EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 24 juin 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de MM. Christian Klinger et Victorin Lurel, rapporteurs spéciaux, sur le « financement public des filières sucrières ».
M. Claude Raynal, président. - Nous entendons à présent nos collègues Christian Klinger et Victorin Lurel sur le soutien public aux filières sucrières.
M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - C'est un peu en raison de Napoléon 1er que nous sommes réunis aujourd'hui pour aborder le financement public des filières sucrières. Lorsqu'il prend un décret, en 1812, pour ordonner la mise en culture de 100 000 hectares de betteraves dans le nord de la France, c'est pour contourner le blocus continental qu'il a lui-même instauré contre le Royaume-Uni, mais qui prive l'Hexagone du sucre antillais.
Depuis, la France est devenue l'un des rares pays au monde à produire à la fois du sucre betteravier et du sucre issu de la canne, avec les États-Unis, la Chine, l'Iran et l'Inde.
Cette initiative a porté ses fruits puisque nous sommes aujourd'hui le premier producteur européen, le neuvième producteur de sucre mondial et le deuxième producteur mondial en ce qui concerne le seul sucre betteravier. Non seulement nous avons atteint l'autosuffisance en sucre, mais nous sommes exportateurs nets.
La production française de sucre repose toujours sur ces deux filières de production, mais ce caractère bicéphale cache deux situations bien différentes. La production de canne à sucre connaît des difficultés structurelles marquées, tandis que la production betteravière parvient, tant bien que mal, à affronter un environnement de plus en plus inhospitalier. Concernant le sucre betteravier, nous avons pu dresser deux constats majeurs.
Le premier constat est le suivant : la filière betteravière n'a pas été épargnée par les aléas. Autant la consommation de sucre est prévisible et progresse régulièrement dans le monde, autant la production fait face à des aléas incessants. J'en évoquerai quatre.
Mentionnons d'abord l'aléa du climat. S'il faut beaucoup de soleil et de pluie pour assurer la photosynthèse betteravière, nous avons souvent soit l'un, soit l'autre.
La fin des quotas sucriers constitue un autre aléa. Nous détaillons dans le rapport à quel point la fin de ces quotas, qui ont été en place en Europe de 1968 à 2017, a impacté le secteur. Pendant des années, ils ont permis de maintenir des rémunérations artificiellement élevées et d'isoler le marché européen du reste du monde, pour augmenter la production. Le retour au marché mondial a eu des effets majeurs et les rendements sont devenus très volatiles à partir de 2017.
J'en viens à l'aléa représenté par les accords internationaux. Entre l'accord spécifique passé avec l'Ukraine et l'entrée en vigueur provisoire du Mercosur, l'agriculture française ne cesse d'être le grand perdant des accords de libre-échange et les betteraviers le subissent de plein fouet.
En termes de concurrence déloyale, l'Europe a fait pire puisqu'elle a instauré le régime de perfectionnement actif (RPA) pour l'importation de sucre brut dans l'Union européenne, qui permet d'importer des produits exemptés de droits, à condition qu'ils fassent l'objet d'une exportation ultérieure, après transformation. Il s'agissait initialement d'un dispositif anecdotique, mais son usage a été détourné dans le cas du sucre et il permet désormais d'importer jusqu'à 700 000 tonnes de sucre. Heureusement, en mai dernier, la Commission européenne a suspendu ce dispositif pour un an, avec l'aval des États membres. Notre recommandation n° 1 vise à demander la prolongation de cette suspension au-delà de mai 2027.
Le dernier aléa que je mentionnerai n'est pas des moindres : la betterave n'a cessé de subir des attaques sanitaires. Jusqu'en 2023, nous avons subi la pire crise de jaunisse betteravière de notre histoire et certains départements ont perdu jusqu'à 70 % de leur récolte.
Dans ces conditions, la présence sur notre territoire de trois groupes aussi importants que Tereos, Cristal Union et Saint-Louis Sucre représente une chance, et nous devons prendre conscience de cet avantage.
J'en viens à notre second constat sur la filière : les betteraviers ont un fort impact économique et pourtant, ils sont assez peu aidés.
