AVANT-PROPOS : POUR UNE APPROCHE INCLUSIVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES RURAUX
Souvent perçus comme en déclin, périphériques ou dépendants des dynamiques métropolitaines, les territoires ruraux apparaissent de plus en plus comme des espaces à même de répondre aux enjeux du XXIe siècle : adaptation au changement climatique, transition écologique et énergétique, production alimentaire, (ré)industrialisation, cohésion sociale, culture.
Représentant 88 % des communes françaises et 33 % de la population, les territoires ruraux concentrent des ressources essentielles à la production alimentaire, industrielle et énergétique du pays. Pourtant, ils demeurent confrontés à des fragilités persistantes : déficit d'ingénierie, accès inégal aux services publics, vulnérabilité énergétique, difficultés liées à la mobilité et aux transports, faiblesse de l'investissement et parfois sentiment d'abandon.
Dans le même temps, les ruralités apparaissent comme des espaces d'innovation et de solutions : disponibilité foncière, ancrage industriel, potentiel de décarbonation, développement de filières biosourcées, nouvelles attentes résidentielles et aspiration à une meilleure qualité de vie.
Les collectivités territoriales sont ainsi placées au coeur d'une équation complexe : comment concilier les impératifs de transition écologique avec les exigences de développement économique, social et culturel ?
Plusieurs problématiques se posent :
- comment faire des ruralités des acteurs clés de la transition écologique et de la (ré)industrialisation ?
- quels outils de gouvernance, d'ingénierie, de gestion de projets et de financement, les collectivités territoriales doivent-elles mobiliser ?
- comment articuler planification nationale, initiatives locales et coopération entre les territoires ?
- comment éviter que les transitions ne renforcent les fractures entre métropoles et territoires ruraux ?
- quelle nouvelle politique d'aménagement du territoire doit être pensée à l'aune des transitions ?
Les collectivités territoriales jouent et peuvent jouer un rôle déterminant pour structurer une nouvelle économie territoriale durable, inclusive - au sens d'une approche qui prend en compte tous les territoires ruraux, quelles que soient leurs situations ou spécificités - fondée sur la coopération, l'innovation, l'ancrage local et la transition écologique.
Pour mener à bien leur mission d'information, les rapporteurs, Laurent Burgoa, Franck Montaugé etGhislaine Senée, ont conduit 15 auditions d'experts et d'association d'élus locaux. Un colloque a été organisé au Sénat le 9 octobre 2025 sur le thème des ruralités et des transitions, réunissant 9 intervenants et 53 participants, ainsi qu'un « regards croisés » sur le thème de la mobilité dans les territoires avec la participation du CNRS1(*) et du Cerema2(*). Enfin, une consultation en ligne des élus locaux sur la plateforme dédiée du Sénat a permis à 2 372 répondants de faire remonter du terrain constats, réussites, points de blocage et solutions concrètes.
À partir de ces échanges et réflexions, les rapporteurs ont formulé 18 recommandations autour de 6 axes, à l'attention des collectivités, dans le but de promouvoir une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux.
I. LES TERRITOIRES RURAUX, DES ESPACES EN MUTATION À LA FOIS STRATÉGIQUES ET VULNÉRABLES
A. LES RURALITÉS FRANÇAISES : DES TERRITOIRES HÉTÉROGÈNES, INÉGALEMENT ARMÉS FACE AUX MUTATIONS EN COURS ET À VENIR
1. Des espaces hétérogènes
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88% Pourcentage de communes rurales en France Source : Insee |
Dans son étude de 2021 intitulée La France et ses territoires3(*), qui doit faire l'objet d'une mise à jour en 2026, l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) souligne que les territoires ruraux représentent 88 % des communes françaises et 33 % de la population (contre 28% en moyenne en Europe). La France apparaît, avec la Pologne, comme l'un des pays européens les plus ruraux en termes de part de la population vivant dans un territoire rural.
Pour caractériser les ruralités, l'Insee s'appuie depuis 2020 sur le critère de la densité de population des communes (nombre d'habitants par kilomètre carré). Deux grilles de lecture sont possibles. Une première à trois niveaux : urbain dense, urbain intermédiaire, rural.
Cette grille fait toutefois apparaître comme ruraux la majorité des départements, sans rendre compte des nombreuses disparités en leur sein. Une seconde à sept niveaux : grands centres urbains, centres urbains intermédiaires, petites villes, ceintures urbaines, bourgs ruraux, rural à habitat dispersé, rural à habitat très dispersé.
