B. LA DSNA DOIT S'ENGAGER À METTRE EN oeUVRE DES MESURES DE PERFORMANCES PLUS AMBITIEUSES ET À FAIRE LA DÉMONSTRATION DE LEUR EFFICACITÉ DANS DES CONDITIONS DE TRANSPARENCE RENFORCÉES
Le rapporteur a bien conscience que la hausse du recrutement de nouveaux fonctionnaires dans la période de contrainte budgétaire actuelle et alors que d'autres administrations sont appelées à réaliser d'importants efforts en la matière ne va pas de soi. C'est pourquoi il considère qu'en contrepartie, la DSNA doit prendre des engagements et mettre en oeuvre de façon effective un plan d'actions détaillé visant à renforcer l'efficience du contrôle aérien dans des conditions de transparence beaucoup plus approfondies. Ce n'est qu'à ces conditions que le renforcement des moyens humains de la DSNA pourra véritablement permettre d'améliorer structurellement la performance du contrôle aérien et qu'il retrouve le niveau d'excellence qu'il mérite.
1. Sur la base d'une évaluation objective et transparente des dispositifs de flexibilité de l'organisation du travail prévus par le protocole social, la DSNA doit mobiliser au maximum de leur potentiel les mesures les plus efficientes
Au cours de ses travaux, le rapporteur a constaté que les dispositifs de flexibilité de l'organisation du travail prévus par le dernier protocole social semblent porter leurs fruits en apportant des capacités de contrôle supplémentaires durant les périodes les plus intenses en trafic. Il semblerait ainsi pertinent de les mobiliser au maximum de leur potentialité afin d'améliorer la performance lors des pointes de trafic. Après avoir obtenu 24 millions d'euros supplémentaires en 2026, la DSNA demande 20 millions d'euros de plus en 2027 pour intensifier l'usage de ces dispositifs.
Si le rapporteur est plutôt enclin à la bienveillance à l'égard de cette demande, il souligne aussi qu'elle ne peut pas donner lieu à « un chèque en blanc ». Elle doit s'appuyer sur une analyse détaillée de l'efficacité et de l'efficience de chacune de ces mesures afin notamment de mettre l'accent sur celles qui sont les plus pertinentes et le cas échéant d'écarter, ou de réduire l'utilisation de celles qui le sont moins.
Cette demande de crédits supplémentaires de la DSNA doit être étayée de façon précise. La DSNA doit ainsi indiquer le détail des mesures qu'elle entend mobiliser en 2027 et pour chacun de ces dispositifs, les coûts prévisionnels attendus au cours de l'année. La DSNA doit aussi préciser, en face du coût prévisionnel de chacune de ces mesures, les gains attendus tant en termes de capacités de contrôle que de réduction prévisionnelle des délais afin notamment qu'une évaluation a posteriori puisse être réalisée sur la base de ces objectifs.
Recommandation : La direction des services de la navigation aérienne (DSNA) doit réaliser une évaluation précise et transparente de l'efficacité comme de l'efficience de chacun des dispositifs de performance prévu par le protocole social et, à l'appui de ce travail, mobiliser au maximum les dispositifs de flexibilité de l'organisation du travail qui ont démontré leur pertinence
Le rapporteur souhaite également que, pour mieux piloter l'activité de contrôle aérien et en évaluer la productivité, la DSNA retienne comme point de repère un indicateur de référence, sur lequel elle devra communiquer en toute transparence auprès de la représentation nationale et des autres décideurs publics, permettant de mettre en perspective le nombre d'heures de contrôle effectivement réalisé avec le potentiel total de contrôle disponible.
2. En contrepartie du recrutement de nouveaux contrôleurs, la DSNA doit faire la démonstration que ces nouvelles ressources pourront être mobilisées de façon optimale
Le recrutement de nouveaux contrôleurs doit s'accompagner de l'assurance que ces ressources additionnelles pourront être mobilisées de la façon la plus optimale et concentrée sur les périodes au cours desquelles elles s'avèrent le plus nécessaires.
Cet impératif soulève l'enjeu de la flexibilité de l'organisation du travail des contrôleurs. Le rapporteur a conscience que les outils prévus par le protocole constituent une première étape significative en la matière et que leur mobilisation induit des efforts et des sacrifices de la part des contrôleurs. Ils donnent à la DSNA des marges de manoeuvre pour adapter ses capacités opérationnelles de contrôle à la demande dont elle ne disposait pas jusqu'ici à une telle échelle.
C'est pour cette raison qu'à l'appui d'un bilan précis de leur efficacité et de leur efficience, le rapporteur recommande de mobiliser les dispositifs les plus pertinents autant que nécessaire (voir supra). Cependant, le rapporteur a noté que les conditions d'activation et d'ajustements de ces mesures au sein de chaque organisme de la DSNA était particulièrement rigides. Aussi, afin que le protocole social donne son plein potentiel dans l'ensemble des implantations de la DSNA, dans le cadre du dialogue social, recommande-t-il d'envisager des solutions pour assouplir ces règles.