La filière représente 72 000 emplois directs, indirects et induits, dont 60 000 pour la partie sucre et 12 000 pour la partie bioéthanol et alcool. Les sucreries, situées au coeur des bassins betteraviers, jouent un rôle structurant pour l'emploi et le dynamisme économique de vingt-cinq départements. Le chiffre d'affaires de la filière varie entre 2,5 et 4,5 milliards d'euros en fonction des années.
Ce n'est donc pas un hasard si le sucre français est à 98 % d'origine betteravière. Ce pourcentage est considérable puisqu'au niveau mondial, le sucre est, au contraire, issu à 80 % de la canne à sucre.
Ce secteur structurant du sucre issu de la betterave ne fait l'objet que d'une seule aide directe spécifique : l'instrument de stabilisation des revenus (ISR) betterave-sucre. Lorsque les rendements diminuent, les régions, qui gèrent le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), peuvent activer cette aide.
Seule l'Île-de-France bénéficie actuellement du mécanisme pour un total mobilisable de 2,2 millions d'euros par an sur cinq ans, soit 11 millions d'euros au maximum.
D'autres aides directes, qui ne sont pas spécifiques aux betteraviers, leur sont accessibles, qu'il s'agisse de l'écorégime, des aides à la conversion à l'agriculture biologique - peu prisées des betteraviers - ou de divers soutiens aux entreprises agricoles accordés dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).
En revanche, la France n'a pas retenu la culture betteravière pour les aides dites couplées, qui permettent de compléter certaines aides européennes au niveau national. Un arbitrage doit s'opérer entre les divers secteurs agricoles, tous touchés par des aléas, car le total des aides couplées est plafonné. Cependant, nous sommes partisans de lancer une réflexion à ce sujet ; c'est l'objet de notre recommandation n° 2.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - La situation de la filière canne à sucre est bien différente. Le seul point commun, c'est son caractère structurant pour les territoires, d'un point de vue économique, social et culturel.
Les filières canne, sucre et rhum génèrent près de 40 000 emplois directs, indirects et induits. Lors de la campagne 2024-2025, 2 millions de tonnes de cannes à sucre ont été récoltées sur une surface d'environ 35 000 hectares, pour une production totale de 174 000 tonnes de sucre. Ce niveau est bien inférieur à celui de la production hexagonale, parce que les départements et régions d'outre-mer (Drom) ne peuvent pas étendre davantage leur production. La culture de la canne à sucre représente 54 % de la surface agricole réunionnaise, 25 % de la surface agricole guadeloupéenne et 17 % de la surface agricole martiniquaise, ce qui est considérable !
La Réunion, la Guadeloupe et la Martinique sont les trois principaux producteurs de canne à sucre et je mettrai donc de côté la Guyane, la Polynésie française et l'expérimentation très anecdotique lancée en Corse.
Environ 60 % du sucre de canne produit dans les Drom est expédié en Europe afin d'y être raffiné et transformé en sucre blanc.
Cette filière structurante et essentielle pour ces territoires a subi de plein fouet la fin des quotas sucriers en Europe. L'impact n'a pas été le même qu'en Europe continentale, où les acteurs ont pu augmenter la production betteravière et réaliser des gains de productivité. La filière ultramarine n'a pas été en mesure de le faire, ne pouvant augmenter la surface cannière ni allonger la durée de la campagne, puisque la canne à sucre ne se stocke pas après la récolte. Pour des raisons géographiques évidentes, il n'a pas non plus été possible de concentrer et de mutualiser davantage les sucreries existantes, qui sont au nombre de deux à La Réunion, d'une en Guadeloupe et d'une en Martinique.
Pendant que le prix du sucre européen s'est aligné à la baisse sur les cours mondiaux, ces territoires ont perdu la possibilité de réattribuer le quota de sucre d'une entreprise à une autre contre rémunération, ce qui était très profitable aux sucreries des outre-mer. L'industrie sucrière des Drom s'est donc trouvée exposée aux conséquences d'une réforme d'abord conçue pour le sucre de betterave.