La grille à sept niveaux apporte plus de finesse, mais ne suffit pas, à elle seule, à rendre compte de l'hétérogénéité de l'espace rural. Il est nécessaire de croiser l'approche par la densité de population avec une approche par le zonage du territoire national en aires d'attraction des villes. La prise en compte de l'influence des espaces urbains sur les territoires ruraux permet une granularité plus fine des ruralités françaises, qui peuvent être classées selon la typologie suivante : rural non périurbain, rural périurbain, urbain intermédiaire, urbain dense.
2. Des espaces en mutation
Les territoires ruraux font l'objet de plusieurs dynamiques dans le contexte des transitions démographique, économique, industrielle, climatique, énergétique, sociale et culturelle. Ils sont en mutation. Pour autant, il convient d'éviter certains lieux communs - déprise démographique, déclin industriel, pauvreté, etc. - et prendre en compte la diversité et l'hétérogénéité des espaces ruraux.
Parmi les principales dynamiques en cours dans les ruralités, on peut noter :
a) Une déprise démographique plus marquée dans le rural non périurbain
Selon l'Insee, entre 2017 et 2022, la population a augmenté 2,5 fois plus rapidement en moyenne dans l'espace urbain (+0,5 % par an) que dans l'espace rural dans son ensemble (+0,2 % par an).
Toutefois, considérer l'espace rural comme peu attractif et en déprise démographique est un lieu commun. En effet, l'espace rural périurbain est très dynamique, même si l'on note un ralentissement de la croissance (+0,4 % par an sur 2017-2022 après +0,6 %par an sur 2012-2017).
En revanche, une baisse de la population est constatée dans le rural non périurbain (-0,1 % par an), signe d'une déprise démographique et d'un déficit d'attractivité.
La tendance se vérifie sur le temps long. La carte suivante donne à voir l'évolution annuelle moyenne de la population entre 1975 et 2017. Elle fait clairement apparaître les territoires attractifs (en rouge) et ceux en déprise démographique (en bleu).
Source : Insee, recensements de la population.
b) Des espaces agricoles et industriels en déclin relatif
Contrairement à une idée reçue, les ruralités ne se réduisent pas seulement à l'agriculture : ils concentrent également une part importante de l'emploi industriel.
Les ruralités concentrent évidemment l'emploi agricole, qui représentait 7% de la population active en 2012 et seulement 6% en 2022. La diminution de la part des emplois agricoles depuis 10 ans a davantage concerné le rural (-1,0 point) que l'urbain (-0,1 point).
Source : Insee
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33,4% Proportion de l'emploi industriel dans le rural Source : Eurostats, 2021 |
Mais les territoires ruraux sont également des territoires industriels. La part de l'emploi industriel y est significative. Selon Eurostats, les ruralités accueillent un tiers de l'emploi industriel, soit près d'un million d'emplois. De plus, 1 emploi sur 4 dans le rural est un emploi industriel. La part de l'emploi industriel dans les territoires ruraux y est plus forte qu'ailleurs. Et si la baisse de la part des emplois industriels est de -1,3 points dans l'urbain et dans le rural, cette baisse est plus forte dans l'urbain intermédiaire que dans le rural périurbain.
Source : Insee
c) Le vieillissement démographique se concentre dans le rural non périurbain
En 2022, la part des séniors - 65 ans ou plus - est plus importante dans le rural non périurbain (27%) que dans le rural périurbain (21%), l'urbain intermédiaire (22%) ou l'urbain dense (17%).
Si la part des séniors augmente davantage dans le rural non périurbain entre 2012 et 2022, celle des séniors dans les espaces ruraux périurbains et celle des séniors dans les espaces urbains sont semblables, indice de l'attractivité et du dynamisme de ces espaces ruraux, où des familles et des jeunes s'installent.
Source : Insee
d) Des espaces ruraux qui ne sont pas forcément plus pauvres
Les niveaux de vie sont moins élevés dans le rural non périurbain. La part des ménages pauvres augmente de 8,9% dans le rural périurbain à 13,8% dans le rural non périurbain. Le revenu médian est également plus faible dans les espaces ruraux non périurbains : en 2021, la moitié des individus ont un niveau de vie inférieur à 21 870 € par an pour le rural non périurbain contre 23 970 € par an dans le rural périurbain.
