en raison de contraintes techniques et économiques : certaines parcelles très escarpées ne sont pas mécanisables. Par ailleurs, la mécanisation entraîne des coûts d'investissement voire des pertes de rendement. Les producteurs sont donc souvent contraints de désherber manuellement leurs parcelles, ce qui accroît à la fois les coûts de production et la pénibilité du travail.
Cette situation difficile explique le niveau élevé de financements publics à destination de la filière sucrières dans les outre-mer. La filière est donc largement soutenue par l'Union européenne et par l'État.
Le statut de région ultrapériphérique (RUP), défini à l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne a permis l'établissement d'outils adaptés à la situation particulière des outre-mer. Antérieurement, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements français d'Outre-Mer (POSEIDOM), concernait uniquement les départements d'outre-mer français. À la suite de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal à la communauté économique européenne, en 1986, le programme a dû s'adapter et a été transformé pour devenir le programme d'options spécifiques à l'éloignement et l'insularité (POSEI).
Le POSEI est l'outil de mise à disposition d'aides européennes et nationales au secteur agricole pour toutes les RUP. Il vise globalement à améliorer la compétitivité économique et technique des filières agricoles ultramarines. Il se décline en deux volets :
- les mesures en faveur des productions agricoles locales (MFPAL) qui regroupent les aides aux filières « traditionnelles » (banane, canne, sucre et rhum) ainsi que les aides à la diversification végétale et à l'alimentation animale ;
- le régime spécifique d'approvisionnement (RSA) qui consiste en une aide à l'importation d'intrants nécessaires au bon fonctionnement et au développement des filières agricoles, tels les engrais.
Le POSEI comporte également un volet « actions transversales » qui regroupe le financement d'études, de projets de démonstration, de formations et de mesures d'assistance technique.
Le POSEI a, entre autres, pour vocation de pallier certains désavantages structurels de l'agriculture dans les outre-mer : il répond à la faible superficie exploitable, au relief et au climat, et à d'autres facteurs handicapants pour le développement des filières agricoles ultramarines.
Le total des actions portées par le POSEI en faveur de la filière canne-sucre-rhum s'est élevé en 2024 à 69,5 millions d'euros répartis entre La Réunion (à hauteur de 74 % du total), la Guadeloupe (24 %) et la Martinique (2 %).
Ce montant permet d'assurer le financement de deux aides principales.
Il s'agit en premier lieu de l'aide au maintien de l'industrie sucrière qui permet notamment la garantie de prix (AGP) et permet d'assurer un revenu minimum aux planteurs. Elle complète le prix payé par les sucreries. Elle est calculée en tenant compte des volumes livrés et de la qualité de la canne produite, mesurée notamment par la richesse saccharine (RS). L'AGP est versée chaque année et constitue le principal soutien financier de la filière, elle apporte de la stabilité aux revenus des exploitants pour un total de 59,3 millions d'euros en 2024 répartis entre La Réunion (44,2 millions d'euros, un montant stable), la Guadeloupe (14 millions d'euros, un montant qui a augmenté de 4,5 % entre 2022 et 2024) et la Martinique (1,1 million d'euros, montant stable)
En second lieu, le POSEI porte le financement de l'aide à la tonne de Canne livrée (ATCL). Elle constitue un soutien aux planteurs pour faire face aux coûts de transport de la canne entre les parcelles et les usines. Elle est calculée en fonction des tonnages livrés et de la distance entre les parcelles et les sites de livraison des cannes. Au total, pour les trois DROM concernés, l'ATCL représente en 2024 un total de 9,9 millions d'euros. Cette aide vise donc à compenser ces surcoûts et à garantir une certaine équité entre les producteurs, quel que soit leur lieu d'implantation.
Aide à la Garantie de Prix (AGP) Aide à la Tonne de Canne Livrée (ATCL)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Le POSEI finance également l'aide à la transformation de la canne en rhum agricole, pour un peu plus de 5,2 millions d'euros en 2024, mais il ne s'agit pas à proprement parler d'une aide destinée à l'industrie sucrière : elle est versée aux distilleries pour compenser certains surcoûts et leur permettre de rester compétitives face à la concurrence internationale.
Comme les betteraviers, les exploitants de canne à sucre bénéficient également d'aides européennes de droit commun : le FEADER finance des mesures agro-environnementales et certaines aides à l'investissement, mais ces mesures ne ciblent pas spécifiquement la filière canne à sucre et les collectivités peuvent décider de prioriser certaines aides vers les secteurs de leur choix.
Par exemple, la collectivité départementale de La Réunion, en charge de la gestion du FEADER, a retenu le dispositif « 73.015 - Soutien à la plantation canne » qui permet aux exploitants agricoles de renouveler les plants et de démarrer de nouveaux cycles avec la plantation de nouvelles souches dans un but tant économique, par l'augmentation du rendement et de la teneur en sucre, que d'amélioration environnementale.
Répartition des souches de canne
conseillées par zone géographique
de l'île de La
Réunion
Source : Canne échos40(*)
Par ailleurs, d'autres aides, nationales et régionales, prévues dans le cadre des « conventions-canne des territoires41(*) », viennent compléter ces soutiens européens.