De plus, la culture de la canne à sucre dans les Drom fait face à une hausse des coûts de production, en raison notamment de la suppression progressive de plusieurs substances actives destinées à maîtriser l'enherbement.
Cette situation difficile explique le niveau élevé des financements publics destinés à la filière sucrière des outre-mer, logiquement soutenue par l'Union européenne et l'État.
Le total des financements obtenus par la filière canne, sucre et rhum au travers du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Posei) s'est élevé à 69,5 millions d'euros en 2024, répartis entre La Réunion, pour 74 %, la Guadeloupe, pour 24 %, et la Martinique, pour 2 %. Ce montant permet d'assurer le financement de deux aides principales.
Premièrement, l'aide à la garantie de prix permet d'assurer un revenu minimum aux planteurs, en complétant le prix payé par les sucreries. Elle est calculée en tenant compte des volumes livrés et de la qualité de la canne produite, mesurée notamment par la richesse saccharine. Cette aide est versée annuellement et constitue le principal soutien financier de la filière, pour un total de 59,3 millions d'euros en 2024.
Deuxièmement, l'aide à la tonne de canne livrée vise à soutenir les planteurs face aux coûts de transport de la canne entre les parcelles et les usines. Elle est calculée en fonction des tonnages livrés et de la distance entre les parcelles et les sites de livraison. Pour les trois Drom concernés, cette aide a représenté un total de près de 10 millions d'euros en 2024.
D'autres aides, nationales et régionales, viennent compléter ces soutiens européens. La convention canne 2023-2028, qui régit les rapports entre l'État, les industriels et les planteurs, a abouti à ce que l'État obtienne de l'Union européenne le relèvement du plafond de l'aide nationale annuelle surfacique accordée à la filière. Ce plafond est ainsi passé de 90 millions à 128 millions d'euros, mais il n'est applicable que jusqu'en 2028. Concrètement, nous versons 703 euros par hectare à La Réunion, 447 euros par hectare en Guadeloupe et 397 euros par hectare en Martinique.
Il faut anticiper la suite, puisque nous n'aurons plus de cadre d'intervention dans deux ans. Nous plaidons pour un nouveau rehaussement du plafond après 2028, ce qui fait l'objet de notre recommandation n° 3.
Au total, les aides publiques directes à la canne s'élèvent à environ 109 millions d'euros par an, ce qui ne paraît pas disproportionné compte tenu du nombre d'emplois concernés.
D'autres aides nationales viennent compléter le dispositif d'aides directes à la filière en se concentrant sur les débouchés. Je pense en particulier à la prime bagasse, qui constitue un indispensable complément de revenus pour les exploitants. Dans notre recommandation n° 4, nous proposons d'indexer le montant de cette prime sur l'inflation plutôt que de négocier le rehaussement au coup par coup.
M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - Vous l'avez constaté, les montants des aides en jeu sont modestes. En effet, l'essentiel des financements publics liés au sucre n'est pas destiné aux industries sucrières elles-mêmes, mais fléché vers des politiques publiques impactées de manière positive ou négative par le sucre, notamment dans les domaines de la recherche, de l'environnement ou de la santé. Il n'est pas envisageable de chiffrer le coût global de l'ensemble de ces politiques publiques. Nous avons plutôt souhaité aborder certains coûts cachés, présents ou à venir, résultant d'externalités négatives liées à la production du sucre. Je pense en particulier à son empreinte environnementale et à ses conséquences sanitaires. Ces externalités requièrent déjà l'intervention des pouvoirs publics pour en limiter les effets.
Selon le Plan de transition sectoriel de l'industrie du sucre en France élaboré par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), le coût de la décarbonation de la filière s'élèverait à environ 2 milliards d'euros d'ici à 2050. L'Ademe finance déjà plusieurs projets visant à transformer les centrales afin de déshydrater les sous-produits industriels - pulpes de betterave et luzerne - qui peuvent ainsi être transformés en alimentation animale sous forme de granulés. De plus, le plan d'action stratégique pour l'anticipation du potentiel retrait européen des substances actives et le développement de techniques alternatives pour la protection des cultures (Parsada) permet de soutenir une action consacrée aux bioagresseurs de la canne à sucre.