En revanche, les disparités de revenus sont plus faibles dans le rural que dans l'urbain : en 2021, dans le rural non périurbain, les 10 % les plus aisés ont un niveau de vie 2,9 fois plus élevé que les 10 % les plus modestes (contre 4,0 fois dans l'urbain). De plus, les inégalités de richesse sont moins marquées entre les espaces ruraux périurbains et les espaces urbains. On note même que les écarts et inégalités de revenus entre les ménages sont moins importants dans le rural périurbain que dans l'urbain.
e) La vulnérabilité énergétique des ménages est liée à la densité des territoires
La vulnérabilité énergétique qualifie les ménages qui consacrent une fraction importante de leur budget à la couverture de leurs dépenses énergétiques, en premier lieu le chauffage.
En 2021, 17,4 % des ménages sont considérés en situation de vulnérabilité énergétique liée au logement (soit 5 millions de ménages).
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31,7% Taux de vulnérabilité énergétique des ménages dans le rural non périurbain Source : Insee |
Le taux de vulnérabilité énergétique des ménages est plus important dans le rural non périurbain (31,7 %, soit près d'un ménage sur trois) que dans les territoires ruraux périurbains (20,7%). Cela s'explique notamment par les disparités de revenus, mais aussi par un parc résidentiel organisé autour de l'habitat individuel, avec un recours au fioul encore fréquent.
En outre, les espaces ruraux non périurbains comptent de nombreuses zones de montagne ou de moyenne montagne qui sont davantage concernées par les difficultés climatiques liées au chauffage.
f) Un taux de vacance de logements plus marqué dans le rural non périurbain
L'Insee chiffre à 3,1 millions le nombre de logements vacants en 2023 (soit 8,2 % du parc total de logement en France, hors Mayotte).
Les départements ruraux de France métropolitaine situés le long de la diagonale des faibles densités sont particulièrement touchés par la vacance de logements en 2020 et l'étaient déjà en 2009.
La part de logements vacants est toutefois plus faible dans les zones périurbaines
g) Une moindre accessibilité aux services
Pour mesurer l'accessibilité aux services dans les territoires, l'Insee a élaboré les notions d'accès au panier de la vie courante (bureau de poste, boulangerie, station-service, école, médecin omnipraticien, infirmier, praticien, salle ou terrain multisports, etc.) et au panier famille (maternité, sage-femme, garde d'enfants d'âge préscolaire, orthophoniste, cinéma, urgences, spécialiste en pédiatrie, collège, lycée, école, bassin de natation, tennis, athlétisme, etc.).
Le temps d'accès médian au panier de la vie courante augmente fortement en fonction de la densité de population des territoires : il double dans les territoires peu denses (6 minutes) et fait plus que tripler dans les communes très peu denses (10 minutes).
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25min Temps d'accès aux services essentiels dans les communes très peu denses Source : Insee |
Le temps d'accès au panier famille est encore plus sensible aux variations de densité de population : la majorité de la population des communes périurbaines denses peut accéder aux équipements en moins de 5 minutes alors que le temps d'accès médian atteint 25 minutes dans les communes très peu denses.
On le voit, les espaces ruraux sont traversés de manière différenciée par de nombreuses dynamiques liées aux transitions en cours. Pour en mesurer précisément les effets sur les territoires et les populations, il convient d'observer ces dynamiques avec la bonne granularité, au risque sinon de poser de mauvais diagnostics ou de tomber dans les lieux communs.
Pour cette raison, les rapporteurs souhaitent recommander de renforcer la déclinaison territoriale des statistiques nationales. Il conviendrait en effet de veiller à développer les données statistiques nationales au plus près des territoires, c'est-à-dire non seulement à l'échelle des régions et des départements, mais aussi à l'échelle des bassins de vie, des EPCI, des communes. Les nombreuses données statistiques territoriales élaborées par l'Insee mériteraient d'être davantage diffusées auprès des collectivités territoriales, en particulier dans les territoires ruraux, pour alimenter leurs travaux de diagnostic territorial, de prospective, de planification et d'évaluation. Plus généralement, il conviendrait d'intégrer systématiquement les données statistiques relatives aux espaces ruraux dans l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques nationales.
L'enjeu est de pouvoir adapter les politiques publiques à la réalité des territoires ruraux pour que les transitions en cours et à venir n'accentuent pas les fractures territoriales entre l'urbain et le rural.
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Recommandation : encourager la production des statistiques publiques au plus près des territoires ruraux - Développer les données statistiques nationales au plus près des territoires (EPCI, bassin de vie, commune) afin d'en développer la connaissance ; - Renforcer la diffusion des données statistiques liées aux territoires auprès des collectivités territoriales ; - Intégrer systématiquement les données statistiques relatives aux espaces ruraux dans l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques nationales. |
* 1 Centre national de la recherche scientifique.
* 2 Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement.
* 3 https://www.insee.fr/fr/statistiques/fichier/5040030/FET2021.pdf