Dans ces conventions tripartites signées entre l'État, les industriels et les planteurs, l'État s'est engagé à financier une aide visant à compenser les surcoûts de production de la canne destinée à la production de sucre, pour un total de 19 millions d'euros en 2024, ainsi qu'une aide surfacique pour soutenir la production de canne.
Afin de compenser partiellement les surcoûts supportés par l'industrie sucrière à la suite de la suppression des quotas en 2017, ainsi que les contraintes structurelles liées à l'ultrapériphéricité des territoires concernés, l'État a, dans le cadre du règlement (UE) n° 228/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'UE, obtenu le droit de relever le plafond de l'aide nationale annuelle surfacique accordée à la filière.
Cette démarche a conduit à porter ce plafond de 90 à 128 millions d'euros, soit une augmentation de 38 millions d'euros sur la période, au bénéfice de l'ensemble des trois départements et régions d'outre-mer (DROM) concernés. Cette évolution a permis la mise en oeuvre effective de l'aide renforcée désormais couverte jusqu'en 2028.
Les modalités de versement de l'aide au surcoût sont fixées par voie règlementaire : un arrêté de 202342(*), tenant compte des spécificités propres à chaque territoire, fixe le montant de cette aide à 703 euros par hectare à La Réunion, 447 euros par hectare en Guadeloupe et 397 euros par hectare en Martinique. Le demandeur d'aide doit être en mesure de fournir l'attestation d'achat de canne fournie par la sucrerie.
Aide annuelle surfacique (Conventions-canne 2023-2028)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Au regard du caractère décisif, sur le plan économique et social, du maintien de la filière « canne à sucre » dans les DROM, les rapporteurs spéciaux plaident pour que soit négociée auprès des instances européennes un nouveau rehaussement du plafond de l'aide nationale annuelle surfacique accordée à la filière après 2028.
Recommandation n°3 : Négocier auprès des instances européennes un nouveau rehaussement du plafond de l'aide nationale annuelle surfacique accordée à la filière canne à sucre après 2028. (Gouvernement)
Aide au Surcoût (2024)
(en millions d'euros)
Aide au surcoût (2025)
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances
Au total, la commission des finances évalue le soutien budgétaire public directement alloué à la filière « canne à sucre » à environ 109,5 millions d'euros par an.
Total annuel des financements budgétaires
publics
directement alloués aux exploitants de canne
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances
D'autres aides nationales viennent compléter le dispositif d'aides directes à la filière en aidant les débouchés de la canne à sucre.
Parmi ces aides, la prime bagasse constitue désormais un élément essentiel de rémunérations des planteurs en ce qu'elle génère un complément de revenus payé via la contribution au service public de l'électricité aux centrales de cogénération « Albioma43(*) ». Ce complément de rémunération dépend des conditions d'achat de l'électricité générée à partir de la bagasse qui sont fixées par arrêté44(*). Cette prime s'élève à 14,50 euros par tonne de canne livrée, une revalorisation d'1,90 euro par tonne ayant été actée en 202345(*)
Au total, la prime bagasse représente un montant annuel de 31,9 millions d'euros dont les rapporteurs spéciaux suggèrent qu'elle pourrait être indexée sur l'inflation.
Recommandation n°4 : Indexer la prime bagasse sur l'inflation. (Gouvernement, Parlement)
Au surplus, le soutien de la France à la filière se traduit également par une fiscalité avantageuse sur le rhum produit dans les DROM. Le rhum produit en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion et consommé sur le territoire hexagonal fait l'objet d'un taux d'accise réduit, dans la limite d'un contingent approuvé par la Commission européenne, ce qui représente approximativement un effort de 130 millions d'euros par an.
La consommation locale de rhum produit et consommé dans les DROM est également aidée par :
- un droit d'accise remplacé par un droit de consommation et un droit assimilé au droit d'octroi de mer à des taux préférentiels ;
- des cotisations sociales inférieures au montant de droit commun.
Le contingent de rhum agricole aidé est plafonné à 88 757 hectolitres d'alcool pur (HAP) depuis 2010. Or, entre 2010 et 2025, la production de rhum agricole a fortement augmenté, de l'ordre de 55%. Cette situation a entrainé une réduction importante du taux de couverture de l'aide par la production réelle, ce qui impacte fortement la compétitivité de la filière.
* 40 Lettre d'information du syndicat du sucre de La Réunion
* 41 Il existe une convention pour La Réunion « Convention Canne 2022/2027 » et deux conventions distinctes « canne 2023/2028 » en Guadeloupe et en Martinique.
* 42 Arrêté du 27 novembre 2025 modifiant l'arrêté du 31 janvier 2023 relatif aux modalités de versement de l'aide visant à compenser les surcoûts de production agricole de la canne destinée à la production de sucre pour les récoltes 2025 à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique.
* 43 Producteur d'énergie proposant des solutions visant à la transition énergétique grâce à la biomasse, au photovoltaïque et à la géothermie.
* 44 Arrêté du 25 juin 2019 modifiant l'arrêté du 20 novembre 2009 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite à partir de biomasse issue de la canne à sucre par des producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat dans les départements d'outre-mer et à Mayotte.
* 45 Les 12/13e de cette prime sont destinés aux planteurs, le delta finance les centres techniques interprofessionnels de la canne et du sucre (CTICS).