J'évoquerai enfin le plan national de recherche et innovation-consolidé (PNRI-C) pour la période 2023-2026, qui a succédé au PNRI-C 2020-2023. Ces plans ont bénéficié d'un cofinancement public-privé total d'environ 20 millions d'euros pour la recherche contre le puceron à l'origine de la jaunisse betteravière.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Je voudrais aussi évoquer l'enjeu représenté par le coût caché pour nos finances publiques de la consommation excessive des différents types de sucre, qui constitue un facteur de l'obésité, dont les causes sont multiples. Selon Santé publique France, le coût du traitement de l'obésité en France s'élève à 12,7 milliards d'euros par an. De plus, ce coût ne cesse d'augmenter et devrait atteindre 15,4 milliards d'euros en 2030. Sans accuser le sucre en particulier, dont la consommation modérée est indispensable à la santé, il convient de protéger les publics les plus fragiles de la surconsommation, en particulier les enfants, ce qui explique par exemple la fiscalité additionnelle sur les boissons sucrées.
Notre recommandation n° 5 s'inscrit dans ce cadre, même si elle est bien modeste puisqu'elle vise simplement à faire respecter la loi. Il s'agit de donner à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) les moyens nécessaires au contrôle du respect de la législation sur l'alimentation. Les services de l'État doivent en particulier avoir les moyens de faire respecter la loi 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer. Cette loi plafonne la quantité de sucre dans les produits vendus en outre-mer selon les plafonds observés pour les mêmes produits au sein de l'Hexagone. Nous demandons que la DGCCRF puisse faire appliquer ce texte qui, dans les faits, ne l'est pas pleinement.
Ne terminons pas sur une note négative. Le sucre a un bel avenir. Il ne sert pas uniquement dans l'alimentation et constitue une matière première essentielle pour de nombreuses applications, qu'il s'agisse de l'industrie pharmaceutique ou de la construction, puisqu'il est utilisé pour fabriquer du béton, ou encore dans le milieu hospitalier. Il est également incorporé dans les essences commercialisées en France à différents niveaux de concentration et constitue le principal composant du superéthanol-E85. À cet égard, nous plaidons pour que l'État accompagne de manière très mesurée et ciblée les ménages les plus modestes dans l'acquisition de boîtiers de conversion E85 - tel est l'objet de notre recommandation n° 6.
En parallèle du grand plan d'électrification, cette mesure encouragerait le recours à ces biocarburants dont l'usage massif constituerait une alternative, produite en France, aux carburants fabriqués à partir de pétrole. Bien sûr, nous préférerions le tout électrique, mais il nous faut être réalistes.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport pose la question de la manière dont l'État peut être conduit à accompagner ou à soutenir des filières.
Nous connaissons les difficultés auxquelles a été confrontée la filière betteravière en France. Les unités industrielles ont été regroupées pour garantir une certaine puissance, mais ce phénomène doit aussi assurer une forme de souveraineté.
Comment justifier le coup de pouce préconisé par la recommandation n° 6 ? La filière concernée présente déjà des atouts de compétitivité. S'agirait-il d'une aide temporaire au démarrage ? Quel serait son montant ?
M. Laurent Somon. - Je remercie les rapporteurs spéciaux d'avoir mis en lumière cette filière d'excellence, indispensable à la bataille pour la souveraineté alimentaire. Dans les Hauts-de-France, 30 000 emplois et 3 000 agriculteurs dépendent de cette production.
Les problèmes rencontrés ne sont pas seulement liés aux aides, mais aussi à la production. Il faut pouvoir assurer une production de qualité et le faire dans des quantités suffisantes, à des prix satisfaisants. Nous pourrons aborder ce sujet dans le cadre de l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, notamment en ce qui concerne l'usage des néonicotinoïdes.
Par ailleurs, avant de réindustrialiser, il faut protéger les industries existantes. L'industrie agroalimentaire de la filière sucre est très importante ; il ne faudrait pas la solder. Je pense notamment à des fermetures d'usines sucrières ayant eu lieu dans la Somme. Il nous faut veiller à conserver notre outil de production.