Outre l'utilisation optimale des dispositifs de flexibilité du protocole social, le rapporteur considère que la DSNA doit envisager de nouvelles étapes susceptibles d'accroître ses possibilités d'adaptation des ressources de contrôle au trafic.
Il lui semble à ce titre nécessaire de veiller à assurer une révision annuelle optimale des tours de services en s'appuyant sur les données issues du temps de travail réel des contrôleurs récoltées au moyen des badgeuses installées dans les centres ainsi que sur des modélisations fines de la demande prévisionnelle.
Par ailleurs, afin que les tours de service soient le plus adaptées possibles à la réalité du trafic au cours de la période estivale, la plus critique pour le secteur aérien, il convient de réviser le calendrier de leur actualisation en le basant sur l'année aéronautique (qui démarre le 1er avril) plutôt que sur l'année calendaire. Une option alternative pourrait être de maintenir le calendrier actuel tout en prévoyant plusieurs scénarios alternatifs de tours de services à la fin de l'année N-1. Au printemps de l'année N, le scénario le plus adapté aux prévisions de trafic estivales serait retenu, permettant ainsi de mieux ajuster les ressources à la demande effective de contrôle au cours de cette période si décisive pour l'économie du transport aérien.
Comme il avait pu l'écrire dans son rapport de 2024 précité sur le dernier protocole social (voir encadré ci-après), le rapporteur observe que certains des dispositifs optionnels de flexibilité introduisent de légers assouplissements au principe du travail en équipe. Il a également parfaitement conscience de l'importance de ce principe caractéristique du contrôle aérien français. Toutefois, cette forme d'organisation, atypique dans le paysage des PSNA européens, introduit d'indéniables rigidités et limite les marges de manoeuvre d'adaptation des capacités de contrôle à la demande. Aussi, dans le cadre du dialogue social, recommande-t-il que la DSNA lance une réflexion visant à évaluer l'opportunité de franchir de nouvelles étapes en la matière qui pourraient conduire à une convergence progressive en direction des modes d'organisation pratiqués ailleurs en Europe.
Le protocole social 2023-2027 a introduit de
premières formes d'hybridation
du modèle de contrôle
aérien « à la français »
fondé sur le principe du travail
en équipe
Le rapporteur admet que certes, certains dispositifs introduits dans le cadre du protocole social 2023-2027 et qualifiés de « semi-individuels » descendent à un niveau inférieur à celui de l'équipe mais il constate que le principe de l'équipe, si caractéristique du contrôle aérien « à la française », n'en est pas pour autant fondamentalement remis en question.
Il note en effet que, même après application des dispositifs introduits par le nouveau protocole, la France restera encore très loin d'une organisation sous forme de « tours de services individuels » comme elle peut se pratiquer ailleurs en Europe. Le rapporteur observe que sur ce plan, malgré des avancées notables, le nouveau protocole ne prévoit pas de « révolution copernicienne » mais tout juste une forme « d'hybridation » du modèle de contrôle aérien français.
Source : DGAC : après des protocoles sociaux coûteux, enfin une vraie réforme ? Rapport d'information n° 5 (2024-2025) fait au nom de la commission des finances sur les protocoles sociaux, l'organisation du travail des personnels de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et la performance du contrôle aérien français, par M. Vincent Capo-Canellas, octobre 2024
Enfin, comme développé supra, la DSNA doit veiller à limiter le nombre de contrôleurs détachés et à optimiser le « recyclage » de leurs périodes de contrôle.
Recommandation : Pour permettre une meilleure allocation des ressources de contrôle au trafic réel, dans le cadre du dialogue social, il apparaît nécessaire d'envisager :
- d'assouplir les conditions de mises en oeuvre au niveau local des dispositifs de flexibilité de l'organisation du travail des personnels de la DSNA ;
- de veiller à assurer une révision annuelle optimale des tours de services dans un nouveau calendrier et selon des méthodes permettant de tenir compte des projections de trafic de l'été ;
- d'optimiser les effectifs de contrôleurs détachés et l'utilisation de leurs temps de contrôle effectif ;
- de réfléchir à l'opportunité d'établir une feuille de route de mesures visant, de façon progressive, à rendre l'organisation du travail des contrôleurs aériens plus agile sur le modèle des pratiques en vigueur ailleurs en Europe.
Le rapporteur s'est également interrogé sur les potentiels gains de productivité dans le contrôle aérien qui pourraient être générés par l'introduction de technologies d'intelligence artificielle (IA). Au niveau européen, la stratégie en la matière est pilotée par l'Agence de l'Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA) qui aura la charge de certifier ces dispositifs. Cet organisme a notamment publié une feuille de route sur la question. Après avoir entendu l'AESA et des industriels au cours de ses travaux, le rapporteur a pu constater que l'IA ne permettrait pas de réaliser des gains de productivité significatifs dans le contrôle aérien avant 2040. Dès lors, contrairement à ce que certains pourraient croire, cette perspective ne constitue pas une solution sérieuse de court ni même de moyen-terme pour améliorer la performance du contrôle aérien français.