Vous avez évoqué la décarbonation, mais il faut mentionner aussi l'usage de l'eau, pour lequel la filière a été critiquée. À titre d'exemple, Cristal Union n'utilise plus d'apport d'eau extérieur et parvient à fonctionner en cycle fermé, grâce à l'eau extraite des betteraves. Les sucreries peuvent être vertueuses dans leur cycle de production. À Nesle, un circuit relie le site de production d'énergie, où les déchets sont incinérés, et la sucrerie, dont les résidus permettent de nourrir une usine de production de protéines d'insectes. Ce cycle vertueux évite d'avoir à traiter des déchets. Les acteurs de la filière sont engagés dans la décarbonation et la protection de la réserve en eau.
Enfin, je tiens beaucoup à la recommandation n° 6. La vocation énergétique de la filière est d'autant plus importante que les carburants sont chers. Pour les ménages les plus en difficulté, il sera très intéressant d'intégrer de l'E85. Les équipements adaptés grâce à la mesure proposée seront-ils couverts par la garantie du constructeur ?
M. Pierre Barros. - Dans le Val-d'Oise, la présence de la filière betteravière a constitué une page de l'histoire de l'agriculture, de l'industrie locale et de l'immigration, puisqu'une importante main d'oeuvre étrangère est arrivée du Portugal et d'Italie juste avant la Seconde Guerre mondiale. Ce qui s'est passé sur ces territoires est comparable à ce qui s'est passé dans les outre-mer, même si les échelles et les histoires restent différentes. Ces modes de production ont généré les mêmes problématiques de santé publique, de pollution des nappes et de production intensive. Ce rapport aborde des sujets précis, mais ne revient pas sur la manière dont cette activité a laissé des traces. Nous sommes encore loin de savoir les mesurer, mais elles constituent un héritage qui continuera d'avoir des conséquences, notamment en ce qui concerne l'eau.
M. Claude Raynal, président. - Je ne suis pas très favorable à la recommandation n° 6. Généralement, quand une aide de cette nature est fournie, ceux qui installent le matériel augmentent leur tarif du montant de l'aide et le dispositif n'a pas d'autre impact.
M. Michel Canévet. - Existe-t-il des unités de valorisation énergétique de la canne à sucre dans les outre-mer ? Permettent-elles de satisfaire l'autoconsommation locale ?
M. Olivier Paccaud. - L'Oise a vu fleurir les premières sucreries dès 1825. Nous en avions vingt-cinq et n'en avons plus qu'une, à Chevrières.
Vous avez évoqué la question de l'augmentation des surfaces cultivées. Cependant, les agriculteurs parlent plutôt de réduire ces surfaces. Avez-vous des données sur ce sujet ? Ce phénomène est lié à l'évolution de la problématique des néonicotinoïdes. Je me demande si nous continuerons à produire de la betterave dans l'Oise et dans d'autres territoires.
Mme Christine Lavarde. - Je suis d'accord avec le président Raynal sur la recommandation n° 6. L'E85 bénéficie déjà de tarifs de fiscalité avantageux par rapport aux autres combustibles. Concernant les ménages modestes, soit nous décidons de les accompagner vraiment, alors il faudrait allouer des moyens pour soutenir le passage au véhicule électrique, soit nous décidons de poursuivre un objectif de lente décarbonation du parc, alors il faudrait les aider à acquérir des véhicules Crit'Air 2 sur le marché de l'occasion. Les primes à la conversion posent des problèmes.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Le boîtier de conversion coûte entre 700 et 1 600 euros par véhicule. Nous ciblons uniquement les familles modestes. Il est difficile d'estimer le coût global, mais cette mesure nous paraît utile, notamment pour favoriser la souveraineté énergétique.
En ce qui concerne la concentration, la Guadeloupe ne compte plus que deux usines au lieu d'une vingtaine. Dans l'Hexagone, il reste 19 sucreries et trois grands groupes, tous engagés dans la décarbonation et l'innovation.
Monsieur Somon, la France produit un sucre de qualité, mais les prix sont fluctuants. Depuis la réforme de l'organisation commune des marchés agricoles (OCM), nous dépendons presque totalement des prix mondiaux. L'an dernier, le prix moyen d'une tonne se situait aux alentours de 420 dollars, mais ce prix fluctue, ce qui a des conséquences, notamment sur les surfaces cultivées et les rendements.
Certes, il faut protéger les industries existantes. Nous demandons donc la prorogation de la suspension du RPA, puisque des dérives ont été observées et nous demandons à ne pas multiplier les accords commerciaux comme celui qui a permis à l'Ukraine d'envoyer plus de 500 000 tonnes de sucre en France pendant la campagne 2023-2024.
Enfin, la filière commence à s'organiser pour le traitement des déchets et j'espère que l'exemple de Cristal Union essaimera. L'avenir de la filière est peut-être lié à ce domaine, notamment en termes de recherche, d'innovation et de productivité.
M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - Le coup de pouce sur les boîtiers E85 est difficile à évaluer. Ce sera toujours moins cher que le leasing social des voitures électriques ; sur le site du ministère de la transition écologique, celui-ci est estimé à 401 millions d'euros pour 50 000 voitures.
En ciblant les revenus modestes, on aiderait la transition écologique. Avec un boîtier E85, les émissions de gaz à effet de serre (GES) diminuent de 70 %.
On estime à 6 % le nombre d'agriculteurs qui plantent de la betterave, soit 23 000 producteurs au total. La filière industrielle sucrière est fragile, car elle est liée à ses producteurs. Pour les agriculteurs, la problématique est de maintenir un revenu à l'hectare ; ils ont besoin d'une quantité de betteraves et d'un taux de sucre suffisant pour garantir un revenu.
Sans production de betteraves, le sucre ne se transforme pas et l'industrie disparaît. D'où l'importance du débat sur les néonicotinoïdes et sur l'enrobage des semences afin de préserver les productions de la jaunisse. Sur ce dernier point, des fonds sont mobilisés en parallèle pour la recherche, au sein de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae).
Concernant l'usage de l'eau en circuit fermé, on dénombre six projets financés par l'Ademe pour un total de 15 millions d'euros. D'autres projets sont lancés pour réaliser des économies sur la chaleur, ou réutiliser la chaleur fatale.
Au sujet du boîtier E85, un arrêté du 30 novembre 2017 définit les conditions dans lesquelles les fabricants garantissent l'utilisation sur les moteurs.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - J'entends la réflexion de Pierre Barros sur l'eau et les sols. En Guadeloupe, la canne est utilisée comme précédent cultural. On réalise des rotations pour faire respirer les sols.
Le président de notre commission s'oppose à la sixième recommandation, en raison des effets d'aubaine. Mais la plupart des aides octroyées entraînent des effets d'aubaine.
M. Claude Raynal, président. - C'est pour cette raison qu'il convient de les supprimer.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - La vérification des répercussions est essentielle. Nous ne sommes plus dans une économie administrée, il s'agit de faire confiance aux entreprises et de compter sur la vigilance des consommateurs.
Monsieur Canévet, il existe des unités de valorisation énergétique à La Réunion et en Guadeloupe. Pour les énergies renouvelables, le groupe Albioma dispose d'un monopole dans les territoires ultramarins. C'est la raison pour laquelle, après un long combat syndical, les planteurs ont obtenu le rehaussement de la prime bagasse qui a atteint 14,5 euros par tonne ; celle-ci a récemment augmenté de 1,90 euro. Chaque année, le problème se pose, et il serait bon d'indexer le tarif sur l'inflation. En Guadeloupe, la production a été particulièrement mauvaise, avec un total de 380 000 tonnes de canne, loin des habituels standards de 460 000 tonnes.
M. Claude Raynal, président. - Merci à nos deux rapporteurs spéciaux. Je vous propose de voter les recommandations ; concernant la sixième, plus problématique à mes yeux, nous verrons quelle forme elle prendra par la suite.
La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.